Мудрый Юрист

Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) в полосе отвода железных дорог

Чернобай Екатерина Юрьевна, аспирант Юридического института Московского государственного университета путей сообщения (МИИТ).

Научно-практические исследования оснований для установления сервитутов в России являются актуальными. В статье проанализирован вопрос о праве ограниченного пользования чужим земельным участком в полосе отвода железных дорог. По мнению автора, сервитуты, устанавливаемые в отношении земельных участков, составляющих полосу отвода железных дорог, с точки зрения их предназначения носят публично-правовой характер.

Ключевые слова: сервитут, земельный участок, полоса отвода железных дорог.

Right of limited use of someone other's land plot (servitude) in railroad precinct

E.Yu. Chernobaj

Scientific-practice pieces of research of the grounds for establishment of servitudes in Russia are topical. The article analyses the issue of the right of limited use of someone's other land plot in railroad precinct. The author believes that servitudes established with regard to the land plots forming railroad precinct are of public-law character from the viewpoint of assignment thereof.

Key words: servitude, land plot, railroad precinct.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПОНЯТИЯ "СЕРВИТУТ"

Понятие "сервитут" (лат. servitus, servitutis - подчиненное положение) <1> известно как гражданскому, так и земельному праву. Различают частный сервитут, устанавливаемый в интересах частных лиц в соответствии с гражданским законодательством, т.е., как правило, по соглашению между собственником земельного участка и иными лицами, заинтересованными в его ограниченном использовании, и публичный сервитут, устанавливаемый законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или населения, т.е. неопределенного круга лиц.

<1> Сервитут - право ограниченного пользования чужим земельным участком; устанавливается в целях обеспечения прохода или проезда по земельному участку, эксплуатации трубопроводов, линий связи, электропередачи и других целей (Большой юридический словарь / Под ред. А.В. Малько. М.: Проспект, 2009).

Система правового регулирования сервитутов носит, таким образом, комплексный характер, выражающийся в сочетании гражданского и земельного законодательства. Указанный комплексный характер проявляется, во-первых, в применении единого объекта для гражданского и земельного права - земельного сервитута, разделенного, как показано выше, по субъектному критерию на частный и публичный. Гражданское законодательство регулирует только частные сервитуты, а земельное - как частные, так и публичные. Во-вторых, взаимосвязь гражданского и земельного права обусловлена едиными принципами возникновения, государственной регистрации, осуществления и прекращения сервитутов <2>.

<2> Бирюков А.А. Сервитуты в российском гражданском законодательстве: Дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2004. С. 11.

Важная особенность сервитута - его родовая связь с правовым институтом собственности, поскольку "данные правовые институты возникли одновременно, в один исторический период и обособленно друг от друга существовать не могут" <3>. Это обусловлено тем, что "ни собственность, как наиболее полное и абсолютное право по отношению к вещи, ни сервитуты, как ограниченное, по сравнению с правом собственности, право на чужую вещь не могут существовать раздельно, т.к. в системе построения вещных прав дополняют друг друга, создают между собой необходимый баланс" <4>.

<3> Груздев В.В. Сервитуты в российском дореволюционном праве в XIX - начале XX в.: Историко-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 11.
<4> Там же. С. 14.

Согласно п. 3 ст. 23 ЗК РФ сервитуты могут устанавливаться для:

а) прохода или проезда через земельный участок;

б) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;

в) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;

г) проведения дренажных работ на земельном участке;

д) забора воды и водопоя;

е) прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;

ж) сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;

з) использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке водном объекте в установленные сроки и в установленном порядке;

и) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;

к) свободного доступа к прибрежной полосе.

Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

С точки зрения гражданского права сервитут представляет собой право собственника земельного участка, другой недвижимости требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка предоставления права пользования в определенных целях соседним участком в своих интересах (п. 1 ст. 274 ГК РФ). Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком (п. 2 ст. 274 ГК РФ). Частный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество <5>.

<5> Голиченков А.К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов. М.: Городец, 2008. С. 160.

