Мудрый Юрист

Независимость судьи Российской Федерации: современные проблемы обеспечения

Петухов Н.А., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой организации судебной и правоохранительной деятельности Российской академии правосудия.

Ермошин Г.Т., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела проблем организации судебной и правоохранительной деятельности Российской академии правосудия.

По итогам VIII Всероссийского съезда судей (декабрь 2012 г.) обсуждаются современные проблемы обеспечения независимости судьи.

Ключевые слова: VIII Всероссийский съезд судей, судья, статус судьи, независимость судьи, гарантии независимости.

By the results of the VIII National Congress of judges (december 2012) discuss modern problems of ensuring the independence of judges.

На передний план современного этапа развития судебной власти Российской Федерации выдвигается проблема модернизации статуса судьи, особенно в части обеспечения его независимости. Как отмечено в Постановлении VIII Всероссийского съезда судей, "все большее значение приобретает проблема обеспечения принципов независимости и объективности при отправлении правосудия" <1>.

<1> Постановление VIII Всероссийского съезда судей "О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития" // Российская юстиция. 2013. N 2.

Независимость гражданина, наделенного судейскими полномочиями, является главным элементом статуса судьи, основным условием функционирования самостоятельной и авторитетной судебной власти.

Судья являет собой уникальное явление в силу своего особого положения с одной стороны - в обществе как гражданина с особым статусом, с другой стороны - в системе государственной службы как должностное лицо, находящееся одновременно в системе государственной власти и над ней.

Что же такое судья - профессия, должность или состояние <2>?

<2> Халдеев Л.С. Судья - профессия, должность или состояние? // Российское правосудие. 2008. N 7.

И что первично в обеспечении независимости гражданина, наделяемого судейскими полномочиями - личные качества или правовое положение должности? Если личность сама по себе латентно неустойчива к внешнему воздействию, влиянию, измениться ли она, надевая судейскую мантию?

Строго говоря, ни государственно-правовыми способами, ни общественными мерами нельзя обеспечить независимость кого бы то ни было. Скорее это характеристика уровня самосознания конкретного субъекта, которое проявляется как внутренне присущее ему свойство личности, воспитываемое на самом раннем этапе формирования человека как гражданина.

Внешними мерами воздействия можно лишь сломать или поддержать это свойство личности, но нельзя заставить обрести независимость при изначальном ее отсутствии. В этом-то и заключается сложность отбора кадров в судейское сообщество. Мы можем только рассуждать об интегральном общем уровне наличия данного качества у судей как носителей государственной власти, опираясь на некие эмпирические показатели.

С другой стороны, правовыми мерами можно поддержать и развить у конкретной личности чувство независимости. Или не поддержать и задавить.

Закрепляя в Конституции принцип независимости судей, государство практически берет на себя обязательство (гарантии) предпринять все, что в его власти, для обеспечения независимости судей при отправлении правосудия в установленном законом порядке. Без этого провозглашение принципа независимости судей является пустой декларацией.

В развитие положений ст. 120 Конституции Российской Федерации законодательством установлены следующие гарантии независимости: процессуальные гарантии субъекта судопроизводственного процесса (профессиональная компонента статуса судьи); организационно-правовые гарантии лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (государственную должность субъекта Российской Федерации) и являющегося членом судейского сообщества (служебная компонента статуса судьи); социально-правовые гарантии гражданина с особым правовым статусом, являющиеся мерами компенсационными за ограничения его в своих гражданских правах законодательством о статусе судей и занимающего обособленное положение в обществе.

Именно этот комплекс, по сути дела, является гарантией обеспечения независимости судьи при осуществлении им правосудия, тех его властных правомочий, которыми государство наделяет по отношению к другим гражданам и субъектам права.

