Мудрый Юрист

Нелегальный азарт органы прокуратуры Российской Федерации принимают меры по противодействию незаконному игорному бизнесу

Сапрыкин Н.Н., прокурор Управления по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Официальная история игорного бизнеса в России берет свое начало с 90-х годов прошлого столетия. Первое легальное казино создано финской компанией в столичной гостинице "Савой" и было предназначено исключительно для иностранных граждан. Впрочем, вскоре открылось еще одно казино в другой московской гостинице уже с неограниченным доступом посетителей. С тех пор игорный бизнес в России пережил бурный расцвет. Только в Москве в конце 90-х годов действовало около 200 казино.

С 1993 г. в игорных заведениях стали появляться игровые автоматы, и к 2000 г. начался их настоящий бум. Если в 1998 г., по оценкам экспертов, в России насчитывалось всего 800 залов игровых автоматов, то к концу 2000 г. их число превышало несколько тысяч. Затем количество игорных заведений, особенно залов игровых автоматов, фактически перестало подвергаться официальной статистике. Многие из них стали функционировать нелегально, игровые автоматы появлялись буквально на автобусных остановках.

Совокупный доход всей отечественной игорной индустрии исчислялся в миллиардах долларов США, при этом налоговые отчисления государству не достигали и десятой части извлекаемой прибыли.

В основном доходы, полученные от этой высокоприбыльной деятельности, оседали в карманах криминальных авторитетов, нечистых на руку коррумпированных чиновников и зачастую шли на финансирование организованной преступности.

Широко разрекламированная мнимая возможность быстрого обогащения и чрезмерная тяга к игровым автоматам в основном опустошала бюджеты малообеспеченных семей и людей с невысокими доходами, в том числе студентов и пенсионеров. Росло число преступлений на этой почве и самоубийств. Граждан поражала игромания - тяжелая форма психического расстройства, по сложности лечения сопоставимая с алкоголизмом и наркоманией.

С момента введения 29 декабря 2006 г. Федеральным законом N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" запрета на азартную деятельность игорный бизнес в России был ограничен, а с 1 июля 2009 г. его осуществление разрешено только в четырех специально отведенных игорных зонах (в Алтайском, Краснодарском и Приморском краях, а также Калининградской области). На остальной территории страны проведение азартных игр запрещено. Исключения составили лишь букмекерские конторы, тотализаторы, лотереи и спортивные покер-клубы.

С целью реализации требований закона прокуроры субъектов с использованием телевизионных, печатных и радиовещательных средств массовой информации проинформировали население о запрете деятельности игорных заведений, необходимости информирования органов прокуратуры о подобных фактах и контактных телефонах. Данная информация размещена на сайтах прокуратур. Кроме того, организованы "горячие линии", мониторинг СМИ и прием граждан, налажено взаимодействие с органами исполнительной власти, МВД, ФСБ, ФНС, ФССП, ФСИН, ФСКН РФ, проведены координационные и оперативные совещания, изданы необходимые распоряжения и указания, созданы совместные с правоохранительными органами межведомственные группы, с органами внутренних дел осуществлены рейды, направленные на выявление и пресечение правонарушений в данной сфере.

Целенаправленными и наступательными мероприятиями достигнуты определенные результаты по противодействию незаконному игорному бизнесу. Наиболее резонансные случаи выявления незаконных игорных заведений продемонстрированы в новостных передачах по центральным каналам телевидения, опубликованы в популярных печатных изданиях.

Только в течение 2009 - 2010 гг. (фактически за 12 месяцев запрета на проведение азартных игр) прокурорами выявлено более 4 тыс. нарушений названного Закона. В целях их устранения внесено свыше 200 представлений. Возбуждено 843 уголовных дела о незаконном предпринимательстве. Изъято более 50 тыс. единиц игорного оборудования.

В мае 2010 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации инициированы одновременные проверки соблюдения законодательства об организации и проведении азартных игр в 36 субъектах Российской Федерации.

