Мудрый Юрист

Особенности формирования и использования кадрового резерва государственной и муниципальной службы *

<*> Bidzhiev A.S., Shamarova G.M. Peculiarities of formation and use of candidate pool of state and municipal service.

Биджиев Артур Сегидулович, главный специалист-эксперт Минобрнауки России.

Шамарова Гульмира Мухтаровна, профессор кафедры общего менеджмента Московского финансово-промышленного университета "Синергия", доктор экономических наук, член-корреспондент РАЕ.

В статье рассматривается современное состояние формирования и использования кадрового резерва государственной и муниципальной службы. Авторами проведен анализ формирования кадрового резерва государственной и муниципальной службы в Российской Федерации, а также предложены рекомендации по организации работы с резервом кадров государственной и муниципальной службы.

Ключевые слова: кадровый потенциал, государственные служащие, муниципальные служащие; кадровый резерв; эффективность.

In the article the current state of formation and use of a personnel reserve of the public and municipal service is considered. Authors carried out the analysis of formation of a personnel reserve of the public and municipal service in the Russian Federation, and also recommendations about the work organization with a reserve of shots of the public and municipal service are offered.

Key words: personnel potential, civil servants, municipal employees; personnel reserve; efficiency.

Повышение эффективности функционирования экономики страны требует преобразований в структурах и процессах управления. Эти преобразования невозможны без привлечения должным образом подготовленных руководителей и специалистов. В настоящее время первоочередной для Российской Федерации является задача привлечения в сферу государственной и муниципальной службы нового компетентного поколения управленцев, обеспечения механизмов служебного роста государственных и муниципальных служащих, достойного вознаграждения за высококвалифицированный управленческий труд. Повышение эффективности использования кадрового потенциала государственной и муниципальной службы является одним из факторов укрепления современной российской государственности, действенным инструментом эффективной реализации задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления. При этом важным условием является приход на государственную и муниципальную службу мотивированных и целеустремленных профессионалов из разных сфер общественной жизни. В последнее время одной из самых острых проблем повышения эффективности кадрового потенциала государственной и муниципальной службы стала проблема резерва кадров.

Работа с резервом кадров (отбор, оценка кандидатов, подготовка и назначение руководителей и специалистов) может стать действенным средством эффективной реализации целей, задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления, развития кадрового потенциала. Для этого требуется поиск новых подходов и методов формирования и использования резерва кадров, нормативного оформления действенных механизмов и кадровых технологий в работе с резервом кадров. Таким образом, очевидна актуальность темы, связанной с формированием и использованием резерва управленческих кадров, и ее значимость для повышения эффективности управления персоналом государственной и муниципальной службы.

Правовое и организационное обеспечение формирования системы кадрового резерва на государственной и муниципальной службе

Формирование кадрового резерва, организация работы с кадровым резервом и его эффективное использование являются одним из важнейших направлений кадровой работы на государственной и муниципальной службе, а формирование кадрового резерва на конкурсной основе и его эффективное использование - это одно из приоритетных направлений формирования кадрового состава государственной и муниципальной службы. Что же включает в себя данное понятие?

Под кадровым резервом следует понимать совокупность государственных гражданских и муниципальных служащих (граждан), признанных победителями конкурсного отбора для включения в резерв на замещение вакантных должностей государственной и муниципальной службы, а также по другим основаниям, предусмотренным законодательством, на основе оценки их профессионального уровня (знаний и навыков, профессиональных и личностных качеств) и соответствия квалификационным требованиям к должностям государственной и муниципальной службы.

