Мудрый Юрист

Конституционное судопроизводство: трудности проверки конституционности закона

А. КИСЕЛЕВ

Киселев Алексей, юрист, Киров.

ФОРМАЛЬНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ

В соответствии с ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Согласно п. 3 и 3.1 ст. 3 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" соответственно по жалобам граждан проверяется конституционность примененного в конкретном деле, а по запросам судов - подлежащего применению закона. Отметим, что конституционность закона, который подлежал применению, но не был по каким-то причинам применен, исходя из перечисленных норм, проверена быть не может, что вряд ли на пользу возможным заявителям. Однако и те права, которые заявители имеют, они не всегда могут реализовать. У процедуры проверки конституционности примененного закона есть одна очевидная сложность: оспариваемая норма должна затрагивать конституционные права и обязанности заявителя. Таков критерий допустимости жалобы, предусмотренный п. 1 ст. 97 указанного Федерального конституционного закона. Для запроса такой критерий не действует: в силу ст. 102 Закона запрос допустим, если закон, по мнению суда, подлежит применению в конкретном деле. Обратим внимание на это неравенство. Заявителю необходимо изложить, каким образом примененный закон объективно затрагивает его конституционные права и обязанности, в противном случае жалобу просто возвратят в полном соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 40 Закона. Даже в суде для того, чтобы добиться направления судом запроса, по смыслу ст. 101 Закона нужно доказать неконституционность подлежащего применению закона. Очевидно, поэтому критерий для запроса - субъективный. Вместе с тем жалоба и запрос могут иметь одинаковый результат - вынесение Конституционным Судом РФ определения об отказе в передаче на проверку конституционности закона, хотя и по разным основаниям. Так, в Определении от 17.01.2013 N 2-О "По запросу Курганского областного суда о проверке конституционности положений статей 50, 80 Уголовного кодекса Российской Федерации и статей 396, 397 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" указано, что неопределенность в вопросе о конституционности закона отсутствует, вследствие чего запрос не может быть принят к рассмотрению. В подобных случаях вынесение предусмотренного ст. 71 Закона постановления не требуется. Но если суд вправе сам применить закон исходя из своего понимания его норм, то есть отказ не препятствует рассмотрению дела, для заявителя последствия серьезнее. Заявитель практически лишается последнего шанса выиграть дело.

СОДЕРЖАНИЕ НОРМЫ - КЛЮЧ К РЕШЕНИЮ

Далеко не все примененные нормы законодательства могут быть проверены на предмет конституционности. Решающими оказываются их содержание и функция.

Из теории права известно, что нормы подразделяются на виды по различным основаниям. Среди общего массива видов в зависимости от формы выражения выделим нормы-дефиниции, нормы-гарантии, нормы-декларации. Отличаются они от привычных нам тем, что дают лишь определения правовых понятий, расшифровывают термины, закрепляют существование каких-либо прав или обязанностей, но не регулируют правоотношения. В них нет ни гипотезы, ни диспозиции, ни санкции. Поэтому сами по себе нормы-дефиниции не могут затрагивать права или обязанности, тем более конституционные. Но существует возможность проверки конституционности группы примененных норм, включающей норму-дефиницию и норму, регулирующую правоотношение, которая включает в себя расшифрованный термин. Нормы-декларации также не подлежат проверке на конституционность просто по определению.

Иная ситуация с нормами, устанавливающими полномочия и гарантии. Учитывая, что Конституция РФ исповедует принцип разделения властей и разграничения компетенций, ограничительный по существу, можно ожидать, что отдельные нормы могут быть проверены с позиций соблюдения конституционных ограничений. Что касается норм-гарантий, то вероятность их проверки, будь они применены, существенно выше в силу формального родства самим конституционным нормам. Нормы многих федеральных законов, регулирующих социальные отношения, являются именно нормами-гарантиями, что облегчает их проверку по критерию объема предоставленных прав.

Необходимо особо выделить нормы, которые логически вытекают из конституционных или устанавливают формы и регулируют порядок реализации конституционных прав и обязанностей. Проверка конституционности первых происходит скорее с позиций логики и филологии, чем с правовых. Во втором случае Конституционному Суду надлежит проверять, все ли формы реализации конституционных прав получили полную регламентацию, а также не осталось ли какое-либо конституционное право без регламентации вообще. Если имеются пробелы, Конституционный Суд восполняет их и в резолютивной части обязывает законодателя внести соответствующие дополнения в законодательство. Это касается не в последнюю очередь процессуального законодательства, которое соотносится со ст. 46 Конституции РФ, гарантирующей право на эффективную судебную защиту.

