Мудрый Юрист

Участие органов местного самоуправления в реализации миграционной политики: компаративный анализ организационно-правовых подходов в России и странах европы *

<*> Kholopov V.A. The participation of local authorities in the implementation of migration policy: the comparative analysis of the institutional and legal approaches in Russia and Europe.

Холопов Владимир Анатольевич, профессор кафедры государственного и муниципального управления и экономической теории РГРТУ, заместитель Председателя Городской Думы, Главы муниципального образования г. Рязань.

В статье рассматривается актуальность и возможность разработки организационно-правового подхода к определению содержания компетенций органов местного самоуправления в сфере миграционной политики. Автор проводит компаративный анализ существующего опыта участия органов местного самоуправления в осуществлении миграционной политики в России и странах ЕС.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, местные полномочия, принцип разграничения полномочий, миграционная политика, политика интеграции мигрантов.

The article deals with urgency and the possibility of the institutional and legal approaches to the definition of competencies of local authorities in the field of migration policy. The author conducts the comparative analysis of the existing experience of participation of local authorities in the implementation of migration policy in Russia and the EU countries.

Key words: local government, local authority, the principle of separation of powers, migration policy, the policy of integration of migrants.

В октябре 2012 г. на всенародное обсуждение представлена Стратегия государственной национальной политики в РФ. По словам главного советника Управления Администрации Президента по внутренней политике Вадима Мартынова, работа над проектом велась совместно представителями Администрации Президента и Правительства и президентской комиссии, в которую входят четыре экс-министра по делам национальностей - Валерий Тишков, Вячеслав Михайлов, Владимир Зорин, Рамазан Абдулатипов. Документ был подготовлен по поручению Президента Владимира Путина <1>. В новой Стратегии перед органами государственной и местной власти ставятся вполне конкретные задачи, в решение которых должны быть также вовлечены национально-культурные автономии и некоммерческие организации. В ней предполагается независимо от национальности обеспечить "равенство граждан перед законом и судом", "открытость и непредвзятость рассмотрения ситуаций, связанных с межнациональными конфликтами", постоянный мониторинг ситуации. В связи с этим является актуальным рассмотрение организационно-правовых условий реализации стратегии государственной национальной политики на муниципальном уровне. На современном этапе нет правового регламентирования участия органов местного самоуправления РФ в реализации миграционной политики в контексте развития межнациональных отношений. Рассмотрение вопроса о наделении органов местного самоуправления указанными полномочиями возможно при условии наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере миграции согласно положениям Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2>.

<1> URL: http://expert.ru/2012/10/18/druzhba-narodov/.
<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Принятие решения об определении направлений возможности передачи местным органам власти компетенции в сфере регулирования различных аспектов миграционной политики требует взвешенного подхода. Мировой практикой накоплен опыт участия органов местного самоуправления в реализации миграционной политики. Так, в Швеции политика интеграции мигрантов осуществляется на базе соглашения о местном развитии. Последние заключаются между государством и соответствующим местным самоуправлением для обеспечения стабильного развития, а также прекращения этнической сегрегации, в основном именно в чувствительных регионах крупных городов (Стокгольм, Гетеборг, Мальме). Проекты крупных городов ставят перед собой целью решение проблемы сегрегации через улучшение возможностей образования, особое внимание уделяется женщинам-иммигрантам, а также сокращению уровня преступности среди иммигрантов. Для достижения данных целей используется подход "снизу вверх", т.е. подключение самих жителей данных регионов к улучшению положения через проведение различных мероприятий, способствующих развитию диалога, создание мест, позволяющих установление контактов, и проведение прочих подобных инициатив. До сих пор крупнейшим среди проводимых в рамках соглашений о местном развитии проектов был проект "Политика крупных городов", который заодно стал и хорошей практикой для других стран, предлагающей довольно успешный метод для сокращения этнической сегрегации и социального отчуждения в крупных городах.

Важнейшим звеном между государством и местными самоуправлениями являются работающие в шведских коммунах административные советы (MHN). MHN - это представляющий государство исполнительный орган на уровне коммуны, задачей которого является обеспечение того, чтобы принимаемые правительством и риксдагом решения имели как можно большие эффект и результативность в соответствующей коммуне. Также MHN отвечают за то, чтобы проживающие в Швеции национальные меньшинства имели право использовать свой родной язык при общении с общественными службами и судебной системой. Последнее в основном является задачей административного совета коммуны Норрботтен, который следит за тем, чтобы у говорящих на саамском, финском и турнедальском языке была возможность пользоваться этими языками при общении с органами государственной власти. MHN также занимается распределением государственных пособий для поддержки соответствующей деятельности.

