Мудрый Юрист

Первый шаг судебной контрреформы (закон 19 мая 1871 г.) *

<*> Krakovskij K.P. The first step of judicial counter-reform (Law of may 19, 1871).

Краковский Константин Петрович, доцент кафедры истории государства и права МГЮА им. О.Е. Кутафина.

Статья посвящена Закону 19 мая 1871 г., первому по счету и одному из ключевых законов, составивших судебную контрреформу. Этот Закон ввел новый, по сравнению с Судебными уставами 1864 г., порядок расследования дел о государственных преступлениях, который просуществовал более 40 лет (до 1904 г.).

Ключевые слова: политическая полиция (жандармерия), политическая юстиция, предварительное расследование, судебная контрреформа, государственное (политическое) преступление.

This article is devoted to the Law of May 19 1871, the first and one of key laws of the court counter-reform. This law has established new (in compare with the Court charters of 1864) order of investigation of cases on state crimes, which was in power more then 40 years (until 1904).

Key words: political police (gendarmerie), political justice, preliminary investigation, court counter-reform, state (political) crime.

Судебные уставы 1864 г., введенные в действие в 1866 г., уже через несколько лет подверглись серьезному испытанию и, как следствие, - законодательной "коррозии", получившей в литературе название судебной контрреформы <1>. Первым шагом по этому пути стал печально известный Закон 19 мая 1871 г. Его появление стало итогом совпадения сразу нескольких обстоятельств: закрытие Следственной комиссии (СК), необходимость подыскания подходящей формы контроля политической полиции за расследованием дел о государственных преступлениях и недовольство опробованным в деле "нечаевцев" судебно-следственным механизмом, созданным Уставами 1864 г.

<1> О дискуссии вокруг этой проблемы см.: Краковский К.П. Была ли на самом деле проведена судебная контрреформа? // Известия вузов. Правоведение. 2010. N 5. С. 82 - 93.

Дело в том, что Судебные уставы закрепили специальный порядок расследования дел о государственных преступлениях (ст. 1035 Уст. угол. судопр.): один из членов судебной палаты, назначаемый специальным указом императора по представлению министра юстиции, должен был проводить все следственные действия в присутствии прокурора судебной палаты или его товарища. Власти было очевидно, что от услуг СК, созданной в 1862 г. специально для расследования дел о государственных преступлениях, придется рано или поздно отказаться, ибо она не вписывалась в новый судебный строй, созданный Уставами 1864 г. Вместе с тем передать целиком следствие в руки юристов, независимых и несменяемых, было тоже явно "не с руки". Более того, главное охранительное ведомство в лице III отделения императорской канцелярии не желало остаться в роли стороннего наблюдателя или действовать "на подхвате", по указке чинов судебного ведомства.

Эти соображения были выражены в записке члена СК генерала Огарева (27 февраля 1870 г.) <2>. Он настаивал, что и при Судебных уставах производство дел политического свойства должно остаться "под инициативой и особым вниманием III отделения", и предлагал, в случае закрытия СК, образовать при III отделении Особое присутствие из лиц, назначенных императором, для производства дознаний по политическим делам, и, кроме того, предоставить начальнику III отделения право определять дальнейшее направление оконченных дознаний.

<2> ГАРФ. Ф. 95. Оп. 1. Д. 460. Л. 68 - 69.

Конкретным поводом к изменению порядка расследования политических дел послужил процесс "нечаевцев". 25 ноября 1869 г. возле замерзшего пруда Петровско-Разумовского парка в Москве был найден труп убитого студента Иванова с простреленной сзади головой, что стало поводом к возбуждению обширного дела о "нечаевцах", членах противоправительственного сообщества, возглавляемого С. Нечаевым. Соединение в деле политического элемента (составление сообщества для ниспровержения существовавшего порядка) и элемента уголовного (убийство одного из участников сообщества - студента Иванова) поставило предварительное следствие по этому делу в трудное положение. Агенты III отделения - жандармы, имевшие к тому времени неограниченные полномочия по преследованию "крамолы", вмешивались в действия судебных следственных властей и отменяли их распоряжения, совершенно не считаясь с Уставами 1864 г.

