Мудрый Юрист

К проблеме преобразования муниципальных образований в рамках современной концепции пространственного развития экономики *

<*> Bazhenova O.I. On the problem of transformation of municipal formations within the framework of contemporary conception of spatial development of economy.

Баженова Ольга Ивановна, доцент кафедры конституционного и муниципального права МГУ им. М.В. Ломоносова.

В статье ставится под сомнение тезис о преобразовании муниципальных образований, прежде всего укрупнении сельских поселений как обязательном условии преодоления экономического кризиса сельских территорий. Выход из кризиса требует одновременного решения взаимообусловленных, но различных задач: формирования условий для развития экономики и создания эффективного института местного самоуправления на селе.

Ключевые слова: сельские поселения, муниципальный район, экономическая интеграция, агломерация, кластер, межмуниципальное сотрудничество.

The article questioned the thesis of the transformation of municipalities, especially the enlargement of rural settlements, as a prerequisite to overcoming the economic crisis in rural areas. Out of the crisis requires the simultaneous solution of interrelated but distinct tasks: creating conditions for economic development and the creation of effective local self-government in rural areas.

Key words: rural communities, municipal district, economic integration, agglomeration, cluster, inter-municipal cooperation.

  1. За более чем двадцатилетний период с момента признания местного самоуправления Россия так и не приобрела столь необходимой для развития стабильной муниципально-территориальной основы. Краеугольным камнем решения данной проблемы остается судьба сельских населенных пунктов.

В начале 1990-х гг., на этапе введения, территориальная организация местного самоуправления основывалась на сложившейся в советский период системе административно-территориального устройства. При этом первичным территориальным уровнем местного самоуправления, согласно Закону СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" <1>, мог быть не только город и район, но и сельсовет, поселок, район в городе. Вслед за этим и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" <2> содержал положение об осуществлении местного самоуправления в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

<1> Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. N 16. Ст. 267 (утр. силу).
<2> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010 (утр. силу).

Однако в период действия Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3> принципы муниципально-территориального устройства претерпели серьезные изменения. Предоставленная субъектам Федерации широчайшая свобода усмотрения при решении вопроса о видах и критериях формирования муниципальных образований привела к существенному сокращению количества муниципалитетов и прежде всего на сельских территориях. Так, если по состоянию на 1 сентября 1993 г. в Российской Федерации действовало 29 448 муниципальных образований, то на 1 апреля 2002 г. - 11 488. При этом на уровне поселков их количество уменьшилось с 2066 до 450 (в 4,4 раза), сельсоветов - с 23 976 до 8427 (в 2,8 раза). Только 268 сельских населенных пунктов являлись муниципальными образованиями на территории лишь 9 субъектов Российской Федерации <4>.

<3> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506 (утр. силу).
<4> Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2007. С. 13 - 14.

Муниципальная реформа 2003 - 2009 гг. поставила своей целью преодолеть беспрецедентное сокращение количества муниципальных образований в 1995 - 2002 г. Обязанность использования субъектами Федерации <5> видов и критериев формирования муниципальных образований, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <6> (далее - Закон N 131-ФЗ), позволила "вернуть" местное самоуправление на поселенческий уровень. По состоянию на 1 января 2009 г. в стране насчитывалось 24 161 муниципальное образование, из них 19 863 сельских поселения.

<5> Нельзя не напомнить: в переходный период субъекты Федерации получили возможность практически единолично определять систему муниципально-территориального устройства на соответствующей территории, что привело к достаточно большому количеству злоупотреблений с их стороны. См. подробнее: Баженова О.И. Переходные положения закона как инструмент воздействия государства на местное самоуправление // Конституционное право и политика: сборник материалов международной научной конференции: Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. 28 - 30 марта 2012 г. / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012. С. 635 - 644.
<6> СЗ РФ. N 40. Ст. 3822.

К сожалению, ожидаемой стабильности территориальной организации это не принесло. В 2009 г. начался новый этап затянувшегося "эксперимента": единичные случаи преобразования поселений переросли после внесения в Закон N 131-ФЗ изменений, облегчивших процесс объединения муниципальных образований <7>, в массовую кампанию.

<7> Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" (2009. N 52 (1 ч.). Ст. 6441) упростил порядок принятия решения по вопросу объединения поселений: сегодня вместо голосования граждан достаточно выражения мнения представительного органа (ч. 3 ст. 13 Закона N 131-ФЗ).