В Дании, хотя разработка программы адаптации и организационные вопросы делегированы местным самоуправлениям (которые могут в свою очередь делегировать их выполнение частным организациям, например обучение языку; ответственность за результаты и качество все же лежит на местных самоуправлениях), все связанные с этим расходы покрывает государство.

Происходит это путем целевого финансирования местных самоуправлений: конкретная сумма зафиксирована за каждым иммигрантом, подписавшим с местным самоуправлением договор; конкретная сумма зависит от осуществляемой программы (до 1000 евро в месяц за всю программу); бонус-сумма по результатам выполнения программы (2500 евро выплачиваются каждый раз, если новый иммигрант сдает экзамены на языковых курсах в течение предусмотренных трех лет; дополнительная сумма выплачивается, если иммигрант нашел работу). Такой метод финансирования гарантирует стимулы, а также уверенность и заинтересованность местных самоуправлений в разработке разного рода интеграционных программ. Исходя из Закона об интеграции, местные самоуправления обязаны сформировать местные интеграционные советы [Integratsionsrad] в случае, если об этом ходатайствуют по меньшей мере 50 человек. В совет в основном входят представители местных организаций меньшинств с тем, чтобы гарантировать, что если интересы меньшинств не обеспечены полностью, то хотя бы представлены на местном и государственном уровнях. Члены совета консультируют местные советы по всем темам, касающимся интеграционной политики на местном уровне.

У них есть законодательное право участвовать в обсуждении соответствующих вопросов или консультировать местные власти при формировании и реализации интеграционной политики, поэтому они тесно сотрудничают с местными комитетами (например, с Копенгагенским комитетом, занимающимся вопросами рынка труда и интеграции), а также департаментами местных самоуправлений (интеграционными отделами или бюро). Тем не менее интеграционные советы лишь играют роль консультантов, которая не распространяется формально на сферу власти. В данный момент в Дании действуют около 60 интеграционных советов.

Одна из своеобразных черт Дании для ведения тесного диалога о методах интеграции на государственном и местном уровнях - работа Совета этнических меньшинств, которая проводится в сотрудничестве с местными интеграционными советами. Совет этнических меньшинств был создан в 1999 г. на основе Закона об интеграции с целью развития всех новых гражданских инициатив в различных общественных сферах. Совет этнических меньшинств консультирует министра по делам беженцев, иммиграции и интеграции и главным образом в вопросах, касающихся иммигрантов и беженцев. В задачи и права Совета этнических меньшинств входит также комментирование различных инициированных в министерстве начинаний и законопроектов, однако в компетенцию совета не входит рассмотрение каждого индивидуального случая. В Совет этнических меньшинств входят 14 членов, которые собираются на консультации с министром раз в квартал. Члены избираются в местных интеграционных советах и представляют различные местные органы власти.

В Великобритании ежегодно в местных самоуправлениях проводится опрос и проверка, на основе которых оценивается в числе прочего также и способность и компетентность местных самоуправлений проводить процесс интеграции (в том числе их способность гарантировать равноправие и связь с общественностью). С одной стороны, мониторинг проходит в виде опроса, с другой, местные самоуправления оцениваются с помощью различных объективных индикаторов, к примеру, распространения расистских заявлений, появления экстремистских граффити, нарушений правопорядка, напряжения между разными группами нацменьшинств и т.д. Оценка (comprehensive performance assessment, CPA) проводится Аудиторской комиссией, на основании этих оценок выстраивается шкала всех местных самоуправлении от "неудовлетворительных" до "отличных". Поскольку основные финансы местных самоуправлений поступают из госбюджета, то на государственном уровне разработаны три метода, посредством которых мотивируется эффективная работа местных властей: в первую очередь на основе разных идей (например, укрепление идеалов) убеждают, ободряют и стимулируют, доказывая, что деятельность во имя этой цели наиболее правильная, второе средство - соответствующее поощрение, реализация материальных стимулов, например дополнительное финансирование, внедрение системы премирования (т.н. система маячков: "Это и то местное самоуправление являются примером для других"), вручение призов (например, приз "Самому передовому местному самоуправлению в стране"), если вышеперечисленные методы не дали результата, то центральные власти могут использовать самые крайние меры: сокращение пособий для местных самоуправлений в отдельных частях бюджета или внедрение жесткого инспектирования. Прежде весьма с прохладцей относившиеся к этому местные власти Британии и сейчас свободны в выборе собственных направлений развития в разных сферах, однако в то же время они в значительной степени зависят и от центральной власти.

Проведенный компаративный анализ участия органов местного самоуправления в решении вопросов миграционной политики позволяет определить только организационно-правовые подходы к конституционно-правовому регламентированию данного вопроса, но конкретные решения в конечном итоге формируются на основании глубокого анализа социально-политического контекста.