Согласно ГК РФ (п. 1 ст. 216) сервитут относится к числу вещных прав на недвижимость. Однако в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" все сервитуты регистрируются в Едином государственном реестре прав как ограничение (обременение) права собственности <6>, что является, по мнению некоторых авторов <7>, определенным противоречием нормам ГК РФ. Однако в целом указанное противоречие в законодательстве не влияет на суть сервитута, так как обладателю сервитута в первую очередь важно его содержание, а не то, в какой форме он регистрируется.

<6> Записи о сервитутах вносятся в предназначенный для ограничений (обременений) прав подраздел III Единого государственного реестра прав.
<7> Антуфьев И.В. Право ограниченного пользования земельным участком (сервитут) // URL: http://www.riskam.net/part/zeml/rav_zem_ogr_p/.

Важным институциональным принципом сервитутного права является сформулированный Я.С. Солодовой принцип объективной обусловленности сервитута, что предполагает установление сторонами предварительной невозможности по-другому (не вторгаясь в собственнические полномочия) реализовать права обладателя господствующей вещи. Этот вывод следует из аксиомы о фундаментальной ценности отношений собственности, на которой основана рыночная экономика <8>.

<8> Солодова Я.С. Обязательства из договора об установлении сервитута: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2010. С. 8.

2. ОСОБЕННОСТИ СЕРВИТУТА В ПОЛОСЕ ОТВОДА ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ

Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) имеет свои особенности в зависимости от правового режима земель, к которым относится соответствующий земельный участок. Учитывая, что к числу крупнейших землепользователей в Российской Федерации относятся организации железнодорожного транспорта, большой теоретический интерес и важную практическую значимость имеет рассмотрение сервитутных отношений в сфере использования земель железнодорожного транспорта, и в частности вопрос ограниченного пользования третьими лицами земельными участками, составляющими полосу отвода железных дорог.

Под полосой отвода железных дорог понимаются земельные участки, прилегающие к железнодорожным путям, земельные участки, предназначенные для размещения железнодорожных станций, водоотводных и укрепительных устройств, защитных полос лесов вдоль железнодорожных путей, линий связи, устройств электроснабжения, производственных и иных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов железнодорожного транспорта <9>. Земли железнодорожного транспорта, включая полосу отвода, находятся в федеральной собственности.

<9> Статья 2 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации".

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2006 г. N 611 "О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог" в границах полосы отвода в целях обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта заинтересованная организация обязана обеспечить следующий режим использования земельных участков:

Учитывая, что основной отличительный признак полосы отвода железной дороги - это ее очень большая протяженность <10>, довольно часто у многих лиц возникает потребность в той или иной степени пользоваться частью земельных участков, составляющих полосу отвода (например, необходимость прохода или проезда через нее). Для этих целей предусматривается установление сервитутов. Следует особо подчеркнуть, что под сервитутом понимается именно вещное право - право ограниченного пользования земельным участком в полосе отвода железных дорог - право прохода, проезда и т.п. Перечисленные выше ограничения видов деятельности в полосе отвода железной дороги сервитутом не являются, а определяют лишь правовой режим землепользования в полосе отвода. Это обусловлено тем, что "ограничения права собственности и сервитуты имеют разную правовую природу: первые стесняют собственника, блокируют некоторые его правомочия, вторые всегда являются субъективным правом на чужую вещь" <11>.

<10> Крассов О.И. Юридическое понятие "земельный участок" // КонсультантПлюс, 2012.
<11> Груздев В.В. Сервитуты в российском дореволюционном праве в XIX - начале XX в.: Историко-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 11.

В связи с изложенным следует согласиться с имеющимся в научной литературе выводом о "недопустимости так называемых отрицательных сервитутов, поскольку их смысл состоит в установлении запретов на ведение определенной деятельности (совершение отдельных действий) и тем самым лишь определяет границы осуществления права (п. 3 ст. 209 ГК РФ). Такие нормы имеют публично-правовой характер, формируют, очерчивают соответствующие права собственников (пользователей) и не порождают у других лиц каких-либо вещных прав" <12>.