Всего за несколько недель выявлено почти 600 игорных заведений, осуществляющих незаконную деятельность. Изъято более 2 тыс. единиц игорного оборудования и возбуждено 41 уголовное дело.

Вместе с тем результаты проведенных проверок и их анализ показали, что только принимаемыми прокуратурой и другими правоохранительными органами мерами невозможно в полном объеме реализовать требования законодательства, направленного на пресечение незаконного игорного бизнеса. В отсутствие закрепленной законодателем ответственности за осуществление такого рода незаконной деятельности правовых рычагов противодействия организации и проведения азартных игр в арсенале правоохранительных органов на тот период времени было явно недостаточно.

Прежде всего этому способствовала недостаточная правовая регламентация порядка организации и проведения лотерей.

Недобросовестные хозяйствующие субъекты предприняли активные попытки по легализации незаконного игорного бизнеса в обход действующего законодательства под видом проведения стимулирующих лотерей с использованием модифицированных игровых автоматов. Большая часть игорных заведений возобновила свою деятельность, некоторые игорные клубы продолжили функционировать, просто сменив вывеску.

В качестве лотерейного оборудования применялись типичные игровые автоматы без купюроприемника и с измененной программой. Игровой процесс отличался только способом оплаты. При этом у собственника так называемых лотерейных агрегатов были в наличии все необходимые разрешительные документы, свидетельствующие о надлежащей регистрации предприятия и своевременной уплате установленных налогов и сборов.

Кроме того, широкое распространение получила организация незаконных азартных игр в сети Интернет.

Лишь в г. Москве по состоянию на начало июня 2010 г. было зарегистрировано 230 лотерейных, 106 компьютерных клубов и 33 единицы отдельно стоящего лотерейного оборудования.

При такой распространенности криминальных проявлений в этой сфере специальных норм федерального законодательства, предусматривающих ответственность за нарушение порядка организации и проведения азартных игр юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, не имелось. С учетом этого на практике противоправные деяния в указанной сфере в зависимости от обстоятельств рассматривались как уголовно наказуемое незаконное предпринимательство (ст. 171 УК РФ) либо административное правонарушение, квалифицируемое по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно).

Вместе с тем принятым Федеральным законом лицензирование игорной деятельности вне создаваемых зон отменено, а Федеральным законом от 7 апреля 2010 г. N 60-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" декриминализирована предпринимательская деятельность с нарушением условий лицензирования.

Этим же Законом были существенно увеличены необходимые для привлечения к уголовной ответственности за незаконное предпринимательство размеры крупного и особо крупного ущерба и полученного преступного дохода. В то же время азартная игорная деятельность осуществлялась в подавляющем большинстве случаев с извлечением дохода в размерах, недостаточных для привлечения к уголовной ответственности. В связи с этим в охваченных проверками субъектах была прекращена часть уголовных дел, возбужденных до вступления в силу Федерального закона N 60-ФЗ.

Отмеченные пробелы законодательной урегулированности обеспечения запрета на проведение азартных игр вне игорных зон в значительной степени препятствовали искоренению причин нарушений установленного порядка организации игорной деятельности и не создавали надлежащих условий для стимулирования такого рода бизнеса в специально отведенных зонах.

С учетом результатов проверок и постоянного мониторинга ситуации соблюдения законодательства в сфере игорного бизнеса Генеральная прокуратура Российской Федерации перед Президентом Российской Федерации и Председателем Правительства Российской Федерации инициировала вопрос о необходимости совершенствования законодательства как залога эффективной борьбы с правонарушениями в данной области.

В частности, было предложено установить специальные уголовную и административную ответственность за организацию и проведение азартных игр в нарушение установленного порядка, в том числе в сети Интернет, а также внести изменения в законодательство о лотереях, исключающих возможность использования автоматов и других технических приспособлений при проведении лотерей.

Помимо этого в целях устранения правовых пробелов Генеральной прокуратурой Российской Федерации самостоятельно подготовлен проект Федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации".