Вот что говорит по этому поводу записка сотрудника министерства юстиции Л. Безродного: "За последнее время при производстве следствия в Санкт-Петербурге по одному важному политическому делу обнаружился целый ряд действий, несогласных с порядком производства следствий по государственным преступлениям, указанным в Судебных уставах. Этот ряд действий, с одной стороны, указывает на установившееся мнение о неудовлетворительности порядка, определенного в ст. ст. 1030 - 1065 Уст. угол. судопр., а с другой, выражает собою неопределенность закона относительно степени участия в таких делах властей: судебной и административной..." <3>. Он также отметил, что "практика производства первого после введения Судебных уставов важного политического дела показала, что этот закон не может быть применен". Эта невозможность вытекала из произвольности действий агентов III отделения с.е.и.в. канцелярии, которые не стеснялись ни арестами, ни снятием показаний с заподозренных, ни обысками, ни заключением под стражу, и только тогда, когда большая часть из взятых уже "заговорщиков" находилась в руках правительства, дело направлялось далее при участии судебной власти. Но и тут судебное ведомство оказывалось нередко в ложном и затруднительном положении. Лица, освобожденные им из-под стражи, немедленно высылались административным порядком в отдаленные губернии, что лишало суд возможности допросить их в качестве свидетелей. Это привело к тому, что представители судебной власти запрашивали у административной заключение, не имеется ли с ее стороны препятствий для освобождения из-под стражи того или другого лица. Да и лиц, привлеченных по делу и оставшихся в заключении, представители "административной власти" (т.е. жандармы) не оставляли в покое: без согласия судебных властей они являлись к ним и производили новые допросы.

<3> Цит. по: Слухоцкий Л. Очерк деятельности министерства юстиции по борьбе с политическими преступлениями // Историко-революционный сборник / Под ред. В.И. Невского. М.; Л., 1926. Т. 3. С. 254.

Такие незаконные действия жандармов вызывали, хотя и робкие, протесты судебных властей, в результате чего шеф жандармов П.А. Шувалов 17 апреля 1870 г. написал следующее письмо министру юстиции К.И. Палену: "Прокурорский надзор, в обширном круге своих действий, не всегда может достигать той полезной цели, с которою он учрежден, за неимением к сему средств... Я полагал бы возможным и полезным предоставить прокурорскому надзору содействие чинов наблюдательных частей управлений корпуса жандармов, кои по роду своей службы обладают сведениями, иногда необходимыми и, по большей части, полезными для раскрытия преступления" <4>. Иными словами, вмешательство жандармерии в расследование политических дел камуфлировалось благими намерениями оказания помощи прокурорскому надзору.

<4> О некоторых изменениях в порядке производства по делам о преступных деяниях государственных от 28 янв. 1904 г. N 4511 // Печатные записки РГИА РФ. N 680. С. 5.

К.И. Пален ответил (26 июня 1870 г.), что, "вполне сочувствуя его мнению о предоставлении прокурорскому надзору содействия чинов наблюдательных частей и управлений корпуса жандармов", он предлагает образовать смешанную комиссию из чинов министерства юстиции и корпуса жандармов. Это предложение было принято, и в комиссию были назначены: от министерства юстиции - и.д. прокурора Санкт-Петербургской судебной палаты А. Половцов и управлявший законодательным отделением министерства юстиции Л. Безродный, а от корпуса жандармов - полковники Бачманов и Никифораки. Комиссия должна была обсудить не столько возможности содействия жандармских чинов прокурорскому надзору по обнаружению преступлений, сколько порядок производства дознаний и следствий по государственным преступлениям. В результате ее работы появились Правила о порядке действий чинов корпуса жандармов по исследованию преступлений, утвержденные 19 мая 1871 г. и в значительной степени реализовавшие идеи генерала Огарева <5>.

<5> ПСЗ. Собр. 2. Т. XLVI. Отд. 1. N 49615.

Суть новелл: дознание по государственным преступлениям теперь производилось офицером корпуса жандармов. Надзор за производством дознания осуществлялся прокурором судебной палаты (ст. 21 Правил). Предварительное следствие, которое теперь на деле стало иметь второстепенное значение, было передано в руки одного из членов Петербургской судебной палаты, назначаемого указом царя по представлению министра юстиции <6>.

<6> В.Б. Шевчук допустил ошибку, заявляя, что закон 19 мая 1871 г. передал жандармам следствие по государственным преступлениям, забрав его от судебных следователей. Более того, что данный механизм правительство использовало сравнительно редко (кроме революции 1905 - 1907 гг.) (см.: Шевчук В.Б. Реформирование судебной системы России во второй половине XIX - начале XX вв. (истор.-правовое исслед.): Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 119 - 120).

