Мудрый Юрист

Административная политика в Российской империи XIX века *

<*> Lapteva L.E. Administrative policy in imperial Russia (XIX-th century).

Лаптева Людмила Евгеньевна, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.

В статье предлагается вариант типологии административной политики. Предложенная типология применяется для характеристики административной политики пореформенного самодержавия.

Ключевые слова: административная политика, модель реактивная и охранительная, реформы, гражданское общество, обратная связь.

The article deals with an administrative policy typology. The typology proposed has been usedfor thepost-reform policy characteristics.

Key words: administrative policy, reactive and protective models, reforms, civil society, feedback.

Известно, что управленческая деятельность тесно связана с общей политикой государства, которая диктует цели и задачи управления и определяет его организационное оформление. Если это так, то можно говорить об административной политике как фрагменте общей политики государства, имея в виду, что это целенаправленная, институционально и законодательно оформленная деятельность органов государственной власти, направленная на упорядочение жизни общества <1> и осуществляемая присущими ей (административными) методами посредством административных органов. Характер административной политики зависит от типа целеполагания при ее формулировании, а также от способов (властно-приказных или правовых) организации обратной связи между властью и обществом.

<1> При таком подходе упорядочение административных органов будет лишь одним из направлений этой упорядочивающей деятельности.

На основании указанных критериев можно выделить несколько моделей административной политики. Охранительная - когда существующая организация власти и управления рассматривается как самоценность, благо. Любые изменения в системе управления проводятся в охранительных целях и не меняют ее качественных характеристик. Власть пресекает инакомыслие и старается не позволить новым идеям (ценностям) <2>, которые часто сами по себе рассматриваются как преступление, воздействовать на жизнь. Реактивная модель административной политики оформляется, когда публичная власть начинает признавать наряду с сохранением существующего образа правления иные императивы, выдвигаемые гражданским обществом. Создаются предпосылки для конфликта ценностных и целевых ориентаций власти и общества. Желая сохранить себя, власть встает перед необходимостью привлечения части общества к управлению и учета уже осознанных и артикулированных интересов. Поэтому при реактивной политике изменения проводятся "сверху" и объективно далеко не всегда способствуют укреплению режима, как это и произошло в "эпоху великих реформ". Для восприятия от общества соответствующих импульсов сохраняется обратная связь административно-судебного типа. Одновременно могут признаваться и получать юридическое закрепление политические права граждан (подданных) и правовые формы обратной связи. Превышение предписанного законом объема политических прав строго наказывается. Интерактивная модель соответствует этапу развитого гражданского общества. Существующая организация власти и управления осознается и воспринимается обществом как средство достижения вызреваемых в его недрах целей, что декларируется в документах конституционного типа. Это предполагает в том числе возможность изменения системы властных отношений конституционным путем в ответ на потребности гражданского общества. При этом обратная связь с населением претерпевает качественные изменения, поскольку начинает доминировать ее правовой тип. Расширяется и унифицируется объем политических прав, оформляются их гарантии.

<2> Прежде всего, идеям свободы.

Российская административная политика второй половины XIX в. носила реактивный характер. Причина заключалась в актуальной на тот момент шкале ценностей, понимании назначения самодержавия и полицейского государства как средства достижения общего блага. В этой ситуации желание сохранить незыблемость самодержавия и соответствующих ему институтов управления представлялось вполне объяснимым, хотя и ошибочным.

Обеспечение общего блага со времен Петра I связывалось со строительством полицейского государства, которое завершила Екатерина II. При ней оформляются более четко система, функции полицейских учреждений, в местное управление встраиваются институты сословного самоуправления. Однако этим самым в механизм самодержавия закладывается противоречие, конфликт управленческих целей.

Хотя правительство создало юридическую базу для деятельности полиции, техника принятия и исполнения решений местными полицейскими учреждениями была отработана слабо, отсутствовала судебная ответственность полицейских чинов. Все это приводило к тому, что произвол полиции (особенно жандармской) был обыденным явлением. Постепенно в политике центра проявляется готовность предоставить местному населению возможность участия в управлении. Вначале речь идет только о дворянах, которые получили право выбирать ряд местных полицейских чинов.

В середине XIX в. было создано демократическое местное самоуправление, в которое стали вовлекаться все сословия без исключения. Это давало надежду, что прямое администрирование центра постепенно уйдет в историю, а вместе с ним трансформируется в сторону либеральных начал полицейское государство. В обществе всерьез заговорили о новой конструкции институтов власти и управления, ограничивающей власть монарха "силой законов и установлений".

Противоречивость пореформенной административной политики самодержавия определялась конфликтом между традициями управления и объективными потребностями общественного развития. Привычные полицейские методы управления шли вразрез с демократическими институтами, сформированными в результате судебной, земской, городской реформ. Министр внутренних дел М.Т. Лорис-Меликов говорил, что "новые порядки создали во многих отраслях управления новое положение для представителей власти, требовавшее других знаний, других приемов деятельности, иных способностей, чем прежде" <3>. Но далеко не все сумели перестроиться, воспринять правовую модель управления. Усугублялся отрыв государства от общества, который необходимо было преодолеть. Однако в 80-х гг. реактивная политика дает сбой: император Александр III счел опасным и несвоевременным создание совещательного учреждения на представительных началах. Дальше до конца века идет откат к методам, свойственным охранительной модели административной политики. Полицейское государство консервируется как идеальный способ охранения самодержавия с помощью системы управления.

<3> Цит. по: Томсинов В.А. Конституционный вопрос в России в 60-х - начале 80-х годов XIX века. М., 2013. С. 133.

Проводя реактивную или охранительную модель административной политики, российские императоры трагически опаздывали с назревающими реформами. Опыт последних шестидесяти лет Российской империи показывает, что такие опоздания завершаются серьезными внутренними проблемами, тогда как своевременное предоставление гражданам права быть участником управления может стать страховкой от социальных катастроф.