Преобразования, затрагивающие в своем большинстве судьбу сельских поселений, осуществляются сегодня в двух направлениях: первое и основное - объединение сельских поселений, второе - объединение сельских и городских поселений <8>. В результате количество поселений существенно сократилось: по состоянию на 1 января 2012 г. в стране насчитывалось уже 23 118 муниципальных образований, из них 18 883 - сельские поселения <9>. Преобразования продолжались и в 2012 г.

<8> В ряде случаев объединение сельских и городских поселений сопровождается "преобразованием" муниципального района, территорию которого такие поселения составляли, в городской округ. Нижегородская область оказалась лидером в этой печальной гонке. В 2010 - 2012 гг. пять муниципальных районов превратились в городские округа (Закон Нижегородской области от 2 марта 2010 г. N 21-З "О преобразовании муниципальных образований Борского муниципального района Нижегородской области" // Правовая среда. 2010. Март. N 25(1147); Закон Нижегородской области от 22 декабря 2010 г. N 211-З "О преобразовании муниципальных образований Семеновского муниципального района Нижегородской области" // Правовая среда. 2010. Декабрь. N 139(1261); Закон Нижегородской области от 1 ноября 2011 г. N 153-З "О преобразовании муниципальных образований Шахунского муниципального района Нижегородской области" // Правовая среда. 2011. Ноябрь. N 123(1388); Закон Нижегородской области от 4 мая 2011 г. N 51-З "О преобразовании муниципальных образований Выксунского муниципального района Нижегородской области" // Правовая среда. 2011. Май. N 47(1312); Закон Нижегородской области от 3 июля 2012 г. N 82-З "О преобразовании муниципальных образований Первомайского муниципального района Нижегородской области" // Правовая среда. 2012. Июль. N 72(1483)). Аналогичного рода изменения произошли и в Сахалинской области: один район был преобразован в городской округ (Закон Сахалинской области от 7 декабря 2009 г. N 105-ЗО "О внесении изменений в Закон Сахалинской области "О границах и статусе муниципальных образований в Сахалинской области" // Губернские ведомости. 2009. Декабрь. N 226(3433)).
<9> Наиболее широкомасштабные мероприятия развернулись в Нижегородской области: если на 1 января 2009 г. здесь насчитывалось 662 сельских поселения, то на 1 января 2012 г. - 421.

Как отмечается, причина происходящих территориальных изменений кроется в необоснованности двукратного увеличения количества муниципальных образований в 2003 - 2009 гг., не учитывавшего экономического состояния и потенциала территорий, прежде всего сельских. По утверждению В.Ф. Басаргина, министра регионального развития России с 2008 по 2012 гг., созданные в период проведения муниципальной реформы "бесперспективные с экономической точки зрения сельские поселения оказались не готовы осуществлять закрепленные за ними функции" <10>. При укрупнении поселений "фактически идет речь о сближении сложившейся территориальной структуры местного самоуправления с пространственной организацией экономической деятельности" <11>.

<10> Басаргин В.Ф. Минрегион России выступает за исключение "несвойственных местному самоуправлению полномочий" // Муниципальная власть. 2010. N 4. См. также: Тимченко В.С. О некоторых вопросах развития местного самоуправления в России в связи с реализацией Федерального закона N 131-ФЗ // Муниципальная власть. 2010. N 3; Выдрин И.В. Новые тенденции в территориальной организации местного самоуправления // Российская юстиция. 2012. N 5.
<11> Басаргин В.Ф. Выступление на Круглом столе "Основные пути и перспективы развития сельских поселений" // Сборник материалов II Всероссийского форума сельских поселений. М.: Оффицина, 2011. С. 39.

Бесспорно, тяжелое экономическое положение сельских территорий оказывает негативное влияние на эффективность выполнения возложенных на поселения задач и функций. Выход из экономического кризиса, реализация экономического потенциала села - первоочередные условия повышения качества жизни сельского населения. Однако являются ли проводимые муниципально-территориальные преобразования обязательной предпосылкой преодоления кризиса сельских территорий?

  1. Дисбаланс в социально-экономическом развитии центра и регионов - одна из серьезнейших проблем, с которой столкнулось российское государство на рубеже XX - XXI вв. Ее решение потребовало разработки единой концепции пространственного развития экономики, включающей в себя комплекс мероприятий по укреплению системно-структурных связей между регионами, их частями на основе использования конкурентных преимуществ каждого из них при сохранении единства и целостности экономического и политического пространства.