К настоящему времени в России уже сформировались правовые основы для решения столь сложной кадровой задачи, и в этом плане заслуживает внимания законодательная основа и практика организации работы с кадровыми резервами, постепенно внедряемая в системе государственной и муниципальной службы на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" по своей сути является базовым. Он устанавливает правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, устраняет возникшие в последние годы серьезные противоречия в законодательстве. На его основе принят Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Следует особо стоит отметить принятие Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", который раскрывает содержание кадровой работы в муниципальном образовании <1>. В этом Законе также обозначены приоритетные направления формирования кадрового состава муниципальной службы:

<1> Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 3. Ст. 345.
  1. назначение на должности муниципальной службы высококвалифицированных специалистов с учетом их профессиональных качеств и компетентности;
  2. содействие продвижению по службе муниципальных служащих;
  3. повышение квалификации муниципальных служащих;
  4. создание кадрового резерва и его эффективное использование;
  5. оценка результатов работы муниципальных служащих посредством проведения аттестации;
  6. применение современных технологий подбора кадров при поступлении граждан на муниципальную службу и работа с кадрами при ее прохождении <2>.
<2> Ст. 32 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 3. Ст. 345.

Помимо этого урегулирован вопрос о формировании резерва муниципальной службы (ст. 33), здесь же установлено, что в муниципальных образованиях в соответствии с муниципальными правовыми актами может создаваться кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы.

Таким образом, резерв кадров законодательством о государственной и муниципальной службе рассматривается как эффективное средство формирования кадрового состава. Основной целью формирования и использования кадрового резерва является своевременное обеспечение государственной и муниципальной службы высококвалифицированными кадрами. Наличие кадрового резерва позволяет оперативно в соответствии с поставленными задачами государственного и муниципального органа замещать вакантные должности без проведения конкурсных процедур, так как кадровый резерв уже сформирован на основе конкурса. В связи с этим своевременное формирование и подготовка кадрового резерва способствуют поддержанию стабильности кадрового состава органов государственной власти и местного самоуправления.

Так, по состоянию на 1 июля 2012 г. в Российской Федерации численность региональных резервов управленческих кадров составила 21 598 человек <3>. Во II квартале 2012 г. из региональных резервов было осуществлено 639 назначений - наибольшее значение за квартал за все время формирования резервов (с декабря 2008 г.) За весь период с начала формирования резервов из них назначено 6628 человек. Среди субъектов РФ наибольшее количество назначений осуществлено в Республике Саха (Якутия) (297), Ставропольском крае (280), Москве (224), Ханты-Мансийском автономном округе (215) и Омской области (209). В системе региональных органов государственной власти количество назначений из резервов составило 39% от общего числа всех назначений на основные управленческие должности, в ряде субъектов Российской Федерации все назначения на такие должности осуществляются из резервов. Численность окружных резервов управленческих кадров составляет более трех тысяч человек, из них назначено на руководящие должности 1100 человек. Продолжается работа по формированию резервов управленческих кадров муниципальных образований. В течение двух лет с 15% до 45% возросло число муниципальных образований, в которых созданы резервы управленческих кадров (их общая численность превышает 9,5 тыс.). В Сибирском федеральном округе такие кадровые резервы образованы в 78% муниципальных образований. Общая численность муниципальных резервов составила 72 302 человека. Всего с начала формирования резервов осуществлено 9656 назначений. Наибольшее количество назначений среди федеральных округов - в Центральном (2124), Южном (1739) и Сибирском (1712), среди субъектов Российской Федерации - в Ростовской области (1187), Калужской области (642), Ставропольском крае (434), Республике Татарстан (424), Кемеровской области (495) и Краснодарском крае (309). При этом общее количество назначений за первое полугодие 2012 г. (2084) в 1,5 раза превышает количество назначений из муниципальных резервов за аналогичный период 2011 г. (1396). В целом сведения о составе и использовании резервов управленческих кадров субъектов РФ по федеральным округам представлены в табл. 1.

<3> Федеральный портал управленческих кадров. URL: http://rezerv.gov.ru/News.aspx?id=769&t=32.

Таблица 1

Сведения о составе и использовании резервов управленческих кадров субъектов Российской Федерации по федеральным округам (по состоянию на 1 июля 2012 г.)

