Мудрый Юрист

Конвенция о международном похищении детей: законодательные проблемы и перспективы реализации *

<*> Kravchuk N.V. Convention on international child abduction: legislative problems and perspectives of implementation.

Кравчук Наталья Вячеславовна, доцент кафедры публичной политики Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики", член Экспертного совета при Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, кандидат юридических наук.

Статья посвящена проблемам в области законодательного регулирования международного похищения детей в России и препятствиям и перспективам реализации Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей. Автор исследует прогресс, достигнутый в области установления механизмов реализации Конвенции и приведения российского законодательства в соответствие со стандартами, закрепленными в Конвенции.

Ключевые слова: международное похищение, ребенок, законодательство, реализация.

The main focus of this paper is the analysis of problems in the field of legislative regulation of the international abduction of children in Russia as well as of the perspectives and obstacles of the implementation of the Convention on the Civil Aspects of International Child Abduction. Russia acceded to the Convention one year ago. Author aims to study the progress achieved during this period in the field of setting the mechanisms prescribed by the Convention and in bringing Russian legislation in the conformity with standards stipulated in the Convention.

Key words: international abduction, child, legislation, implementation.

1 октября 2011 г. на территории Российской Федерации вступила в силу Конвенция о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей от 25 октября 1980 г. (далее - Конвенция) <1>, направленная на обеспечение незамедлительного возвращения детей, незаконно перемещенных за границу государства их обычного проживания либо незаконно удерживаемых вне его, а также на обеспечение того, чтобы права опеки и доступа, предусмотренные законодательством одного Договаривающегося государства, эффективно соблюдались в других Договаривающихся государствах (ст. 1 Конвенции).

<1> Федеральный закон от 31 мая 2011 г. N 102-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей". СЗ РФ. 2011. N 23. Ст. 3242.

Присоединение к Конвенции стало для России значительным шагом вперед в деле защиты права ребенка на жизнь и воспитание в семье. Значительное количество случаев международного похищения родителями друг у друга своих детей отмечается как учеными <2>, так и практиками <3>. Все чаще в подобных ситуациях фигурируют граждане России. Дела Н. Захаровой и Р. Салонен получили широкую огласку как в России, так и за рубежом. Причем не всегда именно россиян ущемляют в правах на общение и воспитание их детей. В ряде случаев именно граждане России похищали ребенка и лишали его второго родителя права на общение с ним <4>. Следовательно, присоединение России к Конвенции является важным не только для России и российских граждан, но и для граждан других стран, а также и для самих детей, имеющих право общаться с обоими родителями и жить без серьезных эмоциональных потрясений, причинами которых является борьба их родителей друг с другом, в том числе и незаконными методами <5>. Необходимость присоединения к Конвенции объясняется еще и тем, что, как отмечает Уполномоченный МИД России по вопросам прав человека, демократии и верховенства права К. Долгов, в силу специфики национальных правовых систем, исторических, экономических, культурных, религиозных и иных традиций семейное право остается слабо унифицированной отраслью <6>. Между тем международный опыт применения Конвенции, как отмечается, показал эффективность ее реализации как инструмента, регламентирующего порядок действий компетентных органов государств-участников в целях обеспечения защиты прав незаконно перемещенных или удерживаемых детей и позволяющего оперативно разрешить конфликтные ситуации, возникающие в этой сфере <7>.

<2> Хазова О.А. Международное похищение детей: правовые аспекты // Закон. 2010. N 1. С. 65.
<3> Семья Интернешнл // Вестник Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. 2012. N 2. С. 71.
<4> В настоящее время Центральный орган, действующий в рамках ст. 6 Конвенции в России, рассматривает дела о праве доступа по заявлениям, поданным гражданами Израиля и Эстонии.
<5> С учетом присоединения Российской Федерации с 1 октября 2011 г. в настоящее время количество Договаривающихся государств составляет 87; последнее присоединившееся к Конвенции государство - Гвинея (1 февраля 2012 г.).
<6> Семья Интернешнл // Вестник Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. 2012. N 2. С. 71.
<7> Рекомендации по повышению эффективности работы органов власти и организаций в Российской Федерации в рамках Конвенции о гражданских аспектах международного похищения детей от 25 октября 1980 г. (подготовлены Департаментом государственной политики в сфере защиты прав детей Министерства образования и науки РФ). С. 1.

