Мудрый Юрист

Нормотворчество муниципальных образований

Дырда С.Г., кандидат юридических наук, доцент.

На основе анализа муниципального законодательства рассмотрены вопросы повышения качества нормотворческого процесса муниципальных образований, проанализированы виды принимаемых ими нормативно-правовых актов. Автором рассмотрены стадии муниципального правотворческого процесса. На примере организации публичных слушаний в г. Хабаровске отмечены недостатки привлечения и участия населения в нормотворческом процессе.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное нормотворчество, муниципальные правовые акты, стадии нормотворчества, виды нормативных правовых актов, устав муниципального образования, положения, инструкция, процедура, источники административного права.

On the basis of the analysis of the municipal legislation considered issues of improving the quality of the legislative process of municipal entities, analysis of the types of their normative-legal acts. The author of the article discusses the stages of the municipal legislative process. For example, the organization of public hearings in the city. Khabarovsk marked disadvantages of the engagement and participation of the population in the rule-making process.

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти и элементом рыночной экономической системы, восполняя пробелы рынка в части оказания услуг населению и координации хозяйственной деятельности.

Президент России в своем Послании Федеральному собранию 5 ноября 2008 г. обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства. Он, в частности, отметил, что "местное самоуправление должно самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху" <1>. Кроме этого, им была отмечена необходимость в дальнейшем совершенствовании муниципального законодательства.

<1> Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008. http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm.

Как известно, в нормотворческой деятельности имеется немало проблем, к числу которых относится проблема качества принимаемых муниципальными образованиями правовых актов административного характера.

Федеративное строение системы законодательства, в основе которого лежит федеральная структура Российского государства, предопределило образование трех уровней нормативно-правовых актов, причем нижестоящий уровень занимают акты местного самоуправления.

Поскольку система муниципальных правовых актов является частью (элементом) всей российской правовой системы, постольку проблему повышения качества нормотворческой деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований следует рассматривать не в качестве локальной задачи, а с учетом всего правотворческого процесса публичной власти во всей его полноте. Опосредуется это недопустимостью противоречий положений правовых актов муниципальных органов положениям федеральных и региональных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, они могут в отдельных случаях быть и предметом рассмотрения в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Кроме этого органы прокуратуры имеют право осуществлять надзор за соблюдением законности в деятельности муниципальных образований и их должностных лиц, что является в этом случае предметом проверки как содержательной стороны правовых актов, так и соблюдения процедуры их принятия.

Таким образом, повышение эффективности и качества нормотворческой деятельности зависят, как представляется, от полноценности нормотворческого процесса, состоящего, как известно, из соответствующих ему стадий и оптимальной для муниципальных образований систематизации видового многообразия самих правовых актов.

Нормотворческая деятельность в отдельных муниципальных образованиях Хабаровского края свидетельствует о наличии определенных недостатков, особенно в вопросе систематизации принимаемых ими правовых актов. Каждому муниципальному образованию свойственно иметь свою собственную систему правовых актов, сложившуюся на основании положений ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации" <2> и Уставов соответствующих муниципальных образований.

<2> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "Гарант".

Следует отметить, что наиболее распространенное применение имеют такие формы правовых актов, как, например, решения представительных органов муниципальных образований, а также постановления и распоряжения глав муниципальных образований, предусмотренные упомянутыми выше нормативно-правовыми актами.

ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131 "Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации" устанавливают следующую систему муниципальных правовых актов:

Например, п. 3 ст. 32 Устава Нанайского муниципального района Хабаровского края в число полномочий Главы муниципального образования включено право издавать в пределах своих полномочий постановления администрации района по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Хабаровского края, а также распоряжения администрации района по вопросам организации работы администрации района.

Уставом городского округа "Город Хабаровск", например, предусмотрено принятие правовых актов городской Думы в качестве решений (ст. 27 Устава), мэром города, администрацией города в виде постановлений и распоряжений (ст. 36 Устава). В полномочия руководителей структурных подразделений администрации города включено право издавать приказы и распоряжения по вопросам, отнесенным, соответственно, к их полномочиям (ст. 43) <3>.

<3> Устав городского округа "Город Хабаровск", принятый решением Хабаровской городской Думы от 13.07.2004 N 509, с внесенными измененными решениями Хабаровской городской Думы от 26.10.2010 N 170. Хабаровск, 2010.

Распространенным правоприменительным административно-правовым актом индивидуального характера является приказ, издаваемый всеми должностными лицами муниципальных образований на основе и во исполнение нормативного правового акта для решения отдельных вопросов в административно-публичной сфере.

В то же время административному праву в качестве его источников известны и такие нормативные правовые акты, как положение, инструкция, правила, процедура, которые используются в тех или иных случаях в процессе осуществления административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности муниципальных образований.