 N 
п/п
  Федеральный  
округ
Количество
субъектов
РФ
 Численность 
резервов
    Назначено на должности из резервов     
 всего
в т.ч.
лица
до 35
лет
в 2009 г.
в 2010 г.
в 2011 г.
   всего с   
момента их
формирования
(по состоянию
на 1 июля
2012 г.)
 1 
Центральный    
    18    
 4 289
 1 494
   338   
   397   
   500   
   1 397     
 2 
Северо-Западный
    11    
 1 992
   666
   169   
   176   
   189   
     656     
 3 
Южный          
     6    
 3 688
 1 170
   237   
    70   
   135   
     524     
 4 
Северо-        
Кавказский
     7    
 1 779
   564
    -    
   250   
   221   
     590     
 5 
Приволжский    
    14    
 2 210
   500
   186   
   218   
   290   
     802     
 6 
Уральский      
     6    
 2 098
   430
   157   
   299   
   193   
     731     
 7 
Сибирский      
    12    
 3 895
 1 331
   297   
   427   
   305   
   1 182     
 8 
Дальневосточный
     9    
 1 647
   559
   121   
   250   
   259   
     746     
Итого по Российской
Федерации
    83    
21 598
 6 714
 1 505   
 2 087   
 2 092   
   6 628     

Комплексная оценка кандидатов в резерв кадров государственной и муниципальной службы

Первостепенное значение для всей процедуры отбора имеет вопрос о том, кем производится оценка, т.е. о том, кто является субъектом оценки. Многое зависит от того, что будет собой представлять этот субъект. Как показывает практика, это конкурсная комиссия. К примеру, в целях совершенствования государственного и муниципального управления, формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров Указом Президента Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N 1252 была создана Комиссия при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров. При этом практикой хорошо доказано, что участие многих лиц в работе комиссионных органов является одной из гарантий защиты от субъективизма и произвола отдельных личностей. Другой важный момент для достижения объективности оценки кандидатов в резерв - критерии. Вопрос о критериях оценки и тех обстоятельствах, фактах и условиях, которые должны учитываться при принятии решения, неизменно затрагивался и затрагивается в отечественной научной литературе.

Основные элементы системы оценки кандидатов в кадровый резерв государственной и муниципальной службы представлены на рис. 1.

     -------------------------------------------------------¬
¦ СИСТЕМА ОЦЕНКИ КАНДИДАТОВ В КАДРОВЫЙ РЕЗЕРВ ¦
¦ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ¦
L----------------------------T--------------------------
----------------------+-------------------¬
¦ Нормативно-правовые акты ¦
L---------------------T--------------------
----------------------+-------------------¬
¦ Цель оценки ¦
¦ ¦
¦ Зачисление в кадровый резерв ¦
L---------------------T--------------------
--------------------+-----------------¬
¦ Объект оценки ¦
¦ ¦
¦ Граждане Российской Федерации ¦
¦Государственные гражданские служащие ¦
¦ Муниципальные служащие ¦
+-------------------------------------+
¦ Субъект оценки ¦
¦ ¦
¦ Конкурсная комиссия ¦
L-------------------T------------------
----------------------+-------------------¬
¦ Организационно-правовые формы оценки ¦
¦ ¦
¦ Конкурс ¦
L---------------------T--------------------
----------------------------------+-------------------------------¬
¦ Критерии оценки ¦
¦ ¦
¦Для государственных гражданских служащих - п. 19 Указа Президента¦
¦РФ от 1 февраля 2005 г. N 112 - "Конкурс заключается в оценке ¦
¦профессионального уровня кандидатов на замещение вакантной ¦
¦должности гражданской службы, их соответствия квалификационным ¦
¦требованиям к этой должности" ¦
¦Для муниципальных служащих - ст. 9 "Основные квалификационные ¦
¦требования для замещения должностей муниципальной службы" ¦
¦Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной ¦
¦службе в РФ" ¦
¦ ----------------------------------------------------¬ ¦
L------+ Методы оценки +-------
¦ ¦
¦- Телефонное интервью (первичное собеседование) ¦
¦- Индивидуальное собеседование ¦
¦- Анкетирование ¦
¦- Тестирование кандидатов ¦
¦- Интервью с кандидатами членов конкурсной комиссии¦
¦- Проведение групповых дискуссий ¦
¦- Проверка рекомендаций ¦
¦- Написание рефератов ¦
L----------------------------------------------------