Учитывая важность сделанного Россией шага и надежды, возлагаемые на новый механизм защиты интересов детей и родителей, представляется важным проанализировать прогресс в реализации Конвенции, достигнутый за год, прошедший с момента присоединения к ней России, и законодательные проблемы, выявленные за этот период.

Первостепенно важным является тот факт, что в Конвенции используется ряд понятий, смысл которых не обязательно совпадает со смыслом, вкладываемым в эти понятия в национальном праве стран-участниц, в том числе и России, а также понятий, не имеющих аналогов в национальном праве в связи с различным правовым регулированием рассматриваемых вопросов.

Так, для целей Конвенции термин "право на опеку" включает права, относящиеся к заботе о личности ребенка и, в частности, право определять место его проживания (ст. 5 Конвенции). Институт родительской опеки существует во многих западных странах. Он используется для дифференциации объема прав родителей по отношению к ребенку в случае развода или раздельного жительства. Опека подразделяется на совместную (с равным объемом прав обоих родителей) и единоличную (в этом случае объем прав одного родителя может значительно превышать объем прав другого, не проживающего совместно с ребенком). "Право доступа" определяется в ст. 5 Конвенции как право забирать ребенка в течение ограниченного времени в место иное, чем его обычное место проживания. Право доступа по общему правилу принадлежит родителю, не имеющему права опеки над ребенком. Несмотря на то, что родитель, обладающий лишь правом встречаться с ребенком, не может требовать его возврата, судебная практика применения Конвенции показывает, что многое зависит от обстоятельств конкретного дела и в ряде случаев за родителем признавалось также и право требовать возврата незаконно перемещенного ребенка. В частности, такая ситуация может сложиться, если родитель, обладающий правом доступа, имеет также право наложить запрет на вывоз ребенка за границу (no exeat right) <8>.

<8> Сопоставительный анализ положений Гаагских конвенций о защите прав детей и российского права // Проект "Применение Гаагских конвенций о защите прав ребенка в Российской Федерации". С. 8. URL: http://www.hague-conventions.ru/pages/library/ (дата обращения: 24.07.2012).

Институт родительской опеки российскому семейному праву не известен, не используется в российском праве и понятие "право доступа" <9>. Согласно российскому законодательству (ст. 61 СК РФ) родители имеют равные права и несут равные обязанности в отношении своих детей (если они не были лишены родительских прав или ограничены в них). Объем родительских прав остается равным вне зависимости от того, проживает ли родитель совместно с ребенком и участвует ли он в воспитании и образовании ребенка в таком же объеме, как и родитель, проживающий вместе с ребенком (в целом российский подход к правам родителя можно сравнить с совместной опекой над ребенком в западном праве). Отдельно проживающий родитель имеет право на общение с ребенком, участие в его воспитании (п. 1 ст. 66 СК), а ребенок - право на общение с обоими родителями, в том числе в случае их проживания в разных государствах (п. 1 ст. 55 СК).

<9> Борминская Д.С. К вопросу о присоединении Российской Федерации к Гаагской конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей 1980 г. // Семейное и жилищное право. 2011. N 5. С. 3.