<12> Резник Ж.Я. Публичный земельный сервитут по российскому гражданскому праву: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2007. С. 6.

Наряду с установлением запретов на отдельные виды деятельности в полосе отвода железных дорог законодательством прямо установлена обязанность землепользователей обеспечивать интересы третьих лиц и предоставлять им право ограниченного пользования частью земельных участков полосы отвода, т.е. предусмотрены основания установления сервитутов. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2006 г. N 264 установлены следующие основания установления сервитутов в полосе отвода железной дороги:

<13> Приказ Минтранса России от 26 марта 2009 г. N 46 "О порядке открытия и закрытия пересечений железнодорожных путей автомобильными дорогами (железнодорожных переездов)" // Российская газета. 2009. 29 апреля; распоряжение Минтранса России от 30 мая 2001 г. N АН-47-р "Об утверждении Инструкции по эксплуатации железнодорожных переездов на путях промышленного транспорта" (документ официально опубликован не был).<14> К линейным сооружениям (объектам) относятся следующие виды объектов капитального строительства: железнодорожные линии; автомобильные дороги; искусственно созданные внутренние водные пути; трамвайные линии; линии электропередачи; трубопроводы; линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения); теплопроводы; линии связи; коллекторы; газопроводы; иные подобного рода сооружения.

Еще одно основание установления сервитута в полосе отвода железных дорог предусмотрено примерной формой договора субаренды земельного участка (части земельного участка), находящегося у ОАО "РЖД" на праве аренды, утвержденной распоряжением ОАО "РЖД" от 14 апреля 2005 г. N 506р.

Данный документ предусматривает обязательное включение в договор субаренды положений о строгом соблюдении субарендатором целевого назначения полученных земель, а также о соблюдении режима земель полосы отвода железных дорог. Одновременно ОАО "РЖД" наделяется правом осуществлять контроль за целевым использованием переданных в субаренду земель. В частности, арендодатель ОАО "РЖД" вправе ежеквартально беспрепятственно приходить на участок с целью его осмотра на предмет соблюдения использования субарендатором участка по целевому назначению и в соответствии с видом разрешенного использования, а также проверки характера способа его использования, предварительно уведомив об этом субарендатора за два дня.

Указанное право арендодателя беспрепятственного прихода на сданный в субаренду земельный участок в целях контроля обладает всеми признаками сервитута.

Анализ признаков законного сервитута в полосе отвода железной дороги позволяет сделать вывод о том, что данный сервитут имеет некоторые общие черты с ограничениями права собственности в силу закона. И те и другие устанавливаются законом в государственных или общественных интересах; круг их участников не конкретизирован. Вместе с тем ограничения права собственности никогда не устанавливают право на чужой объект, они только стесняют некоторые права землепользователя в полосе отвода, временно блокируют некоторые из его правомочий. Они хотя и дают третьим лицам возможность осуществления отдельных субъективных прав собственника (например, право беспрепятственного прохода или проезда через полосу отвода или к находящемуся в пределах данной полосы объекту недвижимости), однако не являются их субъективными правами. В связи с этим можно согласиться с выводом В.В. Груздева о том, что ограничения права собственности могут являться результатом установления договорных и публичных сервитутов и соотноситься с ними как следствие с причиной <15>.

<15> Груздев В.В. Сервитуты в российском дореволюционном праве в XIX - начале XX в.: Историко-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 15.

С точки зрения субъектного состава в полосе отвода железных дорог может устанавливаться как частный, так и публичный сервитут. Если при частном сервитуте обладателем ограниченного права пользования земельным участком является собственник другой (сопряженной) недвижимости (например, владелец объекта, расположенного в полосе отвода железной дороги), то в случае с публичным сервитутом таким лицом является всякий желающий воспользоваться таким правом (например, оборудованный по установленным правилам переезд через железнодорожные пути).