Рис. 1. Система оценки кандидатов в кадровый резерв государственной и муниципальной службы

Исследуя проблему формирования резерва управленческих кадров на государственной и муниципальной службе, отметим, что применение кадровых технологий на государственной и муниципальной службе является важнейшим средством управления количественными и качественными характеристиками состава персонала. Кадровые технологии по формированию резерва кадров можно рассматривать как совокупность последовательных мероприятий, позволяющих получить всестороннюю, достоверную, персональную, оценочную информацию о человеке; текущие и перспективные, количественные и качественные характеристики состава персонала; высокие результаты деятельности каждого специалиста, призванного обеспечивать эффективное управление профессиональными возможностями человека, включенного в кадровый резерв.

В целях обновления, сменяемости кадров на государственной и муниципальной службе используются три группы кадровых технологий. Первая группа - это технологии, обеспечивающие получение всесторонней достоверной персональной информации о человеке. Как показано на рис. 1, на практике могут применяться различные методы получения такой информации, прежде всего методы оценки:

Применение всех перечисленных методов оценки не является обязательным. В практике работы с персоналом на государственной и муниципальной службе при всем многообразии таких методов выделяют легитимные, имеющие нормативно-правовую основу - аттестация и квалификационный экзамен.

Одним из важных признаков оценки управленца является результат деятельности возглавляемого им подразделения в выполнении целей, задач, в достижении намеченных результатов. При этом стоит помнить, что эти показатели не могут быть прямо отнесены только на счет руководителя, так как представляют собой результат деятельности всего коллектива и вышестоящего руководства. Поэтому при оценке потенциального претендента на включение в резерв управленческих кадров важно оценить личный вклад кандидата в общие конечные результаты деятельности и непременно принять во внимание способы, с помощью которых достигнуты результаты.

Вторая группа - кадровые технологии, обеспечивающие требующиеся для организации текущие и перспективные, количественные и качественные характеристики состава персонала. Среди них технологии формирования резерва, кадрового планирования, профессионального развития государственных и муниципальных служащих.

Третью группу составляют технологии, позволяющие получить максимальные результаты деятельности каждого работника. К ним относятся: технологии подбора персонала, ротация кадров, управление карьерой и ряд других.

Принимая во внимание вышеизложенное и то, что было отмечено выше, можно сказать, что применение кадровых технологий на государственной и муниципальной службе является важнейшим средством управления количественными и качественными характеристиками состава персонала, обеспечивающим достижение таких важных целей как формирование высококвалифицированного состава служащих в системе государственного и муниципального управления и обеспечение необходимой конкуренции государства и частного бизнеса в эффективном применении технологий привлечения профессионалов.

На сайте Федерального портала управленческих кадров был проведен опрос: "Что является, на Ваш взгляд, наиболее значимым критерием при оценке кандидата в кадровый резерв?" <4>.

<4> Федеральный портал управленческих кадров. URL: http://rezerv.gov.ru.

В опросе приняли участие 1772 человека, в основном незарегистрированные пользователи Федерального портала управленческих кадров (95,5%). Наибольшая часть респондентов (38,5%) считают наиболее значимым критерием при оценке кандидата в кадровый резерв ориентацию на достижение результата. По мнению примерно четверти участников голосования (23,3%), критерии оценки непосредственно должны зависеть от занимаемой должности. На умение оптимизировать имеющиеся ресурсы в качестве основного критерия оценки кандидата в кадровый резерв указывают 17,1% участников анкетирования. Практически одинаковую оценку получили такие факторы, как способность к решению социальных конфликтов в интересах работников и дела, а также стаж работы по профилю деятельности (7,5 и 7,1% соответственно). Скорость принятия решений как значимый критерий оценки кандидатов в кадровый резерв выделили 3,7% респондентов. И, наконец, 2,8% участников опроса отметили готовность к обоснованному риску в качестве определяющего фактора оценки.