VIII Всероссийский съезд судей отметил, что "Обеспечение независимости и беспристрастности суда рассматривается в качестве основного направления деятельности государства по выработке мер, направленных на защиту прав граждан, на противодействие коррупции. Между тем со времени, прошедшего после VII Всероссийского съезда судей, на законодательном уровне не было принято достаточно действенных мер по укреплению статуса судей. Более того, имеются отдельные тенденции к снижению материальных и социальных гарантий независимости судей, то есть произошло дальнейшее отступление от весьма важных положений, которые были закреплены в 1992 году в Законе Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" <3>.

<3> Постановление VIII Всероссийского съезда судей "О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития" // Российская юстиция. 2013. N 2.

Наступление на статус судьи, его независимость ведет как законодательная, так и исполнительная ветви власти.

До настоящего времени не урегулирован порядок обеспечения судей жильем, который был упразднен Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. В соответствии с редакцией п. 3 ст. 19 Закона о статусе судей, введенной этим законом, жилье для нуждающихся судей должно приобретаться за счет средств федерального бюджета, выделяемых на эти цели судам Российской Федерации, в порядке, установленном Правительством РФ. Причем ни срока, ни ответственного за предоставление жилья органа власти, в отличие от прежней редакции, новым Законом не названо <4>. По запросу Высшего Арбитражного Суда РФ Конституционный Суд РФ Постановлением от 31 января 2008 г. N 2-П признал п. 2 ст. 14 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ не соответствующим Конституции РФ, ее ст. ст. 118, 120 (ч. 1) и 124 в той мере, в какой оно в силу своей неопределенности создает возможность неосновательного расширения компетенции Правительства РФ и тем самым - возможность снижения уровня гарантий материального обеспечения судей.

<4> Хапугин С.И. Конституционные основы и гарантии обеспечения независимости судей в Российской Федерации, затрагивающие вопросы компетенции и организации местного самоуправления // Российский судья. 2007. N 5.

Одновременно Конституционный Суд РФ обязал федерального законодателя - исходя из требований Конституции РФ - надлежащим образом установить порядок обеспечения жилыми помещениями судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий <5>.

<5> Постановление Конституционного Суда РФ от 31 января 2008 г. N 2-П.

Реакцией Правительства на Постановление Конституционного Суда РФ от 31 января 2008 г. N 2-П явилось Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2008 г. N 192 "О порядке обеспечение судей, прокуроров Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, нуждающихся в улучшении жилищных условий, отдельными жилыми помещениями". Этим Постановлением установлено, что до внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации ассигнования, предусмотренные в федеральном бюджете на соответствующий год Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ, Генеральной прокуратуре РФ, Следственному комитету при прокуратуре РФ и Судебному департаменту при Верховном Суде РФ на улучшение жилищных условий судей, прокуроров и следователей Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации используются этими органами на приобретение (строительство) на конкурсной основе отдельных жилых помещения для указанной категории лиц с отнесением этих помещений к специализированному жилищному фонду Российской Федерации.

Тем самым Правительство РФ вообще лишило судей возможности реализовывать свое законодательно установленное право на обеспечение жильем, что, несомненно, является снижением уровня законодательных гарантий конституционно-правового статуса судей.

Поручение же Конституционного Суда РФ законодатель просто проигнорировал. Подготовленный Правительством Российской Федерации при активном участии высших судов и Совета судей Российской Федерации проект Федерального закона "О внесении изменения в статью 19 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении в 2008 году, но, несмотря на неоднократные обращения Совета судей Российской Федерации в законодательный орган, активной работы по законопроекту более не ведется. VIII Всероссийский съезд судей отметил в своем постановлении, что считает недопустимым такое нарушение прав судей на обеспечение жильем. Не урегулирован на законодательном уровне и вопрос обеспечения жилыми помещениями мировых судей. Не определен уровень бюджетной системы Российской Федерации, ответственный за обеспечение этих расходных обязательств, а федеральным бюджетом денежные средства на обеспечение жильем мировых судей вообще не предусматриваются. Не предусматриваются они и Федеральной целевой программой "Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы", утвержденной Правительством РФ <6>. Более того, формулировки в отношении обеспечения федеральных судей жильем, содержащиеся в указанной Программе, без принятия изменений в ст. 19 Закона о статусе судей не устраняют опасений, что реализация этого обеспечения будет проходить в рамках Постановления Правительства РФ от 21 марта 2008 г. N 192, т.е. путем приобретения только служебного жилья.

