Мудрый Юрист

Особенности механизма правового регулирования управления и распоряжения муниципальным имуществом, предназначенным для решения вопросов местного значения *

<*> Shalomenceva E.G. Features of the mechanism of legal regulation of management and order the municipal property intended for the solution of questions of local value.

Шаломенцева Елена Геннадьевна, доцент Владимирского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат экономических наук.

В статье дано определение механизма правового регулирования управления и распоряжения муниципальным имуществом, рассматриваются его особенности.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, органы местного самоуправления, муниципальные правовые акты, муниципальное имущество, вопросы местного значения, механизм правового регулирования.

In the article author reports definition of the mechanism of legal regulation of management and order is made by municipal property, its features are considered.

Key words: local government, municipality, local governments, municipal legal acts, municipal property, questions of local value, mechanism of legal regulation.

Механизм правового регулирования отношений, возникающих в процессе управления и распоряжения муниципальным имуществом, представляет собой многогранное явление. Его сложность предопределена в первую очередь спецификой самого института муниципального имущества, имеющего в своей основе экономическую природу, а также целями, задачами и принципами правовой регламентации его формирования, существования и использования. Данный факт обусловливает особенности характера используемых средств правового регулирования, являющихся элементами этого механизма, которые, во-первых, проявляются в многоотраслевой природе собственно правовых средств регулирования управления и распоряжения муниципальным имуществом, относящихся преимущественно к сферам конституционного, муниципального и гражданского права. Во-вторых, экономическая составляющая института муниципального имущества предопределяет использование экономических средств в процессе использования такого имущества, которые нуждаются в облачении в правовую форму, регламентации процесса правоприменения муниципальными правовыми актами.

Применительно к предмету исследования механизм правового регулирования управления и распоряжения муниципальным имуществом можно определить как систему правовых средств, направленных на регулирование и совершенствование общественных отношений, возникающих в процессе управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований и обладающих публично-властным характером.

Анализ понятия механизма правового регулирования управления и распоряжения муниципальным имуществом позволяет определить ряд его особенностей:

  1. элементы механизма правового регулирования составляют сложную систему со всеми присущими данному явлению свойствами;
  2. средства правового регулирования, являясь элементами механизма, могут быть правовыми по своему происхождению, а также, имея экономическую природу, становиться правовыми в процессе реализации юридических норм;
  3. правовое регулирование общественных отношений в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом имеет конституционно-правовую основу, отражает особое положение местного самоуправления в системе публично-властных отношений и является составляющей предмета муниципально-правового регулирования;
  4. механизм правового регулирования общественных отношений, связанных с управлением и распоряжением муниципальным имуществом, характеризуется сочетанием нормативного и индивидуального, государственного и негосударственного, централизованного и децентрализованного видов правового регулирования, при этом основан преимущественно на субординационном правовом регулировании, что обусловлено публично-властным характером регулируемых отношений;
  5. специфическими чертами механизма правового регулирования управления и распоряжения муниципальным имуществом являются определенные виды правоотношений; особенности правового положения их субъектов; использование федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов муниципальных образований для регулирования одних и тех же общественных отношений.

Особенности механизма правового регулирования управления и распоряжения муниципальным имуществом, предназначенным для решения вопросов местного значения, находят свое проявление в различных его элементах. Применительно к правовым средствам основная роль принадлежит, бесспорно, муниципально-правовому регулированию, а именно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), во-первых, нормам ст. 50, определяющим предназначение муниципального имущества, во-вторых, ст. 14, 15, 16, закрепляющим перечни вопросов местного значения для различных видов муниципальных образований, и, в-третьих, ст. 17, определяющей полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Полагаем, что указанные перечни вопросов местного значения охватывают весь спектр общественных отношений, возникающих в муниципальном образовании, и определяют основные направления его социально-экономического развития <1>, чем и предопределено их значение в рассматриваемой сфере.

<1> См.: Шаломенцева Е. Муниципальное правотворчество в условиях реформы местного самоуправления: Монография. Владимир, 2009. С. 19.

Важно отметить, что при анализе особенностей механизма правового регулирования управления и распоряжения муниципальным имуществом, предназначенным для решения вопросов местного значения, нельзя не учитывать подзаконные акты, принятые на федеральном уровне. Это, в частности, следует из Определения Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2003 г. N КАС03-27 <2>, из которого, как отмечают исследователи, видно, что суды исходят из права органов местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения, но при этом их деятельность должна сообразовываться с властными решениями органов государственной власти, в том числе и исполнительной ее ветви <3>.