Следует отметить, что наиболее популярный критерий оценки кандидата в кадровый резерв - ориентация на достижение результата - является универсальным критерием оценки для лиц, составляющих кадровый потенциал органов государственной власти и сферы бизнеса. При этом такие критерии, как скорость принятия решений и готовность к обоснованному риску, в большей степени определяющие эффективность работы бизнес-структур, нежели органов государственной власти, респонденты отнесли к наименее значимым при оценке кадрового потенциала. Также достаточно большое число принявших участие в опросе пользователей полагает, что критерии при оценке кандидатов для включения в кадровый резерв находятся в непосредственной зависимости от занимаемой должности, а не являются общими для всех.

Основные проблемы и рекомендации по организации работы с резервом кадров государственной и муниципальной службы

Важным направлением в системе работы с резервом управленческих кадров государственной гражданской службы является организация профессионального развития государственных и муниципальных служащих из числа резерва. Рассмотрим проблему формирования кадрового резерва на уровне местного самоуправления. Следует отметить, прежде всего, что, рассматривая проблематику формирования кадрового резерва проблемы кадрового обеспечения муниципальных органов управления, можно объединить все проблемы в три основных блока.

Первый блок проблем - недостаточная квалификация кадрового потенциала органов местного самоуправления, особенно в сельских поселениях. Муниципальные служащие часто не в состоянии решать задачи, которые ставит перед ними общество, особенно в условиях реформирования системы муниципального управления. Сказывается недостаток профильного образования и опыта. Не хватает профессиональных знаний, умений и навыков. На низком уровне остается владение компьютерными технологиями и иностранными языками. Недостаточно сформированы необходимые личностно-деловые качества: навыки эффективной коммуникации, ответственность и самостоятельность в принятии решений, организаторские способности и пр.

Депрофессионализация муниципальных служащих особенно ярко выступает на фоне старения кадрового состава муниципальной службы, "вымывания" среднего звена управления в муниципальных органах. Наиболее дееспособные кадры уходят из муниципальной службы в бизнес-структуры. При этом существующая система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих не только не способствует изменениям на муниципальной службе, но и часто, напротив, тормозит развитие кадрового потенциала муниципальной службы. Вместе с тем дополнительное профессиональное образование, используемое в процессе обучения муниципальных служащих, не отражает требований динамично развивающегося законодательства, административной реформы и не адаптировано к специфике деятельности местного самоуправления. Для осуществления масштабных преобразований местного самоуправления требуется высокопрофессиональные руководители-лидеры новой формации. В связи с этим в системе дополнительного профессионального образования муниципальных служащих необходим кардинальный подход к разработке программы переобучения глав муниципальных образований, обеспечивающий качественно новый уровень повышения квалификации и основанный на модели оценки управленческих компетенций.

Второй блок - проблема корпоративной культуры муниципальной службы. Ценности и нормы кадрового потенциала органов местного самоуправления часто несовместимы с представлением об эффективной муниципальной службе. С одной стороны, муниципальные служащие, как правило, не удовлетворены положением дел. С другой, муниципальные служащие негативно воспринимают любые изменения, связанные с внедрением дифференцированной оплаты труда, вознаграждения по результатам деятельности, срочных контрактов, открытых кадровых конкурсов - тех элементов реформы, которые могут разрушить монолит традиционно сложившейся структуры. Для требуемых перемен необходимы элементы проектно-предпринимательской культуры, основными ценностями которой являются самостоятельное достижение целей и вознаграждение в соответствии с полученными результатами.

Третий блок проблем связан с привлекательностью муниципалитета как работодателя на рынке услуг. Труд муниципального служащего существенно недооценен, и особенно это касается среднего руководящего состава органов местного самоуправления.

Следует отметить, что в настоящее время многие молодые люди готовы поступать на работу в органы государственного и муниципального управления, считая эту службу хорошим началом карьеры по специальности после окончания вуза. Они приобретают опыт, получают хорошую запись в резюме, участвуют в решении масштабных задач. Некоторые рассматривают работу на государственной и муниципальной службе как шанс приблизиться к общественной элите. Вместе с тем мало кто из молодых специалистов остается на государственной и муниципальной службе хотя бы на несколько лет - оплата труда в бизнес-структурах часто гораздо более привлекательна для специалистов их уровня. Более того, привлечь же квалифицированного профессионала, востребованного на рынке труда, в органы местного самоуправления в муниципальных районах и сельских поселениях крайне сложно.