Субъектами частного сервитута являются отдельные лица или определенный круг лиц. Субъектами публичного сервитута является как определенный, так и неопределенный круг лиц <16>. Поэтому сервитут в полосе отвода железных дорог по форме и целям его установления является публичным, поскольку его установление предусмотрено федеральным законодательством в целях обеспечения безопасности эксплуатации железнодорожного транспорта. Известный русский цивилист Г.Ф. Шершеневич по данному поводу указывал, что, ограничивая право собственности, закон имеет в виду улучшение транспортного сообщения, народного здравоохранения, общественной безопасности и т.п. В этих целях допускается свободный проход и проезд по чужой земле, устанавливаются санитарные, строительные и пожарные нормы, ограничивающие произвол пользования со стороны собственника <17>. По субъектному составу лиц, в интересах которых устанавливается сервитут в полосе отвода железных дорог, он может быть как частным, так и публичным.

<16> Груздев В.В. Сервитуты в российском дореволюционном праве в XIX - начале XX в.: Историко-правовое исследование. С. 11.
<17> Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М.: Спарк, 1995. С. 176.

Сервитут обременяет земельный участок, поэтому согласно ст. 613 ГК РФ арендатор земельного участка, находящегося в полосе отвода железной дороги (структурное подразделение ОАО "РЖД"), при передаче его в субаренду юридическим и физически лицам обязан предупредить субарендатора о правах третьих лиц на передаваемый в субаренду участок, в том числе и об обременении земельного участка сервитутом.

Соответствующая оговорка должна, по нашему мнению, в обязательном порядке вноситься в договор субаренды.

Сервитуты, устанавливаемые в отношении земельных участков, составляющих полосу отвода железных дорог, с точки зрения их предназначения носят публично-правовой характер, поскольку служат публичной цели - обеспечению безопасности эксплуатации объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта, являющихся федеральной собственностью. Особенностью публичных сервитутов является их правовое регулирование преимущественно актами специального законодательства (в отношении полосы отвода железных дорог такими актами являются Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта", Постановления Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2006 г. N 264 "О порядке пользования земельными участками, являющимися федеральной собственностью и предоставленными открытому акционерному обществу "Российские железные дороги" и от 12 октября 2006 г. N 611 "О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог").

В научной литературе указывается, что, учитывая наименование, публичный сервитут нередко рассматривается как публично-правовая категория. Между тем публичный земельный сервитут исходно есть явление, скорее, частного права, поскольку он не только генетически сформировался в рамках гражданско-правовой науки, но и опирается на гражданско-правовые подходы к регулированию общественных отношений. Существенно также, что независимо от общей оценки этого явления оно всегда выражается в установлении ограничений права собственности конкретных участников гражданских правоотношений <18>.

<18> Резник Ж.Я. Публичный земельный сервитут по российскому гражданскому праву: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2007. С. 2.

Как показано выше, сервитут в отношении земельного участка, находящегося в полосе отвода железной дороги, предусматривается соответствующим нормативным правовым актом. Вместе с тем как субъективное гражданское право в конкретных правоотношениях он возникает в результате действия ряда дополнительных юридических фактов.

Прежде всего одним из таких фактов является наличие двух объектов недвижимости, связанных невозможностью эксплуатации одного из них без использования другого. Так, собственник линейного сооружения, проходящего по полосе отвода железной дороги (например, линии электропередачи, линии связи, трубопровода и др.), не сможет обеспечить нормальную эксплуатацию этого сооружения, если не будет иметь доступа к ним. Поэтому арендатор (ОАО "РЖД") либо субарендатор земельного участка обязан обеспечивать беспрепятственный доступ представителей собственника к указанным объектам для их текущего ремонта и обслуживания. Данная обязанность прямо предусмотрена законодательством.

Другой юридический факт, влекущий возникновение субъективного права других лиц на ограниченное пользование земельным участком, входящим в полосу отвода железной дороги, обусловлен необходимостью учета интересов пользователей услугами других видов транспорта, прежде всего автомобильного, а также владельцев транспортных средств и пешеходов. В этих целях на арендатора (ОАО "РЖД") земельных участков в полосе отвода железных дорог возлагается обязанность обеспечивать беспрепятственный переезд (переход) через железнодорожные пути в местах железнодорожных переездов (переходов) в порядке, установленном Минтрансом России.