Названным проектом предложено дополнить Уголовный кодекс Российской Федерации статьей "Незаконная организация и проведение азартных игр" и ввести административную ответственность за нарушение требований к деятельности игорных заведений, включая организацию азартных игр с использованием сети Интернет и других информационно-телекоммуникационных средств связи. Указанный законопроект направлен в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации для рассмотрения и реализации в установленном порядке.

Предложения Генеральной прокуратуры Российской Федерации были поддержаны и Федеральными законами от 27 июля 2010 г. и от 20 июля 2011 г. N 214-ФЗ и 250-ФЗ соответственно, проведение лотереи с помощью технических устройств запрещено. Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополнены специальными статьями за незаконную организацию и проведение азартных игр.

Принятые меры позволили существенно повысить эффективность противодействия противоправному игорному бизнесу и подорвать основы незаконной игорной деятельности.

Результаты работы в этом направлении можно наблюдать в настоящее время повсеместно. Легальные игорные заведения прекратили свою деятельность. С улиц исчезли рекламные вывески и плакаты. Везде демонтированы игровые автоматы.

Вместе с тем криминальный игорный бизнес полностью свое существование не прекратил и трансформировался в подпольные казино.

С целью уклонения от ответственности их организаторы принимают значительные конспиративные меры для обеспечения скрытого характера своей деятельности. Так, заведения для игр размещаются в квартирах и малоприметных помещениях. Доступ в них ограничен и разрешен только постоянным посетителям. Используется видеоконтроль за входом и прилегающей местностью.

Организаторы азартных игр не допускают накопления в игорных заведениях денежных средств, по своему размеру достигающего рубежа уголовной ответственности. Периодически касса снимается, из купюроприемников автоматов удаляются денежные средства. В результате в процессе документирования противоправной деятельности выявляются незначительные суммы, хотя совокупный суточный доход нередко составляет несколько миллионов рублей.

Как правило, собственник помещения находится за пределами места организации незаконных игр. Нередко азартные игры проводятся в арендованных помещениях, принадлежащих лицам, не осведомленным о деятельности арендаторов.

Вместе с тем адаптации правоохранительных органов по противодействию такого рода преступлениям не требуется.

Действенным и эффективным способом выявления подобного рода незаконных заведений является оперативно-розыскная деятельность.

По информации о незаконном функционировании игорного заведения должна проводиться основательная оперативная работа, в ходе которой путем проведения комплекса оперативно-розыскных мероприятий предварительно следует установить собственника (арендатора) помещения, организатора азартных игр, владельца игровых автоматов, сумму извлеченного дохода за конкретный промежуток времени и другие обстоятельства, подлежащие доказыванию в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства.

По состоянию на январь 2012 г. после вступления в законную силу запрета на проведение и организацию азартных игр вне специальных зон прокуратурой совместно с МВД России проверено 74 390 объектов. В результате проверок выявлена и пресечена деятельность 43 009 незаконных игорных заведений, осуществлявших азартные игры под видом лотерейных клубов, а также 468 подпольных казино. Изъято более 650 тыс. единиц игорного оборудования.

По 28 811 случаям нарушения законодательства об ограничении азартной деятельности руководители недобросовестных хозяйствующих субъектов привлечены к административной ответственности и на них наложены штрафы на сумму свыше 451,4 млн. руб.

Кроме того, по искам прокуроров гражданско-правовыми мерами в доход государства с субъектов предпринимательской деятельности взыскано свыше 53,5 млн. руб., полученных в результате противоправной деятельности.

По 1414 фактам обнаружения незаконных игорных заведений возбуждены уголовные дела.

Актуальность борьбы с противоправным поведением в сфере игорной деятельности не снижается, однако полностью искоренить причины нарушения порядка ее организации не удалось.

Установление Федеральным законом от 20 июля 2011 г. N 250-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" уголовной ответственности за незаконную организацию и проведение азартных игр оказало существенное влияние на воспрепятствование распространению такого негативного явления.