В частности, в гражданском, арбитражном и уголовно-процессуальном законодательстве действуют группы норм, закрепляющие порядок прохождения предусмотренных законом процедур, предоставления и исследования доказательств, а также нормы, адресованные не сторонам, а суду. Например, с точки зрения логики норма, относящая письменные документы, деловую переписку к доказательствам, сама по себе объектом проверки быть не может. Но если рассмотреть ее в паре с нормой о праве представления доказательств и найти пробел в перечне доказательств, теоретически открывается возможность проверки на конституционность, так как наличие процессуального механизма - например, возможности доказывания - вытекает из гарантии ст. 46 Конституции.

Итак, возможность проверки конституционности закона зависит от факта его применения в деле, частично от отрасли права, к которой он относится, существа спора и способа выражения законодателем своей воли. К последнему отнесем выбор вида применяемых норм, распределение смысловой нагрузки по нормам, синтаксические особенности предложений, их содержащих. Не последним, на наш взгляд, фактором является также компактность изложения нормы: в законодательной практике случается так, что составные части нормы разбросаны даже не в разных частях одного федерального закона, а в разных законах. Компактность изложения оказывает влияние на применение: судья часто указывает в решении ту часть нормы, на которую приходится правовой и смысловой акцент, хотя для проверки необходимо применение и других, если толковать критерий допустимости строго и буквально. Деление норм на диспозитивные и императивные для нас принципиального значения не имеет, что будет продемонстрировано примерами ниже.

ПОЛОЖИТЕЛЬНЫЙ ОПЫТ

На нескольких удачных примерах покажем, какие нормы могут быть проверены на предмет конституционности. Напомним, что решения Конституционного Суда, которым установлено соответствие или несоответствие примененного закона Конституции РФ, оформляются в виде постановления и имеют одинаковое юридическое значение - исключение иного толкования проверенных норм закона и возможность пересмотра судебных решений, основанных на ином толковании примененного закона. Такое разъяснение дал сам Конституционный Суд РФ в Определении от 11.11.2008 N 556-О-Р.

Была признана допустимой и рассмотрена по существу жалоба гр-на К.В. Чумакина на нарушение его конституционных прав абзацем десятым ст. 2 Закона "О занятости населения в РФ" в ее предыдущей редакции. Постановлением от 30.01.2013 норма была признана не соответствующей ч. 1 и 2 ст. 19, а также ч. 3 ст. 37 Конституции. Абзац десятый статьи 2 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" в его предыдущей редакции закреплял закрытый перечень некоммерческих организаций, учредители (участники) которых не считаются занятыми, а именно: общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы). Соответственно, по буквальному смыслу данного законоположения учредители (участники) любых других некоммерческих организаций относились к лицам, составляющим категорию "занятые граждане". Конституционный Суд принял во внимание цели создания накопительного жилищного кооператива, не связанные с извлечением прибыли, и установил неконституционность положения. Согласно выраженной в постановлении позиции "обладание в отношении организации - юридического лица имущественными правами, вытекающими из участия в этом юридическом лице, не является безусловным свидетельством отсутствия (наличия) у его учредителей (участников) права на получение прибыли от его хозяйственной деятельности и, соответственно, не может приниматься в качестве критерия для дифференциации прав учредителей (участников) организаций в сфере защиты от безработицы". Лишение прав на защиту от безработицы и поддержку в случае потери работы участников накопительного жилищного кооператива представляет неоправданное, дискриминационное снижение социальных гарантий, что нарушает принцип равенства в реализации права на труд.

Предметом проверки может быть не только диспозиция, но и санкция нормы. Яркий пример - Постановление Конституционного Суда РФ от 17.01.2013 N 1-П "По делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Маслянский хлебоприемный пункт". Положение части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, предусматривающее во взаимосвязи с установленными данным Кодексом правилами назначения административного наказания возможность привлечения юридического лица к административной ответственности в виде административного штрафа в определенных им пределах - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей, признано не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 17, 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1 - 3) и 55 (часть 3), так как установленный этим положением значительный минимальный размер административного штрафа в системе действующего правового регулирования, не допускающего назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции, не позволяет во всех случаях в полной мере учесть характер совершенного административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие значение для дела существенные обстоятельства и тем самым обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания. По мнению Конституционного Суда, санкция, предусмотренная ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, в зависимости от финансового положения субъекта предпринимательства могла оказаться непосильным бременем, ставящим крест на его существовании, что явно несоразмерно характеру правонарушения.