<2> Архив Верховного Суда Российской Федерации.
<3> См.: Пешин Н.Л. Муниципальная хозяйственная деятельность // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9. С. 17.

Отметим, что особенностью механизма правового регулирования управления и распоряжения муниципальным имуществом, предназначенным для решения вопросов местного значения, является отсутствие среди его обязательных средств нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Однако правоприменительная деятельность субъектов Российской Федерации, связанная с их участием в правоотношениях по поводу управления и распоряжения муниципальным имуществом, предназначенным для решения вопросов местного значения, возможна и на практике весьма активна.

Особенности механизма правового регулирования управления и распоряжения муниципальным имуществом, предназначенным для решения вопросов местного значения, проявляются и на уровне его целей. Из общей цели повышения качества жизни населения муниципального образования применительно к рассматриваемой в совокупности средств правового регулирования можно выделить частную, самостоятельную цель - решение вопросов местного значения.

Поскольку вопросы местного значения являются, согласно ст. 130 Конституции РФ, основой системы местного самоуправления в нашей стране, достижение указанных целей правового регулирования управления и распоряжения муниципальным имуществом, предназначенным для решения вопросов местного значения, осуществляется посредством наиболее широкого перечня задач. Определив в общем виде особенности правового регулирования управления и распоряжения муниципальным имуществом, предназначенным для решения вопросов местного значения, обратимся к исследованию конкретных средств такого правового регулирования.

Понятие вопросов местного значения дано в ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которой вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Данное определение имеет отсылочную часть, подразумевающую, что расширение либо сужение перечня вопросов, которые могут быть отнесены к вопросам местного значения, недопустимо иными актами, кроме Конституции и Федерального закона N 131-ФЗ. В отдельный вид выделяются вопросы местного значения межпоселенческого характера, к которым относится часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.

При разработке концепции реформирования местного самоуправления в Российской Федерации предполагалось, что двухуровневая (двухзвенная, двухступенчатая) модель организации местного самоуправления будет наиболее адекватно отражать сложившуюся на практике систему организации местной власти в стране. При этом считалось, что появление второго уровня местного самоуправления никак не повлияет на самостоятельность каждого из уровней местного самоуправления и не приведет к соподчиненности органов местного самоуправления, так как за каждым из уровней будет закреплен свой перечень вопросов местного значения. Муниципальному району по существу отводилась роль координатора по отношению к поселениям, входящим в состав района.

Реализовать данную идею пока не удалось по целому ряду причин.

Во-первых, органы местного самоуправления значительной части вновь образованных поселений оказались не готовы принять на себя всю полноту ответственности за исполнение вопросов местного значения как по причине отсутствия достаточных финансовых средств, так и по причине низкого кадрового потенциала.

Во-вторых, органы местного самоуправления муниципальных районов не захотели отказаться от роли самостоятельного исполнителя значительной части вопросов местного значения, отнесенных теперь законом к ведению поселений.

В-третьих, органы государственной власти большинства субъектов Российской Федерации оказались не готовы к взаимодействию со значительно увеличившимся количеством муниципальных образований и решили пойти по пути ограничения полномочий поселений и содействия передаче этих полномочий муниципальным районам.

Все эти обстоятельства привели в итоге к необходимости установления в Российской Федерации с 1 января 2006 г. по 1 января 2009 г. переходного периода.

В соответствии с нормами Федерального закона N 131-ФЗ в теории и на практике и выделяют три группы вопросов местного значения и соответственно три группы имущественных объектов, которые могут находиться в собственности муниципальных образований различных типов - поселений, муниципальных районов и городских округов <4>.

<4> См., напр.: Управление муниципальным хозяйством и местными финансами / Под ред. А.Н. Широкова. М., 2004. С. 10 - 21.

Сравнительный анализ перечней вопросов местного значения поселения и имущества, предназначенного для их решения, позволяет сделать следующие выводы:

  1. для решения некоторых вопросов местного значения обособленное имущество поселению не требуется, в связи с чем эти вопросы местного значения обоснованно не отражены в ч. 2 ст. 50 131-ФЗ (см.: п. 1, 2, 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ);
  2. в отношении ряда вопросов местного значения в перечне, содержащемся в ч. 2 ст. 50 131-ФЗ, назначение соответствующего имущества не охватывает все содержание того или иного вопроса местного значения (см.: п. 7 ч. 1 ст. 14 и п. 4 ч. 2 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ - не предусмотрено имущество для создания условий для предоставления транспортных услуг; п. 15, 19 ч. 1 ст. 14 и п. 11 ч. 2 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ - не предусмотрено имущество для создания условий для массового отдыха жителей поселения, а также для использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения; п. 23 ч. 1 ст. 14 и п. 19 ч. 2 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ - не предусмотрено имущество для организации и осуществления мероприятий по гражданской обороне; п. 28 ч. 1 ст. 14 и п. 21 ч. 2 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ - не предусмотрено имущество для содействия в развитии сельскохозяйственного производства). Полагаем, что для осуществления этих полномочий, составляющих содержание вопросов местного значения, может потребоваться обособленное имущество, в связи с чем позиция законодателя, применяющего во втором перечне ограничительные формулировки по сравнению с перечнем вопросов местного значения, представляется необоснованной;
  3. для решения нескольких вопросов местного значения имущество вообще не предусмотрено, в то время как оно может быть необходимо (см.: п. 7.1, 13.1, 17, 30, 32, 33 ч. 1 ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ);
  4. некоторые виды имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, не предопределенные ни одним вопросом местного значения, вместе с тем могут быть использованы для решения нескольких (см. п. 14 и 15 ч. 2 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ);
  5. некоторые виды имущества могут быть использованы в целях решения вопросов местного значения только во взаимосвязи друг с другом. Так, пруд, обводненный карьер могут находиться в муниципальной собственности лишь при условии их расположения в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности муниципальному образованию <5>. В связи с этим виды имущества, предусмотренные п. 15 и 16 ч. 2 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ, могут использоваться для решения вопроса местного значения, указанного в п. 31 ч. 1 ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ, только при условии одновременного существования;
<5> Ч. 2 ст. 8 Водного кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 23. Ст. 2381; см. также: Мигачев А.А. Осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования // Местное самоуправление: реализация полномочий. Владимир, 2008. С. 51.
  1. содержание некоторых вопросов местного значения и видов имущества, предназначенных для их решения, не соответствует правовому регулированию тех же общественных отношений, предусмотренному иными федеральными законодательными актами. Так, согласно п. 3 ч. 2 ст. 19 Жилищного кодекса Российской Федерации <6> муниципальный жилищный фонд представляет собой совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям. В то же время согласно п. 3 ч. 2 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ к собственности поселений относится лишь жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма. На практике возникают вопросы о возможности сохранения в муниципальной собственности всего муниципального жилищного фонда (в том числе и маневренного), а не только муниципального жилищного фонда социального использования для обеспечения жилыми помещениями малоимущих граждан. Комитет Государственной Думы по местного самоуправления на данный вопрос дает отрицательный ответ, при этом обращает внимание на существующую в настоящее время проблему неоднозначного регулирования федеральным законодательством установления права собственности на муниципальный жилищный фонд <7>.
<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14.
<7> Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 12. С. 13.

Сравнительный анализ ч. 1 ст. 15 и ч. 3 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ позволяет выявить проблемы отнесения муниципального имущества к муниципальным районам, схожие с перечисленными выше в отношении поселений. Кроме того, следует обратить внимание на еще несколько важных противоречий:

  1. п. 8 ч. 1 ст. 15 N 131-ФЗ, относящий к вопросам местного значения муниципального района организацию охраны общественного порядка на территории района муниципальной милицией, должен вступить в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции (абзац второй ч. 3 ст. 83 Федерального закона N 131-ФЗ). Такой федеральный закон до настоящего момента не принят, соответственно, этот вопрос местного значения сейчас муниципальными районами не решается. Вместе с тем имущество для решения данного вопроса местного значения (п. 6 ч. 3 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ) предусмотрено без отлагательного порядка введения соответствующей нормы в действие. Исходя из буквального толкования законодательных положений, муниципальные районы могут иметь в собственности имущество, предназначенное для решения вопроса местного значения, не входящего в их компетенцию;
  2. наличие среди вопросов местного значения предметов ведения, относительно которых могут быть применены полномочия как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти. Среди таких предметов ведения Н.В. Постовой называет здравоохранение, образование, охрану окружающей среды. Автор делает вывод, что отнесение названных сфер только к вопросам местного значения вызывает сомнение, и предлагает определить их в качестве вопросов двойного подчинения <8>.
<8> См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России: Учебник. М., 2000. С. 274 - 275.