Эксперты проекта "Применение Гаагских конвенций по защите прав детей в Российской Федерации" <10> отметили ряд сложностей, которые могут возникнуть при разрешении вопросов, связанных с осуществлением проживающими раздельно родителями своих родительских прав в связи с отсутствием в российском семейном праве института родительской опеки <11>. С их выводами нельзя не согласиться. Действительно, отсутствие этого понятия и связанная с этим невозможность дифференцированного подхода к определению объема прав каждого из родителей в зависимости от конкретных обстоятельств не позволяют судам подходить более тонко к решению споров о детях. Кроме того, это затрудняет рассмотрение осложненных иностранным элементом споров о детях и обеспечение детей, вовлеченных в конфликт родителей, надлежащей защитой.

<10> Главной задачей проекта является укрепление правового государства в Российской Федерации путем совершенствования механизмов межгосударственного взаимодействия в сфере урегулирования смешанных браков и семейного права, проистекающих от применения Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей (Гаага, 25 октября 1980 г.) и Конвенции о юрисдикции, применимом праве, признании, исполнении и сотрудничестве в отношении родительской ответственности и мерах по защите детей (Гаага, 19 октября 1996 г.). URL: http://www.hague-conventions.ru/ (дата обращения: 27.07.2012).
<11> Правовое регулирование семейных отношений в Российской Федерации в сфере применения Гаагских конвенций о защите прав детей // Проект "Применение Гаагских конвенций о защите прав ребенка в Российской Федерации". С. 9. URL: http://www.hague-conventions.ru/pages/library/ (дата обращения: 24.07.2012).

Еще один немаловажный для эффективной реализации Конвенции аспект заключается в том, что аналогично Конвенции ООН о правах ребенка Гаагская конвенция рассматривает перемещение или захват ребенка как незаконные, если при этом нарушаются права попечительства над ребенком и если эти права эффективно осуществлялись в момент перемещения или захвата. Иными словами, с точки зрения Конвенции перемещение ребенка родителем также может быть признано незаконным. Такое понимание похищения не соответствует российскому законодательству. В российском уголовном праве существует статья, криминализирующая похищение человека (ст. 126 Уголовного кодекса РФ). Но не может квалифицироваться по ст. 126 УК РФ завладение родителем ребенка вопреки воле другого родителя или близких родственников, у которых он находится на воспитании. Не считается похищением человека также завладение и удержание ребенка помимо воли родителей его близкими родственниками (например, дедом или бабушкой), если эти действия совершаются, по мнению этих лиц, в интересах малолетнего, а не в интересах третьих лиц, не состоящих в кровном родстве с малолетним и не являющихся его усыновителями.

Семейное законодательство России закрепляет право родителей требовать возврата ребенка от любого лица, удерживающего его у себя не на основании закона или не на основании судебного решения (ст. 68 СК РФ). Однако это право не включает в себя право требовать возврата ребенка у другого родителя (не лишенного родительских прав), пусть даже увезшего ребенка в нарушение соглашения или решения суда. Это связано с принципом равенства прав и обязанностей родителей, рассматривавшимся выше. Таким образом, для исполнения Конвенции может потребоваться внесение изменений и в уголовное законодательство России. Разумеется, следует иметь в виду, что такого рода поправки могут быть внесены в законодательство только в совокупности с изменениями, касающимися родительских прав и обязанностей.

Следует отметить, что в Практическом руководстве по применению Гаагской конвенции 1980 г. <12> значительное внимание уделяется мерам превентивного характера, позволяющим избежать похищения детей. Отмечается, что введение соответствующих статей в уголовное законодательство той или иной страны, которые позволяют вести уголовное преследование за незаконное перемещение или незаконную попытку перемещения ребенка из страны, может снизить риск похищения детей. Практика криминализации такого деяния признается в целом успешной.

<12> Практическое руководство Гаагской конвенции "О гражданско-правовых аспектах международного похищения детей" от 25 октября 1980 г. Часть 3. Превентивные меры. С. 16. URL: http://www.hcch.net/upload/abdguideiii_ru.pdf (дата обращения: 24.07.2012).

