Мудрый Юрист

Конституционные основы права собственности на землю *

<*> Saurin A.A. Constitutional fundamentals of ownership right to land.

Саурин Александр Анатольевич, заместитель губернатора Краснодарского края, кандидат юридических наук.

Статья посвящена исследованию проблем конституционного регулирования одного из фундаментальных прав - права собственности на землю. В работе выявляются проблемы и противоречия, связанные с закреплением этого института в Конституции Российской Федерации в сопоставлении с конституциями зарубежных стран и особенностями международно-правового регулирования данного института.

Ключевые слова: право собственности, конституционные объекты собственности, ограничения фундаментальных прав, право собственности на землю.

The article deals with the problems of the constitutional regulation of one of the most fundamental rights - the land property right. This paper identifies the problems and contradictions in the enforcement of that institution in the Constitution of the Russian Federation in relation to the constitutions of the foreign countries and, in particular, to the international legal regulation of the institution.

Key words: property rights, constitutional property objects, fundamental rights restrictions, land property right.

Наиболее важные объекты собственности особо указаны в Конституции Российской Федерации - это, во-первых, земля и, во-вторых, природные ресурсы. Очевидно, что как первый объект, так и второй возникли вне зависимости от воли или воздействия человека, поэтому в доктрине до сих пор периодически поднимается весьма дискуссионный вопрос: а должно ли государство признавать возможность принадлежности этих объектов частным лицам? Особенно учитывая тот факт, что количество (качество) и экономическая полезность этих объектов носят ограниченный характер, большинство природных ресурсов невозобновляемы (исчерпаемы).

Многие исследователи справедливо указывают на тот факт, что нормы ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, сформулированы нечетко, расплывчато и весьма декларативно <1>. И действительно, используются кем? О каких народах идет речь? Есть ли разница в этом случае применительно к использованию природных ресурсов между субъектами Российской Федерации, образованными по национальному и по территориальному критериям (несмотря на формально провозглашенный в ст. 5 Конституции Российской Федерации принцип равенства субъектов Российской Федерации в отношениях с Российской Федерации и между собой)? Как определить, какие именно народы проживают на территории, содержащей природные ресурсы? Можно ли считать одного или нескольких представителей частью (представителем) такого народа, имеющего право на доступ к природным ресурсам? Ни на один этот вопрос Конституция Российской Федерации не дает ответа, более того, к сожалению, норма порождает противоречия, связанные непосредственно с правом собственности на данные объекты.

<1> См.: Гребенников В.В. Институт собственности в условиях рыночной экономики и социального государства / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1996. С. 26.

Правовые позиции Конституционного Суда, направленные на толкование, уточнение данных норм, также, к сожалению, не разъясняют эту ситуацию. Конституционный Суд указал, что "конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей" <2>. То есть Конституционный Суд сводит конституционную формулировку к требованиям, к определению обязанностей субъектов в отношении земли и природных ресурсов, но оставляет открытым вопрос о правах.

<2> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 18. Ст. 1833.

И главный из них: можно ли считать, что народы, право на осуществление государственности которых воплощено в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, обладают правом собственности на землю и природные ресурсы? Как мы помним, Федеративный договор от 31 марта 1992 г. (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации <3>) давал утвердительный ответ на этот вопрос. Часть 3 ст. III Федеративного договора установила, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами регулируются Основами законодательства Российской Федерации и законодательством республик в составе Российской Федерации. По взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации определяется статус федеральных природных ресурсов. То есть Федеративный договор исходил из принципа разграничения собственности на природные ресурсы на основе "взаимных договоренностей" Российской Федерации и ее субъектов.

<3> Федеративный договор. Документы. Комментарий. М., 1994.

При этом согласно абзацу 3 ч. 1 заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации - действуют положения Конституции Российской Федерации.