<6> Постановление Правительства РФ от 27.12.2012 N 1406 "О федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы".

В соответствии с п. 4 ст. 19 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" <7> судья, ушедший или удаленный в отставку со стажем работы в должности судьи не менее 20 лет либо ставший инвалидом в период работы и пожелавший переехать на постоянное место жительства в другую местность, обеспечивается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, благоустроенным жильем в виде отдельной квартиры или дома за счет средств федерального бюджета. Ему предоставляется возможность внеочередного вступления в жилищно-строительный кооператив, оказывается содействие в индивидуальном жилищном строительстве. Однако с момента принятия этой нормы в 1992 году и до настоящего времени Правительство РФ не установило соответствующий порядок.

<7> Далее - Закон о статусе судей.

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (т.н. Закон о монетизации льгот) существенным образом ухудшил не только обеспечение жильем судей, но и работников аппарата суда. В соответствии с ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 10.01.1996 N 6-ФЗ "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" <8> в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона о монетизации льгот, было установлено, что занимаемая судьями в домах государственного и муниципального жилищного фондов жилая площадь в случае ее освобождения предоставляется другим судьям либо работникам аппаратов судов, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

<8> Далее - ФЗ о госгарантиях.

Со дня вступления в силу Закона о монетизации льгот это положение признано утратившим силу.

Как было отмечено на VIII Всероссийском съезде судей, "не реализовано Поручение Президента РФ по результатам работы VII Всероссийского съезда судей о повышении заработной платы работников аппарата судов, текучесть кадров которых по этой причине очень велика. В некоторых субъектах РФ в течение года смена работников аппарата судов происходит неоднократно" <9>.

<9> Выступление Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедева на VIII Всероссийском съезде судей // Российская юстиция. 2013. N 2.

От съезда к съезду в постановления съездов судей включаются положения о необходимости улучшения медицинского и санаторно-курортного обеспечения судей за счет федерального бюджета, продекларированного в Законе о статусе судей. VIII Всероссийский съезд судей не стал исключением из этого правила, отметив, что "отсутствуют надлежащие условия для организации медицинского обслуживания судей (в том числе пребывающих в отставке) и членов их семей, а также работников аппаратов судов. Судебная система не располагает своими лечебно-оздоровительными учреждениями, и федеральными законами о федеральном бюджете средства на эти цели не предусматриваются.

Неудовлетворительно реализуется право судей (в том числе пребывающих в отставке) и членов их семей на санаторно-курортное лечение, которое судье, его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям в соответствии с законом должно оплачиваться за счет средств федерального бюджета. Бюджетные ассигнования выделяются только из расчета штатной численности судей, без учета членов их семей и стоимости санаторно-курортных путевок.

Особенно остро данный вопрос затрагивает судей, пребывающих в отставке, поскольку многие из них не могут использовать право на санаторно-курортное лечение, а действующее законодательство не предусматривает выплату им денежной компенсации" <10>.

<10> Постановление VIII Всероссийского съезда судей "О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития" // Российская юстиция. 2013. N 2.

Не менее важно обратить внимание на то, что медицинское обслуживание, включая обеспечение лекарственными средствами и санаторно-курортное лечение судей, судей в отставке за счет средств федерального бюджета, предусмотренные п. 5 ст. 19 Закона о статусе судей, на практике подменено осуществлением медицинского и санаторно-курортного обслуживания судей (судей в отставке) и членов их семей на условиях добровольного медицинского страхования через страховые компании в пределах сумм данного договора и в медицинских учреждениях, определяемых страховой компанией без соблюдения гарантий, предусмотренных п. 5 ст. 19 Закона о статусе судей.