Важнейшим последствием Закона 19 мая 1871 г. было введение в организацию преследования (и исследования) государственных преступлений нового всесильного элемента - жандармского ведомства, легитимация его деятельности и согласование ее с деятельностью судебно-прокурорских органов. С этого времени действия чинов корпуса жандармов, de jure наделенных лишь правом производства дознаний по государственным преступлениям (т.е. начальных действий, дающих лишь материал для дальнейшего расследования, не имевший судебного значения), de facto приобрели вместо полицейского чисто следственный характер; жандармское ведомство было возведено в ранг самостоятельной и сильной следственной власти по политическим делам, существенно стеснив судебно-следственную власть.

Однако значение Закона от 19 мая 1871 г. состояло отнюдь не в технической передаче права вести дознание по делам о государственных преступлениях. Не менее значимыми были положения Закона о прекращении дел о государственных преступлениях, ибо его авторы полагали, что "доведение дела о государственном преступлении до суда представляется иногда нежелательным в видах человеколюбия". Впрочем, позднее власти признали, что механизм прекращения дознаний в административном порядке был обусловлен "соображениями политического свойства", согласно "видам уголовной политики" <7>.

<7> О некоторых изменениях в порядке производства по делам о преступных деяниях государственных // Печатные записки РГИА РФ. N 680. С. 20.

В представлении министерства юстиции в Государственный совет от 26 марта 1871 г. (N 5945) были высказаны следующие соображения: "Наказания, положенные за государственные преступления, весьма строги. Между тем едва ли в каком-либо другом роде преступных деяний представляется такое различие между действиями, подходящими по общим признакам под одну статью закона. То же самое действие теряет значительную долю преступного значения, когда оно предпринято по легкомыслию или вследствие податливости к сторонним убеждениям, и напротив, делается весьма преступным, когда оно является плодом вполне зрелой воли, от которой и в будущем следует ожидать повторения подобных же преступных замыслов, или составляет только часть в обширных размерах задуманного предприятия. Ввиду такого различия в степени преступности деяний, подходящих под одинаковые наказания, можно, без опасения для целей уголовного правосудия, но с пользой для обвиняемых, допустить прекращение некоторых дел этого рода без судебного производства".

"В других случаях судебное производство может представить значительные неудобства в том отношении, что, несмотря на очевидную виновность подозреваемых, против них не собрано достаточно улик для того, чтобы суд мог постановить обвинительный приговор. Опасность от подобных лиц для спокойствия общества без всякого сравнения больше, чем от оставления безнаказанными других преступлений, т.к. обыкновенно умеют скрыть всякие доказательства своих преступных деяний именно те лица, для которых борьба с существующим государственным устройством сделалась постоянной целью их стремлений, так что вслед за оправданием их на суде нельзя не ожидать от них повторения преступных действий, еще более поощренных безнаказанностью. Администрация по необходимости должна принимать в отношении подобных лиц меры для предупреждения возможного повторения с их стороны преступных замыслов. Нет надобности поэтому продолжать без всякой пользы в подобных случаях судебное производство, и лучше с самого начала принять в административном порядке те меры, которые должны составить неизбежный и единственный результат всего дела" <8>.

<8> Там же. С. 7 - 8.

Так по обоюдному согласию шефа жандармов Шувалова и министра юстиции Палена был создан административный механизм разрешения дел о государственных преступлениях, вступивший в полное противоречие с Судебными уставами 1864 г. Несмотря на это, Государственный совет в своем отчете за 1871 г., нимало не смутившись, указал, что Закон от 19 мая 1871 г. выполнил задачу "установить порядок действия сих чинов по производству дознаний о государственных преступлениях на основании точных, согласованных с Уставами 20 ноября 1864 г., узаконений взамен преподанных в прежнее время корпусу жандармов инструкций" <9>.

<9> Всеподданнейший отчет Государственного Совета за 1871 г. СПб., 1872. С. 11 - 14.

Временами (особенно в 1890-е - начале 1900-х гг.) этот порядок практически вытеснит судебное разбирательство дел о государственных преступлениях, число административно сосланных достигнет таких масштабов, что сама Администрация придет в начале XX в. к убеждению, что административная ссылка превратилась в свою противоположность, способствуя распространению "революционной заразы" по лику земли русской.

