Мудрый Юрист

Протестные отношения (по материалам некоторых зарубежных стран) *

<*> Prudentov R.V. Remonstrative relationships (on the basis of the materials of some foreign countries).

Прудентов Роман Вадимович, аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова.

Соблюдение баланса интересов государства и гражданского общества в России в условиях становления культуры протестного движения является объективно сложной задачей, в решении которой должен помочь в том числе и зарубежный опыт. В рамках настоящей статьи проведен сравнительный анализ правового регулирования протестных отношений в некоторых зарубежных странах.

Ключевые слова: протестные отношения, сравнительный анализ, гражданское общество, государство, политические партии.

Maintenance of balance of interests of the state and the civil society in Russia in conditions of formation of the culture of remonstrative movement is a fairly difficult task, that shall be considered with the help of foreign experience inter alios. Within the framework of the present article a comparative analysis of legal regulation of remonstrative relationships in some foreign countries is presented.

Key words: remonstrative relationships, comparative analysis, civil society, state, political parties.

В различных регионах мира, в том числе и в России, в последние годы увеличились масштабы протестных отношений. Актуальность проблемы порождает необходимость исследования зарубежного опыта. В рамках настоящей статьи проведен анализ правового регулирования протестных отношений в некоторых зарубежных странах. Избранные государства характеризуются различным уровнем развития гражданского общества и протестных отношений. В связи с этим проведенный сравнительный анализ представляет особый интерес.

Протестные отношения в западных странах развитой демократии развиваются во многом предсказуемо, по модели, которую можно назвать конституционной. В результате воздействия гражданского общества такие государства разрешают возникшие проблемы в основном принятием поправок к конституции, новых законов, судебных решений и т.п.

К примеру, в 2011 г. Верховный Суд штата Нью-Йорк в США подтвердил законность требования владельца Цукотти-парка к участникам акции "Захвати Уолл-стрит" освободить территорию от палаток, спальных мешков и пр. Такие требования, по мнению суда, не нарушают свободу собраний <1>.

<1> См. подробнее: Judgment of Supreme Court of the State of New York. Matter of Waller v City of New York, Index No. 112957/2011. URL: http://ccrjustice.org/files/USLowstrodecision.pdf.

Великобритания в 1936 г. ответила на выступления экстремистов и нацистов конституционными мерами - принятием Закона о защите общественного порядка, который запретил использование униформы, квазивоенные организации, позволил стражам порядка применять силу в случае угрозы безопасности и пр. <2>. Указанный акт в 1986 г. был заменен современным Законом с аналогичным названием, содержащим детальные правила проведения митингов: порядок уведомления за шесть дней, правила переноса и запрета публичных мероприятий, составы правонарушений и пр. <3>.

<2> См. подробнее: Закон Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии "О защите общественного порядка" от 18 декабря 1936 г. // Chapter 6, 1 Edw. 8 and 1 Geo. 6. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1936/6/pdfs/ukpga_19360006_en.pdf.
<3> См. подробнее: Закон Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии "О защите общественного порядка" 7 ноября 1986 г. (в действ. ред.) // Chapter 64, s. 41(1) and S.I. 1987/198. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1986/64.

Франция. Французское законодательство либерально регулирует протестные отношения. Полная свобода собраний была провозглашена еще в 1907 г.: согласно ст. 1 Закона о публичных собраниях они могут быть проведены без предварительного уведомления <4>. Согласно ст. 6 Закона о свободе собраний, по общему правилу, "собрания не могут проводиться на дорогах общего пользования и продолжаться после одиннадцати часов вечера". Представитель власти вправе распустить собрание только в двух случаях: 1) этого требуют организаторы собрания ("совет" из трех человек) и 2) имеются столкновения и нападения <5>.

<4> См.: Закон Франции "В отношении публичных собраний" от 28 марта 1907 г. (в ред. от 14 мая 2009 г.) // URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000314861&categorieLien=cid.
<5> См. подробнее: Закон Франции "О свободе собраний" от 30 июня 1881 г. (в ред. от 14 мая 2009 г.) // URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006070164&dateTexte=20110603.