Это противоречит положениям п. 8 Постановления Верховного Совета РФ от 20 мая 1993 г. N 4994-1 "О некоторых вопросах, связанных с применением Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации", в соответствии с которыми установлено, что "предусмотренные в п. 5 ст. 19 Закона о статусе судей медицинское обслуживание и санаторно-курортное лечение обеспечивают соответственно Правительство РФ, правительства республик в составе Российской Федерации, администрации краев, областей, автономной области и автономных округов, г. Москвы и Санкт-Петербурга, органы военного управления в порядке, определенном для руководителей министерств, ведомств, органов администрации и военного управления. Платное лечение судей производится за счет средств федерального бюджета".

В действительности же вышеперечисленные ведомства вообще не занимаются медицинским обслуживанием и санаторно-курортным лечением судей и членов их семей.

Уровень медицинского обслуживания и санаторно-курортного лечения судей и судей в отставке и членов их семей в субъектах Российской Федерации различается и зависит от условий договора со страховыми компаниями.

Ни один из действующих договоров добровольного медицинского страхования судей не предусматривает диспансеризации ни судей, ни тем более судей в отставке. Почти в 50% субъектов Российской Федерации диспансеризация действующих судей и судей в отставке осуществляется за счет средств обязательного медицинского страхования, а в остальных - вообще отсутствует.

В связи с этим представляется целесообразным разработать единую федеральную программу (стандарт) медицинского обслуживания судей за счет федерального бюджета и определить механизм ее реализации.

Важное значение для обеспечения прав и охраняемых законом интересов судей и судей в отставке имеет правильное применение положений об обязательном государственном страховании жизни и здоровья судей за счет средств федерального бюджета, декларированных в ст. 20 Закона о статусе судей и в ст. 20 ФЗ о госзащите, имеющих схожие формулировки, но принципиально разные сферы действия.

Положения ст. 20 "Меры социальной защиты судьи и членов его семьи" Закона о статусе судей регулируют вопросы обязательного государственного страхования за счет средств федерального бюджета жизни и здоровья судей и судей в отставке в качестве меры социальной защиты судьи, судей в отставке и членов его семьи.

ФЗ о госзащите устанавливает обязательное государственное страхование жизни и здоровья судей, в отношении которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать их законной деятельности либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность в качестве одной из мер государственной защиты, применяемых при наличии угрозы посягательства на жизнь, здоровье и имущество лиц, подлежащих государственной защите в связи с их служебной деятельностью.

При этом Закон о статусе судей не связывает страховое возмещение с наличием или отсутствием преступного посягательства на жизнь и здоровье судьи. Отказ органами государственного страхования в выплате страховых сумм во всех страховых случаях (т.е. отказ в этой форме социальной защиты) может быть, только если в предусмотренном законом порядке будет установлено, что причинение вреда судье и членам его семьи не связано со служебной деятельностью судьи (п. 7 ст. 20). Тем самым закон установил презумпцию обязанности выплаты страховой суммы в случае наступления страхового случая, от которой орган государственного страхования освобождается только, если в предусмотренном законом порядке будет установлено, что причинение вреда судье и членам его семьи не связано со служебной деятельностью судьи.

ФЗ о госзащите также установил презумпцию обязанности выплаты страховой суммы в случае наступления страхового случая, от которой орган государственного страхования освобождается только при наличии приговора или постановления суда в отношении лица, признанного виновным в гибели (смерти) судьи (судьи после увольнения с должности) или причинении ему телесных повреждений либо уничтожении или повреждении принадлежащего ему имущества, которым установлено, что эти события не связаны со служебной деятельностью данного лица (ч. 10 ст. 20 ФЗ о госзащите).