Весьма интересную оценку последствий этого Закона дал князь В.П. Мещерский, человек, отметим, крайне правых взглядов: "В сферах Шувалова эту меру (Закон 19 мая - К.К.) назвали ловким способом, будто бы придуманным шефом жандармов, чтобы иметь в сфере своего влияния гордое судебное ведомство; но в сферах судебных эту самую меру - ловким способом обрезать крылья жандармерии посредством приобщения к ней прокуратуры; последнее казалось вероятнее, потому что в публике и в среде людей, беспристрастно судивших эту меру, она имела характер именно опыта со стороны судебного ведомства подчинить своему контролю III отделение, дотоле пользовавшееся полной независимостью в политических дознаниях" <10>. По нашему убеждению, все же правы были первые.

<10> Мещерский В.П. Мои воспоминания. М., 2003. С. 363.

Нелицеприятную оценку Закону 19 мая 1871 г. и практике его применения дали представители далеких, если не противоположных лагерей и идеологий - либеральной (А.Ф. Кони) и консервативно-охранительной (Э.И. Тотлебен).

Сначала кратко в своем письме министру юстиции Палену 3/4 июля 1876 г. <11>, а затем развернуто в Политической записке 1878 г. по поводу Закона от 19 мая 1871 г., написанной для наследника престола и переданной ему через К.П. Победоносцева <12>, обычно сдержанный А.Ф. Кони дал весьма жесткую критику самому Закону и практике жандармского дознания по политическим делам. Он утверждал, что вследствие этого акта "школа законности", которую некоторые думали видеть для чинов корпуса жандармов, превратилась в школу произвольных действий, прикрываемых жалкой оболочкой формальностей. "Спокойствие законных мер исследования заменяется страстностью произвольных действий, внушаемых чрезмерным и не имеющим ничего общего с целями правосудия усердием", - писал он <13>. Последствия Закона 19 мая 1871 г. для правоохранительной системы А.Ф. Кони прямо назвал "разрушительными". Среди них он отметил наиболее тяжкие: разложение кадров жандармерии, ухудшение качества предварительного следствия, произвольное возвышение роли прокуратуры, развращение прокуратуры произвольными действиями". Представляет интерес и поданная 11 февраля 1880 г. М.Т. Лорис-Меликову пространная записка одесского генерал-губернатора Э.И. Тотлебена <14>. Она содержит ряд критических оценок системы жандармских дознаний по делам о государственных преступлениях. Автор посетовал на малочисленность жандармских офицеров, загруженных, кроме производства дознаний, многочисленными иными обязанностями, поверхностный характер проводимых дознаний, медленность процесса и др. Дознания по политическим преступлениям ограничивались большей частью установлением только факта преступления и его исполнителей, далеко не разъясняя ни личности деятелей, ни их связей, ни их сношений; вследствие сего почти каждое следственное производство представлялось совершенно изолированным, - преступность расследуемого деяния сглаживалась, смягчалась, и самое преступление представлялось иногда каким-то бесцельным нарушением закона.

<11> Кони А.Ф. Собр. соч.: В 8 т. М., 1966. Т. 2. С. 389 - 392.
<12> Там же. С. 329 - 347.
<13> Там же. С. 333.
<14> Политическая полиция и политический терроризм в России: вторая половина XIX - начало XX вв.: Сб. док. М., 2001. С. 54 - 63.

Но главным пороком существовавшей системы жандармского дознания он назвал разъединенность и разрозненность действий этих органов, чем не преминули воспользоваться деятели революционного движения. Как известно, именно преодоление разобщенности правительственных сил в борьбе с революцией стало важнейшей задачей Верховной распорядительной комиссии <15>. В качестве панацеи от проблем расследования государственных преступлений он предложил вернуться к старой идее "следственной комиссии", которая должна была создаваться при каждом из генерал-губернаторов из числа чиновников, назначаемых на паритетных началах шефом III отделения императорской канцелярии и министром юстиции. Это предложение, однако, поддержки не получило. Более того, Законом 7 июня 1904 г. жандармское дознание было уравнено с предварительным следствием, и его материалы получили доказательственную силу в суде.

<15> Подробнее см.: Краковский К.П. Российское самодержавие и политическая юстиция (XVII - начало XX вв.). М., 2011. Раздел 2.2.3.

Можно согласиться с утверждением одного из современников, что возникновение Закона 19 мая 1871 г. и дальнейшее его существование могут быть оправдываемы единственно лишь неуверенностью власти в политической благонадежности лиц, служащих в общей полиции и судебном ведомстве <16>. Политическая полиция все же была всегда надежна и предана режиму.

<16> Шиллинг М. Дознание по государственным преступлениям // Юрид. вестник. 1886. Апр. С. 763.