При этом чрезмерная затянутость переходного перехода в политической и экономической жизни, поставившая многие территории на грань выживания, с одной стороны, глобализация, предъявляющая все более высокие требования для встраивания России в изменяющуюся систему экономических координат, с другой, поставили сложную проблему выбора инструментов, способных в короткие сроки вывести регионы из кризиса и одновременно обеспечить их активный экономический рост на длительную перспективу.

В основу современной политики пространственного развития российской экономики, отраженной в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. <12>, а вслед за нею и в Стратегиях социально-экономического развития федеральных округов, программах (концепциях) социально-экономического развития субъектов Федерации, заложена идея поиска и стимулирования развития сформировавшихся и перспективных зон (центров) опережающего экономического роста, позволяющих добиться качественного рывка в относительно сжатых временных рамках. Укрепление и развитие таких центров, по замыслу разработчиков, повлекут за собой развитие иных территорий посредством их встраивания в обновленную экономическую систему.

<12> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

Первым важнейшим центром опережающего роста являются агломерации <13>. Они позволяют суммировать экономический и демографический потенциал города (ядра) и близлежащих населенных пунктов и достичь максимально эффективного результата за счет комплексного перераспределения ресурсов и минимизации издержек.

<13> Под агломерацией понимается компактное скопление населенных пунктов вокруг города (городов), объединенных в сложную систему с интенсивными производственными, транспортными и культурными связями. Критерием выделения агломерации является, как правило, наличие минимум одного города-ядра с численностью населения, превышающей 100 тыс. человек, и периферии из нескольких городов-спутников или поселков городского типа, лежащих в зоне 1,5 - 2-часовой транспортной доступности. См.: Горяченко Е., Мосиенко Н., Демчук Н. Городские агломерации Сибири: предпосылки формирования и барьеры развития // Регион: Экономика и социология. 2011. N 3.

Как правило, субъекты Федерации предусматривают создание и развитие агломераций "с участием" административных центров (столиц): это однополярные (Саранская, Волгоградская, Челябинская, Владивостокская, Хабаровская, Томская, Омская, Новосибирская, Ижевская агломерации, агломерация вокруг Улан-Удэ и т.д.) либо многополярные (Самара - Тольятти, Вологда - Череповец, Иркутск - Ангарск - Шелехово, Абакан - Черногорск и т.д.) агломерации. Отдельные субъекты Федерации ориентируются на формирование агломераций вокруг "вторых", "третьих" городов (однополярные: Камышин в Волгоградской области, Кумертау, Нефтекамск, Сибай в Республике Башкортостан, Белогорская, Тындинская, Свободненская в Амурской области; многополярные: Ухта - Сосногорск в Республике Коми и т.д.).

Однако агломерационный подход обладает весьма существенным недостатком. Сосредоточенный на улучшении экономического положения крупных городов, в первую очередь административных центров (столиц), и близлежащих населенных пунктов, он влечет централизацию трудовых, экономических ресурсов и, как следствие, "однобокость" пространственного развития. К тому же многие предпосылки формирования агломераций (экономический "бум" административных центров (столиц) и иных крупных городов с активно развивающейся сферой услуг, сосредоточение в них трудовых ресурсов и маятниковая миграция) являются во многом результатом перераспределения внутри субъекта Федерации ресурсов, достающихся центру, а также недостаточного внимания к иным территориям, не менее, а иногда и более экономически привлекательным.

Другим важнейшим "полюсом роста" в новой модели пространственного развития экономики выступают кластеры. Отражая "эффект месторасположения" (М. Портер) <14>, они, в отличие от агломераций, охватывают различные виды населенных пунктов (их частей) на территории субъекта Федерации, а зачастую территории нескольких субъектов Федерации, объединяемых отраслевой (межотраслевой) специализацией расположенных на них компаний и способствуют тем самым комплексному и более равномерному развитию региона (регионов). Кластеры позволяют развивать экономику не только урбанизированных, но и сельских слабо освоенных территорий, вовлекая при этом в процесс средний и малый бизнес. В связи с этим неудивительно, что кластерный подход постепенно получает все более широкую государственную поддержку на федеральном <15> и региональном <16> уровнях.