Перечень вопросов местного значения городских округов установлен в ч. 1 ст. 16 N 131-ФЗ и, исходя из сущности муниципальных образований данного вида, представляет собой комплекс вопросов, отнесенных к ведению и поселений, и муниципальных районов. Согласно ч. 4 ст. 50 N 131-ФЗ в собственности городских округов могут находиться все виды имущества, которое может быть в собственности поселений и муниципальных районов. Не останавливаясь подробно на соответствующих перечнях, следует отметить, что выявленные нами проблемы актуальны и в отношении городских округов.

Проведенный анализ соотнесения перечней муниципального имущества и вопросов местного значения применительно к различным видам муниципальных образований выявил необходимость определения критериев систематизации вопросов местного значения. А.А. Замотаев предлагает классификацию вопросов местного значения, основанную на направлении их воздействия на жизнедеятельность населения муниципального образования. Это вопросы:

  1. по обеспечению условий жизни каждого из жителей (здравоохранение, образование, бытовое обслуживание, снабжение жилыми помещениями, водой и энергоносителями и т.д.);
  2. по обеспечению условий жизни населения в целом (охрана общественного порядка, благоустройство и озеленение, транспортное обслуживание и т.д.);
  3. по обеспечению деятельности населения как субъекта власти (формирование бюджета, градостроительная деятельность и т.д.);
  4. по обеспечению осуществления населением муниципального образования прав собственника в отношении муниципального имущества <9>.
<9> См.: Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999. С. 36 - 37.

Следуя логике данной классификации, а также учитывая изложенные ранее выводы, можно заключить, что в первую очередь муниципальное имущество необходимо для решения вопросов первой и второй группы; решение вопросов третьей группы обособленного имущества не требует; относительно четвертой группы - вопрос местного значения и имущество, необходимое для его решения, совпадают.

Отнесение конкретных объектов к имуществу, указанному в ч. 2 - 4 ст. 50 N 131-ФЗ, предназначенному для решения вопросов местного значения, как отмечают специалисты, не представляет сложностей <10>. Необходимо лишь учитывать разницу в формулировках вопросов местного значения муниципальных районов и поселений в общих сферах деятельности и, соответственно, в характеристике имущества, находящегося в муниципальной собственности. Так, поселения отвечают за оказание услуг населению, а муниципальные районы - за оказание услуг муниципальным образованиям - поселениям. То есть законодательно определены различные потребители услуг применительно к различным видам муниципальных образований: население или муниципальные образования.

<10> См.: Актуальные вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации на момент вступления в силу в полном объеме Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М., 2008. С. 194 - 196.

Полагаем, что имущество муниципального района в сферах культуры, физкультуры и массового спорта, работы с детьми и молодежью, электро- и газоснабжения поселений должно быть предназначено для межмуниципального использования. Необходимо учитывать, что вопросы в области культуры, физкультуры и спорта, работы с детьми и молодежью, поддержки предпринимательства, которые закреплены за муниципальными районами, не требуют обязательного наличия районных муниципальных учреждений. Только при наличии в поселениях зданий, используемых исключительно для проведения районных мероприятий, или муниципальных учреждений, чьи услуги используются жителями всех поселений района (доля услуг, оказываемых жителям поселения, на территории которого находится данное учреждение, в этом случае не должна превышать процент жителей данного поселения по отношению ко всему населению района), такие сооружения или учреждения могут быть сохранены в собственности района. Определяющим при установлении судьбы объекта должны стать категории обслуживаемого населения. В любом случае первичными являются вопросы местного значения поселений, обеспечивающие приближение публичных услуг к получателю. Такая организация предоставления услуг способствует повышению их качества и снижению издержек. Однако, по изложенным выше причинам, это правило зачастую игнорируется органами местного самоуправления муниципальных районов.

Кроме того, практика предоставления однородных либо сходных полномочий органам местного самоуправления различного уровня и органам государственной власти вызывает серьезные опасения у специалистов. В частности, отмечается, что происходит отход от концепции разграничения полномочий как между уровнем власти субъекта Федерации и муниципальным уровнем, так и между различными типами муниципальных образований. В результате отхода от концепции разграничения полномочий нарушаются принципы субсидиарности, возникают дополнительные административные расходы при выполнении этих полномочий, проблемы при разграничении имущества, так как одно и то же имущество оказывается необходимым для реализации вопросов местного значения как поселениям, так и муниципальным районам, размывается ответственность за организацию предоставления муниципальных услуг населению, как правило, при разрешении этих ситуаций ущемляются права органов местного самоуправления поселений <11>.

<11> См.: Еремеева Л., Казюкова Н. Проблемы осуществления расходных полномочий // Муниципальная власть. 2006. N 4. С. 13 - 14.