Таким образом, правовой институт сервитута является важным правовым средством управления земельными участками в полосе отвода железных дорог. Теоретическое осмысление данного правового института и его практическое применение призваны служить установлению законности и правопорядка в сфере землепользования в полосе отвода железных дорог.

3. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СЕРВИТУТА В ПРОЕКТЕ НОВОГО ГК РФ

Характеристика сервитута как важнейшего элемента вещного права была бы неполной без рассмотрения перспектив развития данного правового института. В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" и Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации от 7 октября 2009 г. в нашей стране в завершающую стадию вступила работа по созданию, по сути, нового Гражданского кодекса Российской Федерации (законопроект о внесении кардинальных изменений и дополнений в ГК РФ 27 апреля 2012 г. принят Государственной Думой в первом чтении). Указанные документы ориентируют на создание целостной системы ограниченных вещных прав, способной максимально удовлетворить потребности участников гражданского оборота в создании основанного на вещном праве режима пользования чужим имуществом.

В частности, в ГК РФ будет введена новая глава "Сервитут", в которой дается следующее определение сервитута: земельный участок, здание, строение или сооружение (служащая вещь) могут быть обременены правом ограниченного пользования управомоченного лица (сервитутом) для осуществления принадлежащего этому лицу права собственности на земельный участок, здание, строение или сооружение, в том числе незавершенные строительством (господствующая вещь), если использование такого земельного участка, здания, строения или сооружения по назначению невозможно без установления сервитута.

В случае принятия новой редакции ГК РФ правовой институт сервитута претерпит существенную трансформацию. Предполагается, например, исключение из оборота понятия "публичный сервитут" (с точки зрения субъектного состава лиц, в интересах которых он устанавливается): в проекте однозначно сказано, что "сервитут не может быть установлен для неопределенного круга лиц". Согласно ст. 295.2 проекта новой редакции ГК РФ понятие "публичный сервитут" заменяется понятием "ограничения права собственности на земельный участок в публичных интересах без изъятия участка у собственника". Такие ограничения могут устанавливаться для обеспечения:

  1. прохода или проезда через земельный участок;
  2. ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;
  3. размещения межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
  4. проведения дренажных работ;
  5. забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя;
  6. прогона сельскохозяйственных животных;
  7. проведения научно-исследовательских или проектно-изыскательских работ.

Таким образом, можно говорить о том, что будет узаконена точка зрения группы цивилистов о том, что "сервитуты устанавливаются в соответствии с нормами гражданского права, а ограничения прав собственности (публичные сервитуты) основываются на нормах административного законодательства. Поэтому они лишены гражданско-правовой природы" <19>. Сторонник данной точки зрения профессор Е.А. Суханов также указывает, что частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством, следовательно, является частноправовым институтом, тогда как все без исключения публичные сервитуты предусмотрены в нормах земельного, природно-ресурсного или административного законодательства, т.е. публичного права, и потому лишены гражданско-правовой природы. Все это, по мнению Е.А. Суханова, позволяет считать публичный сервитут не лучшим "изобретением" современного отечественного законодателя <20>.

<19> Копцев А.Н. Сервитуты в российском праве: проблемы правового регулирования // Гражданское право. 2007. N 1. С. 46.
<20> Андреев Ю.Н. Ограничения в гражданском праве России. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2011. С. 231.

Следует отметить, что в случае принятия рассматриваемой редакции ГК РФ потребуется внесение изменений в ЗК РФ в части исключения из него термина "публичный сервитут". Соответственно и применительно к ограничениям права собственности на земельные участки в полосе отвода железной дороги термин "сервитут" уже не может употребляться, так как указанные ограничения устанавливаются в публичных интересах - в целях обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, а также в интересах неограниченного круга лиц (например, право перехода или переезда через железнодорожные пути).

Безусловно, все эти предполагаемые новации гражданского законодательства после их принятия потребуют теоретического осмысления. Но в любом случае ограничение права пользования земельными участками в полосе отвода железных дорог будет и впредь оставаться важнейшим инструментом гражданско-правового регулирования землепользования в сфере транспортной деятельности.