Помимо автономных понятий Конвенция содержит ряд положений, без соблюдения которых цели Конвенции не могут быть достигнуты в полной мере. Хотелось бы обратить внимание на некоторые из них. Полный анализ норм Конвенции и российского законодательства в этой области не является предметом данной статьи. Но представляется полезным продемонстрировать широту спектра мер, призванных обеспечить противодействие похищениям детей, предусмотренных Конвенцией.

Так, в ст. 11 Конвенции установлена обязанность судебных или административных органов принимать срочные меры для возвращения детей. Согласно ст. 2 Конвенции для осуществления ее целей государства-участники должны использовать наиболее быстрые процедуры, имеющиеся в их распоряжении. Непринятие решения судебным или административным органом в течение шести недель со дня обращения к нему позволяет заявителю или Центральному органу требовать изложения причин задержки (ст. 11).

Эксперты пришли к выводу о том, что для достижения этой цели необходимо внести ряд следующих изменений в процессуальное законодательство.

  1. Предусмотреть рассмотрение дел по применению Конвенции в верховном суде субъекта РФ, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области и суде автономного округа в качестве суда первой инстанции. Именно такая родовая подсудность установлена сейчас для заявлений об усыновлении (удочерении) ребенка, состоящего в гражданстве Российской Федерации, гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими за ее пределами, иностранными гражданами или лицами без гражданства (ч. 2 ст. 269 ГПК), а также для рассмотрения ходатайств о принудительном исполнении решений иностранных судов (ст. 410 ГПК) и возражений против признания решений иностранных судов, не требующих исполнения (ч. 1 ст. 413 ГПК). Концентрация дел о возврате детей на основании Конвенции в судах указанного уровня обеспечит высокое качество их разрешения, соблюдение кратких сроков рассмотрения заявлений, специализацию судей и быстрое накопление ими опыта.
  2. Предусмотреть специальный сокращенный срок рассмотрения и разрешения дела о возврате ребенка на основании Конвенции. При этом сокращенный срок должен быть определен таким образом, чтобы решение по делу о похищении ребенка могло быть вынесено в течение шести недель с начала процедур, как того требует ст. 11 Конвенции 1980 г. <13>.
<13> Сопоставительный анализ положений Гаагских конвенций о защите прав детей и российского права // Проект "Применение Гаагских конвенций о защите прав ребенка в Российской Федерации". С. 18. URL: http://www.hague-conventions.ru/pages/library/ (дата обращения: 24.07.2012).

В настоящее время в Российской Федерации по общему правилу гражданские дела в исковом производстве рассматриваются и разрешаются судом общей юрисдикции, действующим в качестве суда первой инстанции, до истечения двух месяцев со дня поступления заявления в суд (ч. 1 ст. 154 ГПК). При этом в течение пяти дней со дня поступления искового заявления в суд судья обязан рассмотреть вопрос о его принятии к производству (ст. 133 ГПК). В этот же срок в случае отказа в принятии или возвращения искового заявления определение судьи должно быть вручено или направлено заявителю (ч. 2 ст. 134, ч. 2 ст. 135 ГПК). Вместе с тем для некоторых категорий дел установлены специальные, менее продолжительные сроки (такие дела рассматриваются и разрешаются до истечения месяца (ч. 2 ст. 154, ст. 257, ст. 260 ГПК)).

Требование Конвенции использовать быстрые процедуры при разрешении дела о возврате незаконно перемещенного или удерживаемого ребенка применимо в равной степени и к процедуре рассмотрения апелляций <14>. С учетом сроков, предусмотренных действующим ГПК для апелляционного производства, дело может рассматриваться судами общей юрисдикции в течение пяти или шести месяцев, а если дело подлежит апелляционному рассмотрению в Верховном Суде РФ, суммированный срок его рассмотрения в первой и второй инстанции не должен превышать шести месяцев. С учетом установленного в ст. 12 Конвенции срока в один год с момента незаконного перемещения или захвата, по истечении которого в возвращении ребенка родителю, у которого он был похищен, может быть отказано, такая длительность рассмотрения российскими судами дел о похищении детей представляется чрезмерной.