Анализ же судебной практики рассмотрения споров судей по вопросам выплаты страхового возмещения свидетельствует, что это принципиальное различие ст. 20 Закона о статусе судей и в ст. 20 ФЗ о госзащите игнорируется правоприменителем. Также игнорируется указание Закона о том, что отказ в выплате страхового возмещения возможен, только если ответчик (страховой компанией) докажет, что причинение вреда судье и членам его семьи не связано со служебной деятельностью судьи. В судах это требование Закона подменяется требованием доказывания со стороны застрахованного наличия связи страхового случая со служебной деятельностью судьи.

Расширительное толкование судами общей юрисдикции п. 7 ст. 20 Закона о статусе судей, приводящее к распространению на судей в отставке ограничений в применении положений, содержащихся в пп. 2, 3, 4, и 5 ст. 20, установленных законодателем для судей, не согласуется с сущностным различием содержания понятий судьи и судьи в отставке, как оно определено законодателем соответственно в п. 1 ст. 11 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ и п. 1 ст. 15 Закона Российской Федерации от 26.06.1992 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации".

Отсутствие законодательной базы, регулирующей вопросы обязательного государственного страхования жизни и здоровья судей за счет средств федерального бюджета, привело к тому, что на практике установленная Законом обязанность государства, государственных органов (органов государственного страхования) фактически заменена договорными отношениями между органами судебной власти и частными страховыми компаниями, что существенно ущемляет права и законные интересы судей и ставит под сомнение реальность этой формы их защиты.

В связи с этим представляется, что просьба VIII Всероссийского съезда судей к Президенту РФ дать поручения компетентным органам "...оказать содействие в законодательном урегулировании порядка обеспечения жильем федеральных и мировых судей, медицинского страхования государственных гражданских служащих, а также в передаче в ведение органов судебной власти лечебно-оздоровительных учреждений (здравниц)" <11> должна быть дополнена в части принятия специального закона об обязательном государственном страховании жизни и здоровья судей и их имущества <12> либо по меньшей мере напоминанием о необходимости реализации Постановления Верховного Совета РФ от 20 мая 1993 г. N 4994-1 "О некоторых вопросах, связанных с применением Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" (т.е. ровно двадцать лет назад), которым Правительству РФ в месячный срок было поручено разработать и ввести в действие положение о порядке и условиях обязательного государственного страхования судей и их имущества.

<11> Там же.
<12> Подробнее о структуре и содержании такого закона см.: Ермошин Г.Т. Государственное страхование судей: мифы и реальность // Российская юстиция. 2010. N 12. С. 18 - 21.

Возможность работать в должности судьи в течение 45 (от 25 до 70) лет ставит вопрос о необходимости научной разработки и законодательного закрепления категорий "судейская карьера" (порядка прохождения государственной службы на должности судьи), "ступени судейской карьеры" <13>, установления связи льгот и преференций действующему судье только с продолжительностью деятельности по осуществлению правосудия, закрепления существенных стимулов профессионального роста. Пробел в правовом регулировании оценки компетенции и карьерного продвижения судьи в конечном счете разрушает его независимость и приводит к удовлетворению собственных амбиций в сфере административного воздействия, корпоративизме (воздействие связей внутри группы), фаворитизме (воздействие личных связей), коррупции (воздействие материальных средств и благ) <14>. Ситуация, когда продолжительность работы непосредственно судей не является доминирующим фактором при определении объема льгот действующему судье, вряд ли является поощрением длительной и качественной работы по осуществлению правосудия. Досудейская деятельность (прокурорская, следственная и др.) может учитываться с определенным корректирующим коэффициентом при определении льгот судье в отставке) <15>. Эти проблемы должны найти отражение при реализации просьбы VIII Всероссийского съезда судей к Президенту РФ дать поручения компетентным органам "...внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" (в части определения стажа работы в должности судьи)" <16>.