Но проблема в том, что Конституция прямо не решает вопрос о собственности на землю и (другие) природные ресурсы. Позиция Конституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу выглядит крайне неубедительной: исходя из предписаний ст. 9 и 36 Конституции Российской Федерации, полагает Конституционный Суд в названном Постановлении, федеральное законодательство в области регулирования земельных отношений определяет, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью и что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается соответствующими законами. Но в указанных статьях Конституции нет предписаний такого рода. Данные конституционные формулировки крайне расплывчаты, нечетки, по сути, не отвечают правилам юридической техники: действительно, если указать (как это сделано в ч. 2 ст. 9 Конституции), что "земля и другие природные ресурсы могут (выделено автором. - А.С.) находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности", то это означает не только создать "пустую", не порождающую правовых последствий норму, но, более того, серьезно усложнить дальнейшее развитие отношений в сфере присвоения земель и природных ресурсов. Очевидно, что, исходя из конституционной логики, земля и другие природные ресурсы могут находиться, а могут и не находиться в той или иной форме собственности. И кто должен решать данный вопрос - не ясно, ведь государство, если исходить из формулировок Конституции Российской Федерации, ровно такой же участник отношений присвоения, как и субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, частные, коллективные собственники и пр. - это подтверждается положениями п. "в" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которым вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд РФ сформулировал свою правовую позицию, заключающуюся в том, что гарантированность охраны и использования земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения, не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит (только) субъектам Российской Федерации <4>. С этим трудно не согласиться, но обращает на себя внимание явно просматривающаяся подмена понятий: "всенародный" и "народов, проживающих на соответствующей территории" - это термины, не совпадающие по объему. Конституционный Суд явно расширил конституционную формулировку и тем самым создал правовые возможности для ограничения права государственной собственности на уровне субъектов Российской Федерации.

<4> Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 25. Ст. 2728.

Ряд исследователей в связи с этим указывают на то, что приведенные нормы Федеративного договора противоречат Конституции Российской Федерации и не должны применяться. А сама ч. 1 ст. 9 должна трактоваться как обязанность органов власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц по рациональному и эффективному использованию земли и других природных ресурсов; их охране от нерационального использования, порчи, заражения; восстановлению и улучшению возобновляемых природных ресурсов и экономному расходованию невозобновляемых. Все это должно осуществляться в интересах каждого землевладельца и природопользователя, а также в интересах многонационального народа России и каждого из входящих в его состав народов, с учетом обеспечения прав будущих поколений. При этом в определенных законом случаях необходимы некоторые ограничения прав и свобод собственников и иных лиц по использованию земли и других природных ресурсов требованиями их эффективного и рационального использования, охраны, всеобщими (социальными, экономическими, экологическими, градостроительными, технологическими и др.) интересами, правами других лиц, потребностями защиты основ конституционного строя, нравственности и здоровья населения <5>. С этим утверждением сложно согласиться: по сути, все приводимые выводы и комментарии связаны исключительно с нормой об охране земли и природных ресурсов. За рамками исследования остается вопрос об использовании данных объектов и о субъектах такого использования. Прямого ответа на вопрос о субъектах исследуемая норма не содержит, но, исходя из того, что в ней прямо названы "народы, проживающие на соответствующей территории", вполне логично предположить, что такое право (а право пользования - это одно из правомочий собственника) должно принадлежать именно им. Но тогда вполне резонно предположить также и то, что право собственности может быть закреплено только за "всеми народами" (исходя из правовой позиции Конституционного Суда - а "все народы", очевидно, представляет у нас только государство, то есть Российская Федерация), а не за теми, которые "проживают на соответствующей территории" (несмотря на прямое предписание Конституции Российской Федерации). То есть собственность на землю и природные ресурсы не должна быть разграничена, она должна быть сосредоточена на федеральном уровне. На практике, как мы видим, этого не происходит, наоборот, собственность на землю и природные ресурсы разграничивается между государством и его субъектами, и в данном контексте, таким образом, вполне можно утверждать, что речь идет об ограничении (возможно, более корректно говорить о "самоограничении") права государственной собственности на федеральном уровне.