<14> Там же. С. 20.

Еще одним принципиальным вопросом, затрагиваемым Конвенцией, является вопрос учета мнения ребенка. Он является актуальным и для России <15>. Российское семейное законодательство в вопросе учета мнения ребенка не в полной мере соответствует международным стандартам. Так, в соответствии с Конвенцией ООН о правах ребенка ключевой составляющей права ребенка на выражение мнения является положение о том, что это мнение должно быть услышано и принято во внимание. Конвенция о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей (ст. 13) также требует обязательного учета мнения ребенка, достигшего определенного возраста и зрелости. Реализация этого положения зачастую требует радикального пересмотра статуса детей в обществе и перед законом <16>.

<15> Kravchuk N. Culture, Democracy and the Child's Right to Express his/her Views (Russian perspective) // The Irish Review of Community Economic Development Law and Policy. Volume 1. Issue 2. P. 63.
<16> Lansdown G. Promoting children's participation in democratic decision-making. Innocenti Insight. UNICEF, 2001. P. 1.

В России право ребенка выражать свое мнение закреплено в ст. 57 СК РФ, согласно которой "учет мнения ребенка, достигшего возраста десяти лет, обязателен, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам". Как мы видим, законодатель поставил условием обязательности учета мнения ребенка достижение им возраста 10 лет. Между тем ст. 12 Конвенции о правах ребенка не устанавливает нижний возрастной предел праву выражать мнение. Более того, Комитет по правам ребенка также не поддерживает государства, предусматривающие подобные ограничения <17>. Комитетом подчеркивается, что при определении того, какой вес должен придаваться мнению ребенка, следует уйти от возраста как единственного критерия. Вместо этого должен применяться двойной критерий - возраста и зрелости. Понятие "зрелость" в Конвенции не определяется, однако комментарии к ней говорят о том, что под зрелостью понимается возможность понимать и оценивать последствия обсуждаемых вопросов. Это, впрочем, не означает, что мнение маленьких детей должно иметь меньшее значение - во многих вопросах маленькие дети способны демонстрировать понимание и взвешенность решения <18>.

<17> Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child. United Nations Children's Fund. 2007. P. 153.
<18> Lansdown G. Promoting children's participation in democratic decision-making. Innocenti Insight. UNICEF, 2001. P. 6.

В дополнение к ограничению обязанности учета мнения ребенка до 10 лет в ст. 57 СК РФ делается оговорка относительно возможности не принимать мнение ребенка во внимание и при достижении им возраста 10 лет, в случае если оно противоречит его собственным интересам. Такой подход к реализации права ребенка на выражение мнения не является сугубо российским. Комитет ООН по правам ребенка в своих комментариях по этому поводу отмечает, что государства не имеют права ссылаться на принцип наилучших интересов ребенка в целях ограничения права детей выражать свое мнение <19>. В связи с этим следует признать, что положения Семейного кодекса РФ, закрепляющие право ребенка выражать свое мнение, требуют корректировки с учетом положений Конвенции о правах ребенка и Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей.

<19> Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child. United Nations Children's Fund. 2007. P. 157.

С целью координации деятельности по обеспечению скорейшего возвращения детей и для достижения других целей Конвенции в каждом государстве - участнике Конвенции должен быть создан соответствующий центральный орган (далее - Центральный орган). В соответствии со ст. 7 Конвенции Центральный орган непосредственно или через посредника принимает все необходимые меры для того, чтобы:

а) установить местонахождение ребенка, который незаконно перемещен или удерживается;

б) предотвратить причинение дальнейшего вреда ребенку или ущерба заинтересованным сторонам, принимая предварительные меры или обеспечивая принятие таковых;

в) обеспечить добровольное возвращение ребенка или содействовать мирному урегулированию спорных вопросов;

г) обмениваться, если необходимо, информацией относительно социального положения ребенка;

д) предоставлять информацию общего характера о законодательстве своего государства в части, касающейся применения Конвенции;

е) инициировать или способствовать возбуждению судебных или административных процедур, для того чтобы добиться возвращения ребенка, и при необходимости проводить мероприятия по организации или обеспечению эффективного осуществления прав доступа.