<13> Подробнее см.: Ермошин Г.Т. О судебной карьере в рамках квалификационной аттестации судей: проблемы теории и практики // Российский судья. 2010. N 5. С. 4 - 9.
<14> Нешатаева Т.Н. Оценка профессиональной деятельности судьи: проблемы правового регулирования // Российское правосудие. 2008. N 11.
<15> Подробнее см.: Ермошин Г.Т. Стаж судейской работы как основной критерий объема льгот судей и судей в отставке // Российская юстиция. 2012. N 1. С. 44 - 47.
<16> Постановление VIII Всероссийского съезда судей "О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития". 19 декабря 2012 г. // Российская юстиция. 2013. N 2.

Неотъемлемой составляющей судейской карьеры является институт ответственности судей. Вопрос об ответственности судей, пожалуй, один из самых сложных в статусе судей, т.к. ответственностью "уравновешивается" независимость судей. Возможность привлечения судей к ответственности обеспечивает баланс между независимостью судьи, которая сама по себе не предполагает бесконтрольность и безответственность, и его обязанностями перед обществом. Но государство и общество должны обеспечивать такое регулирование и практику его реализации, которые исключали бы для судьи постоянный риск подвергнуться ответственности либо за сам факт принятия решения, не согласующегося с действующим законодательством, либо за малозначительный бытовой проступок, когда в действиях судьи не обнаруживается прямого нарушения требования законодательства о статусе судей, и дисциплинарное взыскание налагается за нарушение норм судейской этики. "Ни один закон не формулирует критерии, по которым должен осуществляться выбор того или иного дисциплинарного взыскания или вообще решаться вопрос об ответственности судей. Законодатель оставил это на усмотрение квалификационных коллегий. Возможно, это и правильно, поскольку, с одной стороны, невозможно предусмотреть все возможные и невозможные фокусы судей, а с другой - в фокусе внимания коллегии должны быть давность совершения проступка, тяжесть последствий, степень ущемления авторитета судебной власти и звания судьи. Все это оценить и взвесить может орган судейского сообщества, который и примет соответствующее решение. Однако законодательные нормы, регулирующие дисциплинарное производство, не предусматривают срока давности возбуждения дисциплинарного производства. Вряд ли это правильно" <17>.

<17> Отчетный доклад председателя Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации В.В. Кузнецова к VIII Всероссийскому съезду судей // Российская юстиция. 2013. N 2.

Предлагается развести три связанных между собой, но принципиально различных сферы ответственности (группы проступков) судьи. Первая - ответственность за результат профессиональной деятельности по осуществлению правосудия, иными словами - за качество профессиональной деятельности, качество судебных актов, их законность, обоснованность и т.д. Вторая - ответственность за соблюдение служебной дисциплины, т.е. за "инфраструктуру осуществления правосудия", за соблюдение обязанностей по режиму труда, за соблюдение всего того, несоблюдение чего ухудшает или делает невозможным работу суда как органа государственной власти, негативно влияет на осуществление правосудия судьей, следовательно, ущемляет законное право граждан на судебную защиту. Третья - ответственность за авторитет судебной власти, которая принципиально отличается от дисциплинарной, так как ни прямо, ни косвенно не влияет и не ущемляет законное право граждан на судебную защиту, на работу суда как органа государственной власти, на осуществление правосудия судьей.

Применительно к каждой из этих групп проступков должна быть разработана своя гамма санкций, что позволит избежать крайностей - слишком мягких или слишком жестких воздействий на карьеру или даже судьбу судьи и более точно соотнести их с видом и тяжестью совершенного проступка.

Конечно, не в меньшей мере предпосылками независимости судьи являются его личные качества, поскольку независимость судьи определяется не только внешней "свободой от кого-либо, чего-либо", но его интеллектом и культурой. Важным условием независимого поведения судьи является его профессиональная квалификация, необходимый объем профессиональных знаний, навыков и умения. Не менее важным условием независимости судьи является этика юриста, которая представляет совокупность норм, правил поведения, природу нравственности и морального сознания. Профессиональная этика судьи предписывает использование силы закона только в интересах общества, для охраны прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.