Весьма интересным представляется Постановление Конституционного Суда РФ от 27.06.2012 N 15-П "По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки И.Б. Деловой". Заявительница оспорила конституционность положений гражданского законодательства об опеке над недееспособными, указав на отсутствие возможности дифференциации гражданско-правовых последствий наличия у гражданина нарушения психических функций при решении вопроса о признании его недееспособным, соразмерных степени фактического снижения способности понимать значение своих действий или руководить ими. Руководствуясь ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 23, ч. 3 ст. 55 Конституции, а также практикой применения ст. 8 Европейской конвенции Страсбургским судом, в том числе Постановлением по делу "Штукатуров против России", Конституционный Суд РФ вынес постановление в пользу заявительницы. Уважение личной сферы человека требует соразмерного ограничения дееспособности, а соответствующие статьи Гражданского кодекса не упоминают о пропорциональности.

ПРАВОВОЕ ЗНАЧЕНИЕ ОПРЕДЕЛЕНИЙ

Решение об отказе в передаче на проверку конституционности примененного закона оформляется определением. Определение, как любой акт Конституционного Суда, обжалованию не подлежит и вступает в силу сразу после принятия. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 43 Закона, если поступит жалоба на неконституционность тех же положений, она будет возвращена заявителю. Кроме того, Конституция РФ не наделяет Конституционный Суд полномочиями толковать иные федеральные законы или федеральные конституционные законы, поэтому мотивировочные части определений нельзя использовать как общеобязательную интерпретацию законов. В силу того, что Конституционный Суд дает конституционное толкование затрагивающих конституционные права и свободы законов преимущественно в постановлениях, определения невозможно использовать для обоснования правовой позиции в судах. Но бывают исключения.

Определение Конституционного Суда РФ от 18.01.2011 N 8-О-П "По жалобе открытого акционерного общества "Нефтяная компания "Роснефть" на нарушение конституционных прав и свобод положением абзаца первого пункта 1 статьи 91 Федерального закона "Об акционерных обществах" является одним из примеров исключений. В резолютивной части указано, что конституционно-правовой смысл положения абзаца первого пункта 1 статьи 91 Федерального закона "Об акционерных обществах", выявленный Конституционным Судом Российской Федерации, основан на ранее сформулированных им правовых позициях и является общеобязательным, то есть исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике. Норма абзаца 1 п. 1 ст. 91 ФЗ "Об акционерных обществах", конституционность которой оспаривал заявитель, предполагала обязанность акционерного общества предоставить акционеру документы, перечисленные в п. 1 ст. 89 названного Федерального закона. Заявитель акцентировал внимание на протоколе совета директоров. Оценив доводы заявителя, Конституционный Суд сделал вывод, что оспариваемая норма обеспечивает баланс интересов акционеров в прозрачности компании и интересов самого акционерного общества в сохранности конфиденциальной информации. Жалоба была отклонена, хотя определение можно заслуженно приравнять к постановлению.

Вообще, в подобных случаях в резолютивной части определений также указывается, что дело подлежит пересмотру, если оно было разрешено исходя из другого толкования примененного закона. Например, Определение Конституционного Суда РФ от 05.03.2009 N 278-О-П "По жалобе гражданина Ивентьева Сергея Ивановича на нарушение его конституционных прав положением пункта 1 части первой статьи 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" содержит такое указание. Оно не дается, если из приложенных решений видно, что закон был применен в его конституционном толковании. При этом мотивированность определения не страдает.

Очевидно, менее информативным является определение по жалобе Ю.Ф. Евстегнеева на предполагаемую неконституционность положений ч. 5 ст. 81 и ч. 1 ст. 192 ТК РФ.

Краткая теоретическая выкладка и изученные примеры могут натолкнуть на полезную идею использовать конституционное судопроизводство как весьма эффективный механизм защиты права во многих случаях, что обусловлено относительно малыми сроками и возможностями отмены решений судов не только постановлением, но и определением Конституционного Суда РФ. Жалоба в Конституционный Суд РФ может иногда исключить необходимость обращения в Европейский суд, длительность рассмотрения дел в котором достигает нескольких лет, и суды кассационной инстанции. При этом обратим внимание на отсутствие такого критерия допустимости жалобы в Конституционный Суд, как размер ущерба. И хотя Конституционный Суд решает только вопросы права и не взыскивает с государства большие суммы, процессуальные преимущества "нашего суда" видны налицо. Если заявитель все же будет недоволен его решением, то при наличии оставшегося времени он может обратиться уже в Страсбургский суд, приложив определение Конституционного суда как доказательство.