В России эти функции выполняет Департамент государственной политики в сфере защиты прав детей Министерства образования и науки России <20>. В рамках своей компетенции специалисты департамента не только рассматривают отдельные дела, поступившие от граждан России и иностранных граждан <21>, но и разрабатывают проекты законодательных актов, направленных на повышение эффективности работы органов власти и организаций в России в рамках Конвенции, а также сотрудничают с международными организациями, преследующими ту же цель.

<20> Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. N 1097 "О центральном органе, отправляющем обязанности, возложенные на него Конвенцией о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей". СЗ РФ 2012. N 1. Ст. 141.
<21> По данным, представленным А.З. Дзугаевой, начальником отдела нормативно-правового регулирования в сфере защиты прав детей, Департамент государственной политики в сфере защиты прав детей Минобрнауки России, каждый месяц в Центральный орган России поступает 3 - 4 заявления о похищении детей или нарушении права доступа (Семинар "Похищение детей" Центра развития социальных проектов, 23 - 24 июля 2012 г.).

В 2012 г. был разработан и весной следующего года будет внесен на рассмотрение в Государственную Думу РФ проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части реализации норм Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей от 25 октября 1980 г.)". В рамках проекта Закона предлагается внести ряд изменений и дополнений в российские законы, имеющие прямое отношение к предотвращению и противодействию похищению детей родителями.

В Закон "Об оперативно-розыскной деятельности" от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ вносятся изменения, предусматривающие в качестве оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий (ст. 7 Закона) запросы Центрального органа, отправляющего в Российской Федерации обязанности, возложенные на центральные органы Конвенцией, о розыске незаконно перемещенных в Российскую Федерацию или незаконно удерживаемых на ее территории детей, не достигших возраста 16 лет. В качестве задач оперативно-розыскной деятельности (ст. 2 Закона) помимо осуществления розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших - "розыск детей в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом".

В Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации предлагается внести целый ряд изменений. А именно:

Таким образом, анализ проекта Закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части реализации норм Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей от 25 октября 1980 г.)" показывает, что законодатель пошел по пути обеспечения процессуальной составляющей розыска и возвращения похищенного ребенка. Именно рекомендации экспертов, касающиеся изменений и дополнений нормативно-правовых актов, связанных с розыском ребенка, а также принятием и исполнением судебных решений в рамках исполнения Конвенции были реализованы в наибольшей степени. Вне сферы внимания законодателя остались многие вопросы, касающиеся новых для российских ученых и практиков понятий, вводимых Конвенцией, а также ряд положений российского законодательства, вступающих в противоречие с международными стандартами в области защиты прав ребенка или не способствующих эффективному исполнению Конвенции. Что касается положения об опросе ребенка в судебном заседании, вводимого предложенным проектом Закона, то оно не может быть признано полностью устраняющим противоречие между российским правом и международными документами. Условие необходимости, предусмотренное вводимой нормой, дает суду чрезмерно широкую сферу усмотрения относительно случаев, в которых опрос ребенка будет признан необходимым, что противоречит принципам международного права.

Остается надеяться, что предлагаемые изменения станут лишь первыми из планируемых изменений российского законодательства, нацеленных на приведение российского законодательства в соответствие с международными нормами в сфере противодействия международному похищению детей. В целом же необходимо отметить, что всего лишь за год с момента присоединения к Конвенции Россия достигла видимых результатов на пути ее исполнения - как в области изменения законодательства, так и в области установления механизмов ее реализации.