Таким образом, представляется очевидным, что сформировать кадровый резерв по формальным признакам недостаточно. Важным направлением кадровой работы должна стать последовательная и систематическая работа с резервом. Формой такой работы должен стать учет резерва, а также постоянный контроль за профессиональной подготовкой лиц, состоящих в кадровом резерве.

В индивидуальном плане подготовки лиц, зачисленных в кадровый резерв государственной и муниципальной службы, могут быть использованы такие формы работы, как: обучение основам, современным методам и приемам организации управления, экономики и законодательства; решение отдельных вопросов по профилю должности; исполнение обязанностей по должности, на которую лицо состоит в резерве; участие в работе конференций, совещаний, семинаров, рабочих групп, оргкомитетов с целью ознакомления с новейшими достижениями по областям знаний и получения практических навыков в соответствии со специализацией должности государственной и муниципальной службы, на которую состоит в резерве. В табл. 2 приведена карта рекомендуемых критериев оценки кандидата на должность в резерв.

Таблица 2

Карта рекомендуемых критериев оценки кандидата на должность в резерв

 N 
п/п
   Критерий   
                Признак                
   Уровень    
1 
2 
3 
4 
5 
 1 
Знания, опыт  
Профессиональные знания                
Опыт работы                            
Навыки решения типовых задач           
Дополнительные знания и навыки         
(прохождение обучения на курсах,
участие в семинарах, наличие других
профессий и специальностей)
Знание нормативной базы, стандартов    
работы
 2 
Мышление      
Способность выделять главное           
Адекватность                           
Нестандартность                        
 3 
Принятие      
решений
Быстрота принятия решений              
Самостоятельность                      
Обоснованность                         
 4 
Информационные
связи,
контакты
Использование знаний специалистов      
Коммуникабельность                     
Умение использовать информационные     
источники
 5 
Персональные  
характеристики
Эффективность труда                    
Лояльность к организации               
Целеустремленность                     
Корректность поведения                 
Профессиональная ответственность       
Авторитет                              

Уровень:

  1. Не имеет достаточных знаний (навыков, способностей) и не стремится их приобрести.
  2. Имеет не очень глубокие знания (навыки, способности).
  3. Имеет достаточные знания (навыки, способности).
  4. Обладает хорошими знаниями (навыками, способностями).
  5. Обладает глубокими знаниями (навыками, способностями), по многим вопросам может дать исчерпывающую консультацию.

Заключение

Большинство мер повышения эффективности по организации работы с резервом кадров государственной и муниципальной службы и в целом кадровой работы было выработано в соответствии с реализацией федеральных программ, среди которых ныне действующая Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 гг.)", утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 261.

С учетом реализации федеральных программ определенными кадровыми достижениями за годы реформ можно признать создание системы оценки кадров при проведении конкурсных отборов, аттестаций, совершенствование профессиональной подготовки кадров. Разработаны юридические механизмы противодействия коррупции как в органах государственной власти, так и в органах местного самоуправления: созданы комиссии по урегулированию конфликта интересов и соблюдению требований к служебному поведению служащих; введен в действие новый порядок представления, проверки и опубликования служащими и членами их семей, а также поступающими на службу гражданами сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и др. Между тем тенденции формирования и развития кадрового резерва государственной и муниципальной службы свидетельствуют о сохранении множества проблем, которые можно определить исходя из динамики кадровых процессов с учетом безусловной активизации реформирования самого института государственной и муниципальной службы. Именно поэтому нужны современные кадровые технологии по формированию высокопрофессионального и эффективного кадрового состава государственной и муниципальной службы, требуется комплексное методическое обеспечение процессов формирования кадрового резерва и выработки мер по оптимизации его развития.