С точки зрения видового многообразия муниципальный правовой акт представляет собой документально оформленное решение, которое либо устанавливает или изменяет общеобязательные правила (нормативно-правовой акт), либо имеет индивидуальный характер (правоприменительный акт), либо регулирует внутриорганизационные вопросы (акт локального значения).

Классифицируют правовые акты по различным основаниям, в целях выявления в них того существенного, что характеризует их роль и место в практике правового регулирования общественных отношений на местном (муниципальном) уровне <4>.

<4> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2006. С. 384.

На основании вышеизложенного представляется целесообразным унифицировать перечисленные выше формы нормативных правовых актов с соблюдением принципа их соподчиненности, что обеспечит единообразие применения форм нормотворчества на уровне местного самоуправления на территории всей страны.

Порядок подготовки, применения, опубликования и введения в действие правовых актов и их прекращение осуществляется в процессе муниципального правотворчества, которое представляет собой специфическую взаимосвязанную деятельность органов местного самоуправления и населения по воплощению интересов последних посредством принятия правовых актов и тем самым гарантирующих в той или иной мере реализацию этих интересов.

Эту деятельность называют муниципальным правотворческим процессом, поскольку содержание его, по существу, составляет последовательная смена этапов (стадий) от состояния принятия решения о необходимости муниципального правового акта до вступления в действие принятого нового правового акта как результата этой деятельности <5>.

<5> Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2009.

Таким образом, в правотворческом процессе, как и в любом другом, можно выделить определенные этапы - стадии, каждая из которых характеризуется особенностями и направлена на достижение определенного результата (ближайшей цели).

В данном случае целесообразно, как представляется, обратить внимание на различные точки зрения, высказанные в юриспруденции в отношении стадий правотворчества. Так, С.С. Алексеев выделяет в законодательном процессе четыре стадии: законодательная инициатива; принятие подготовленного законопроекта в законодательном органе к рассмотрению и обсуждению; принятие законопроекта; официальное опубликование закона <6>. В то же время Ю.А. Тихомиров выделяет в законотворчестве уже шесть стадий: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование и вступление в законную силу <7>.

<6> См.: Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: опыт комплексного исследования. М., 1999.
<7> См.: Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982.

Однако, имея общую правовую природу с законотворчеством в качестве представления его с содержательной стороны в виде правотворческого процесса, муниципальный правотворческий процесс имеет, на наш взгляд, особенности. Они заключаются прежде всего в его близости к нуждам населения конкретного муниципального образования, что предопределяет участие в правотворческом процессе более широкого круга субъектов правотворческой инициативы и в то же время относительно простой процедуры принятия муниципальных правовых актов в сравнении с громоздким законодательным процессом.

На основе вышесказанного представляется целесообразным выделять в муниципальном правотворческом процессе следующие основные стадии:

В отдельных случаях решения муниципальных образований по вопросам особо значимым для жизнедеятельности населения принимаемые в соответствующей правовой форме акты подлежат публичному обсуждению в форме публичных слушаний.

Потенциал публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления особенно велик в связи с тем, что наряду с референдумом публичные слушания относятся к институтам непосредственной демократии.

Например, в обязательном порядке на публичные слушания должны выноситься проект бюджета муниципального образования и отчет о его исполнении, поскольку финансовое состояние того или иного муниципального образования является необходимым условием реализации многих социальных прав граждан.

В то же время выборочные наблюдения по вопросам организации и проведения публичных слушаний муниципальных нормативных правовых актов свидетельствуют о наличии существенных недостатков при формальном соблюдении процедуры публичных слушаний. К ним с полным основанием следует отнести неготовность власти по тем или иным вопросам вести диалог с общественностью.

Так, при формировании проекта бюджета должностные лица городского округа "Город Хабаровск" исходят в большинстве случаев из интересов субъективного характера на основе собственного видения развития инфраструктуры города и направлений вложений бюджетных средств. Среди жителей города не проводятся опросы и анкетирования по наиболее важным вопросам местного самоуправления и развития города на перспективу. Имеются просчеты в вопросах информационного обеспечения граждан города об осуществляемом бюджетном процессе и возможностях населения участия в нем.

Так, на публичных слушаниях проекта бюджета г. Хабаровска на 2011 год участвовали всего один представитель общественности города и несколько представителей СМИ, приглашенных для освещения в прессе этого мероприятия. Вызывает сомнение, что не нашлось бы больше желающих граждан обсудить проект бюджета и отдельных направлений вложений бюджетных средств при соответствующей освещенности публичных слушаний и привлечения общественности.

Обеспечение условий для реализации права граждан и гражданских организаций на участие их в нормотворческом процессе, например в бюджетном, является важной объективной предпосылкой качественной подготовки нормативно-правового документа.