<5> См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Юстицинформ, 2007; Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002. С. 124.

Право частной собственности в отношении наиболее важных (конституционных) объектов - земли и природных ресурсов - особым образом урегулировано в Конституции Российской Федерации. И в данном контексте речь в Конституции идет уже не о правах человека, а о правах гражданина. В соответствии с ч. 1 ст. 36 Конституции России граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Исследование данных положений вызывает несколько очевидных вопросов: означает ли данная формулировка Конституции признание права частной собственности на землю только за гражданами (объединениями граждан)? И означает ли она невозможность приобретения земли в собственность в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства? И если нет, то не будет ли означать продажа земли иностранцу передачу ему части государственной территории Российской Федерации? В Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" сформулированы определенные правовые позиции, разъясняющие данные вопросы.

Во-первых, согласно ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Тем самым в качестве общего принципа российского законодательства установлен "национальный режим" для иностранных лиц и лиц без гражданства, т.е. в отношении прав и обязанностей они приравнены к российским гражданам.

Во-вторых, сама по себе возможность предоставления иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права на определенных условиях приобретать в собственность и в определенных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками, с точки зрения Конституционного Суда Российской Федерации не противоречит конституционно-правовому статусу земли как публичного достояния многонационального народа России.

В-третьих, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный законодатель, предоставляя иностранным гражданам и лицам без гражданства право приобретать в частную собственность землю, должен исходить из приоритета права российских граждан иметь в собственности землю, обеспечивая рациональное и эффективное использование земли и ее охрану, защиту экономического суверенитета Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории.

Наконец, в-четвертых, объектом права собственности на землю являются земельные участки, представляющие собой часть поверхности земли в границах территории Российской Федерации. При предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и ее территориальную целостность.

Данные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, как представляется, в целом довольно системно связывают конституционное право гражданина на землю с гражданско-правовым регулированием права частной собственности на землю, распространяющимся как на граждан Российской Федерации, так и на иностранных граждан, и на лиц без гражданства. Достаточно спорным выглядит лишь вывод Конституционного Суда Российской Федерации о том, что, ограничивая право собственности иностранных граждан на землю (например, устанавливая запрет на обладание на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных и иных территориях Российской Федерации), федеральный законодатель тем самым устанавливает приоритет права российских граждан иметь в собственности землю, обеспечивая рациональное и эффективное использование земли и ее охрану, защиту экономического суверенитета Российской Федерации. Как представляется, речь в данном случае идет совершенно не о приоритете - и в этом контексте - о равенстве или неравенстве российских граждан и иностранцев, а о различии их правового статуса, объеме правоспособности. У граждан России он шире (на территории Российской Федерации), но это не делает их право собственности приоритетным по отношению к праву частной собственности иностранных граждан в Российской Федерации. В данном случае имеет место иное: право частной собственности иностранного гражданина ограничивается по объектному составу по сравнению с гражданином России, но ни о какой приоритетности речь в данном случае не идет. Да, объекты права частной собственности различаются, но объем правомочий собственника одинаков и права по владению, пользованию и распоряжению объектом собственности защищаются государством равным образом.

Таким образом, право собственности и его важнейшие объекты - земля и природные ресурсы - нашли свое отражение как в основах конституционного строя Российской Федерации, так и в основах правового статуса личности в Российской Федерации, и, несмотря на лаконичность, порой нечеткость и неоднозначность соответствующих конституционных формулировок, анализ приведенных норм Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, направленных на их понимание, приводит к выводу о том, что право собственности (несмотря на признание его "естественного" характера в нормах Конституции Российской Федерации) является также и позитивным и в связи с этим объем правомочий собственника регулируется государством. В Конституции Российской Федерации названы основные собственники - государственный, муниципальный и частный, но права на собственность каждого из них должны быть ограничены государством, во-первых, в связи с необходимостью обеспечения ряда государственных интересов, но также (и это во-вторых) в целях обеспечения защиты интересов других собственников.