Вместе с тем субъекты противозаконной деятельности адаптировались к сформировавшимся запретам и в процессе проведения азартных игр не допускают наступления условий, позволяющих инкриминировать их деяния по ст. 171.2 УК РФ (незаконные организация и проведение азартных игр).

С этой целью создаются глубоко законспирированные подпольные игорные заведения со сложнопреодолимым режимом их посещения и идентификации личности постоянных игроков, что лишает возможности проникновения туда сотрудников правоохранительных органов. При этом организаторы азартных игр принимают заблаговременные меры по недопущению установления их причастности к проведению игр и накопления в помещении дохода, за извлечение которого предусмотрена уголовная ответственность (свыше 1,5 млн. руб.).

Так, более чем за год действия уголовной ответственности за незаконную организацию азартных игр принятыми мерами по пресечению подобной противоправной деятельности выявлено свыше 16 тыс. незаконных игорных заведений. Между тем уголовное преследование по ст. 171.2 УК РФ было осуществлено лишь в 109 случаях.

В то же время позитивных изменений в посткриминальном поведении организаторов азартных игр после привлечения их к административной ответственности не наступает. Зачастую после уплаты несоизмеримых с извлеченным доходом наложенных штрафов они возобновляют свою незаконную деятельность. При этом нелегальный теневой капитал остается вне поля зрения государства и используется для воспроизводства преступной деятельности.

К примеру, проверкой информации о проведении в одном из домов по улице Люблинской в г. Москве незаконных азартных игр установлено, что за нарушение порядка осуществления игорной деятельности ее организаторы в текущем году дважды в административном порядке подвергались штрафам в размере по 3 тыс. руб., у них изымалось игровое оборудование и каждый раз они возобновляли свою противоправную деятельность. Еще три административных производства находятся в настоящее время в стадии рассмотрения в суде. Аналогичному наказанию подвергнуты организаторы азартных игр в одном из домов по Локомотивному проезду в г. Москве.

С учетом изложенных проблем правоприменительной практики по пресечению противоправных деяний в анализируемой сфере и с целью безусловной реализации требований Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" требуется рассмотреть вопрос о внесении изменений в уголовное законодательство в части снижения суммы извлеченного дохода, необходимого для наступления уголовной ответственности по ст. 171.2 УК РФ, а также пересмотра санкции данной статьи.

Так, в соответствии с санкцией данной статьи наказание за совершение преступления в рассматриваемой сфере несоизмеримо с характером и степенью общественной опасности и не отвечает принципу назначения виновному справедливого наказания, определенному ст. 6 УК РФ.

Санкцией ч. 1 ст. 171.2 УК РФ за организацию незаконной игорной деятельности с извлечением крупного дохода, т.е. свыше 1 млн. 500 тыс. руб., предусмотрено наказание в виде штрафа в размере 500 тыс. руб., а ч. 2 этой же статьи (с извлечением особо крупного дохода, т.е. свыше 6 млн. руб.) - лишь в виде штрафа в размере до 1 млн. руб.

К примеру, в Свердловской области 4 октября 2012 г. Ревдинский городской суд вынес приговор в отношении И.В. Никонова, который в арендованном помещении в г. Ревде организовал проведение азартных игр с использованием игрового оборудования и информационно-телекоммуникационных сетей, получив доход в сумме свыше 3,6 млн. руб., и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 40 тыс. руб.

Первоуральским городским судом Свердловской области 23 июля 2012 г. приговорен к штрафу в размере 200 тыс. руб. директор ЗАО "Акрополис ЛТД" Е.А. Зюзев, который организовал букмекерскую контору (тотализатор), где незаконно проводил азартные игры, получив доход свыше 5,6 млн. руб.

Одновременно необходимо рассмотреть вопрос о внесении в Уголовный кодекс Российской Федерации дополнений, предусматривающих ответственность за содержание незаконных игорных заведений по аналогии со специальной статьей об уголовной ответственности за содержание наркопритонов, которая доказала свою эффективность.