<14> Под кластерами, согласно определению М. Портера, понимаются "географические концентрации специализированных в определенных областях взаимосвязанных компаний, поставщиков, провайдеров услуг, фирм смежных отраслей и ассоциированных институтов (например, университетов, агентств по стандартизации и профессиональных ассоциаций), которые конкурируют между собой, но в то же время кооперируются". См.: Porter M. On Competition. Harvard Business School Press. Boston, MA. 1998.
<15> На федеральном уровне он используется прежде всего в государственных программах развития отдельных сфер деятельности (см., например, Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 г. N 717 "О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы" // СЗ РФ. 2012. N 32. Ст. 4549; распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 июля 2010 г. N 1230-р "Об утверждении Концепции федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ (2011 - 2016 годы)" // СЗ РФ. 2010. N 30. Ст. 4146; распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 г. N 2227-р "Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2012. N 1. Ст. 216; Постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2011 г. N 91 "О Федеральной целевой программе "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу" // СЗ РФ. 2011. N 12. Ст. 1628; распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2012 г. N 559-р "Об утверждении Стратегии развития пищевой и перерабатывающей промышленности Российской Федерации на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2012. N 18. Ст. 2246.
<16> Так, в отдельных субъектах Федерации приняты концепции, планы кластерного развития (см., например, Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 23 ноября 2010 г. N 925 "Об утверждении Концепции кластерного развития секторов экономики и социальной сферы в Республике Татарстан на 2011 - 2015 годы" // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2010. N 47. Ст. 2211; Приказ Департамента промышленности и транспорта Воронежской области от 25 апреля 2012 г. N 67 "Об утверждении Концепции кластерной политики Воронежской области в промышленном секторе экономики" // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс"; распоряжение Правительства Удмуртской Республики от 30 июля 2012 г. N 619-р "Об утверждении Плана мероприятий по развитию территориальных кластеров в Удмуртской Республике на 2012 - 2015 годы" // URL: http://www.udmurt.ru, дата обращения: 06.08.2012). В Курганской области создано некоммерческое партнерство "Центр кластерного развития Курганской области" (Закон Курганской области от 5 декабря 2012 г. N 66 "О Программе социально-экономического развития Курганской области на 2013 год и среднесрочную перспективу" // Новый мир. 2012. Декабрь. N 93).

Помимо агломераций и кластеров сделана ставка на развитие специальных территорий: федеральное законодательство предусматривает создание особых экономических зон <17>, зон территориального развития <18>, а законодательство отдельных субъектов Федерации (например, Республика Татарстан, Республика Алтай, Ульяновская область и т.д.) - промышленных зон и т.п.

<17> Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3127.
<18> Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. N 392-ФЗ "О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 5). Ст. 7070.

Таким образом, как основной инструмент стратегии территориального развития экономики рассматриваются различные формы территориально-экономической интеграции. При этом финансирование/софинансирование проектов, направленных на создание зон опережающего экономического роста из средств федерального бюджета <19>, выступает, с одной стороны, стимулом для субъектов Российской Федерации по использованию указанных инструментов на региональном уровне. К примеру, принятие государственных программ развития туризма, сельского хозяйства, предусматривающих федеральное бюджетное финансирование, стимулировало внедрение кластерного элемента, а финансирование пилотных проектов по развитию городских агломераций способствовало созданию инфраструктуры - агломерационного элемента в региональную политику многих субъектов Федерации. С другой стороны, бюджетное финансирование стало одним из важных (или основных?) стимулов для участия в инвестиционных проектах субъектов предпринимательства.

<19> См., например: Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. N 1042 "Об утверждении Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономически значимых региональных программ развития сельского хозяйства субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 52 (ч. 1). Ст. 7102; Постановление Правительства Российской Федерации от 3 августа 2011 г. N 648 "О порядке отбора и координации реализации приоритетных инвестиционных проектов федеральных округов и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 32. Ст. 4843; Приказ Минэкономразвития России от 23 апреля 2012 г. N 223 "Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2012 году предоставляются субсидии для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации" // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс" и т.д.

В реализацию единой государственной политики вовлечены и муниципальные образования. Причем основной опорой субъектов Федерации, как показывает анализ региональных концепций социально-экономического развития, схем территориального планирования, выступают преимущественно муниципальные районы и городские округа, реже - городские поселения. Сельским поселениям, включенным в разнообразные проекты развития территории, в лучшем случае отводится роль исполнителей воли муниципального района, а в худшем - они превращаются в "плацдарм" для воплощения в жизнь экономических планов городского поселения/округа (создание агломерации), муниципального района (создание кластеров и иных форм территориально-экономической интеграции, реализация проектов вертикально-интегрированных структур (холдингов)). Остальным сельским поселениям и вовсе остается роль получателей финансовой помощи (поддержки) со стороны Федерации, субъектов Федерации, распределяемой, как правило, муниципальным районом.

Происходящие на этом фоне муниципально-территориальные преобразования направлены на создание упрощенного, удобного для муниципальных районов и городских поселений/округов механизма организации и управления экономическим развитием соответствующей территории и/или механизма распределения средств федерального и регионального бюджетов на помощь (поддержку) сельским поселениям.

На наш взгляд, интервенционистская государственная политика пространственного развития экономики, одним из основных инструментов реализации которой выступает бюджетное финансирование, суть ее скрытое огосударствление. Такая экономика утрачивает, медленно или быстро, способность к оперативному реагированию на потребности динамично развивающегося рынка, интерес к инновациям, технологическим изменениям. Распространяя "иждивенческие" настроения в предпринимательской среде, она в то же время способствует значительному увеличению количества злоупотреблений со стороны должностных лиц, наделенных полномочиями по распределению бюджетных средств. Привязка же муниципально-территориальных преобразований к реализации данной политики суть скрытое огосударствление местного самоуправления, сопровождаемое депопуляцией сельских территорий. Без опоры на местное сообщество, без использования различных инструментов участия населения в возрождении территории такая политика дает краткосрочный положительный эффект, не создавая стимулов долгосрочного социально-экономического роста. Усиливая традиционные иждивенческие, патерналистские настроения граждан, она снимает с них ответственность за создание благоприятных условий своего проживания.

Бесспорно, в условиях рыночной экономики стратегическое планирование ее пространственного развития является важнейшим инструментом государственного регулирования, позволяющим сочетать инициативную деятельность предпринимательского сообщества с необходимой степенью государственного вмешательства. При этом территориальная, или географическая, интеграция выступает сегодня серьезным конкурентным преимуществом хозяйствующих субъектов на рынке. Как отмечается в экономической литературе, "тенденция отраслей к концентрации на определенной территории проявляется на фоне общей тенденции к территориальной концентрации экономических деятельностей безотносительно к отраслевой специфике" <20>. Однако возникновение различных форм территориально-экономической интеграции основано прежде всего на естественном стремлении предпринимателей к территориальной локализации производственных и иных экономически существенных связей. Государство, заинтересованное в повышении уровня социально-экономического развития территории, повышении конкурентоспособности на мировом рынке, может способствовать укреплению и расширению форм территориально-экономической интеграции, но не повсеместно конструировать их.

<20> Отраслевые агломерации и кластеры. Экономическая наука и исторический опыт. Самара, 2010. С. 11.

При этом территориально-экономическая интеграция не влечет за собой обязательного преобразования муниципальных образований. Напротив, сохранение и придание стабильности сложившейся системе поселений может стать важнейшим фактором успеха в реализации экономических планов на интегрированных территориях. Поселение - тот первичный, исходный субъект публичного управления, взаимодействие с которым позволяет укрепить экономические связи, мобилизовать интеллектуальные и организационные ресурсы бизнеса, органов местного самоуправления, общественности.

В то же время экономическая и социальная выгода от территориальной концентрации производств, возможность наиболее эффективного использования ресурсов и потенциала каждого поселения, формирования общей социально-экономической инфраструктуры постепенно, но неизбежно становятся источником либо дополнительным стимулом интеграционных процессов на муниципальном уровне. Причем формы такой интеграции могут быть различными: от укрупнения муниципальных образований с признанием правосубъектности за их объединением до межмуниципального сотрудничества. Основаниями для укрупнения могут стать лишь сложная демографическая ситуация, экономическая бесперспективность, основанная на оценке первичных или промежуточных результатов предпринятых попыток экономического развития села. В остальных случаях приоритет должен быть отдан межмуниципальному сотрудничеству.

Таким образом, финансовая и экономическая несостоятельность сельских территорий не может быть преодолена посредством муниципально-территориальных преобразований, проводимых в рамках реализации современной концепции пространственного развития экономики. Формирование социально-экономических предпосылок развития экономики и развитие местного самоуправления на селе - две различные, хотя и взаимообусловленные, задачи, каждая из которых требует собственного решения с использованием "собственного" инструментария, основанного на соответствующих конституционно значимых принципах. При этом муниципально-территориальные преобразования могут стать способом закрепления первичных экономических результатов, а не их обязательной предпосылкой.