Во Франции не распространен отказ от участия в избирательном процессе как форма протеста. Так, по официальной информации Министерства внутренних дел Франции, на президентских выборах в этой стране явка избирателей в последнее десятилетие не опускается ниже 80%. На выборах Николя Саркози в 2007 г. почти 84% зарегистрированных избирателей участвовали в голосовании в обоих турах <6>. Абсолютное большинство граждан Франции старше 18 лет внесены в списки избирателей, несмотря на наличие системы активной регистрации на выборах (при этом следует также учитывать, что в последнее время граждане, достигшие 18 лет, вносятся в списки автоматически) <7>. На последних выборах президента 2012 г. в стране было зарегистрировано около 46 млн. избирателей <8>, которые, по данным Национального института статистики и экономических наук Франции, составляли 70% населения страны (65 млн. человек) <9>. Для сравнения: на парламентских выборах 28 октября 2012 г. в Украине (где, в отличие от США и Франции, предусмотрена публичная (обязательная) регистрация избирателей) явка составила только 58% избирателей: из 36 213 010 избирателей бюллетени получили 20 831 193 человека <10>.

<6> См.: Результаты выборов президента // Официальный сайт Министерства внутренних дел Франции. URL: http://www.interieur.gouv.fr/Elections/Les-resultats/Presidentielles.
<7> См.: Избирательный кодекс Франции от 27 октября 1964 г. (в ред. от 19 июня 2012 г.) // URL: http://legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070239. Ст. L11, L11-1, L11-2.
<8> См.: Результаты выборов президента 2012 г. // Официальный сайт Министерства внутренних дел Франции. URL: http://www.interieur.gouv.fr/Elections/Les-resultats/Presidentielles/elecresult__PR2012/(path)/PR2012/FE.html.
<9> См.: Изменение общей численности населения до 2012 г. // Официальный сайт Национального института статистики и экономических наук Франции. URL: http://www.insee.fr/fr/themes/tableau.asp?reg_id=0&ref_id=NATnon02145.
<10> Протокол Центральной избирательной комиссии от 10 ноября 2012 г. "О результатах выборов народных депутатов Украины в общегосударственном многомандатном избирательном округе" // URL: http://www.cvk.gov.ua/info/zbvo_2012.pdf.

Следует отметить разнообразие палитры политических партий во Франции. По последним данным Национальной комиссии по проверке отчетов по избирательным кампаниям и политическому финансированию (CNCCFP), во Франции формально существует 296 партий, из которых 239 представляют свои финансовые отчеты указанной выше Национальной комиссии <11>. Заслуживает внимания тот факт, что до принятия органического Закона 1988 г. "О финансовой гласности политических партий" <12> их деятельность регулировалась лишь общими нормами об объединениях граждан <13>. Специальное регулирование статуса политических партий относится в основном лишь к порядку их финансирования и представления финансовых отчетов. Статья 3 названного Закона предусмотрела создание указанной выше Национальной комиссии, которая является единственным регулятором политических образований. Значимость Комиссии символизирует ее состав: она состоит из девяти представителей Государственного совета и судебных инстанций. Юридическое многообразие партий не мешает французским избирателям делать политический выбор между двумя основными общественными силами (Социалистическая партия и "Союз за народное движение") по модели США или Англии <14>. Представляется, что в России и других развивающихся странах в отсутствие сложившихся политических традиций и партий опыт чрезмерной множественности партийной системы следует воспринимать с большой осторожностью.

<11> Национальная комиссия по проверке отчетов по избирательным кампаниям и политическому финансированию (CNCCFP). Общая публикация о счетах партий и политических группах в 2010 году // Официальный журнал законов и декретов Французской Республики (27 декабря 2011 г.) N 299. URL: http://www.cnccfp.fr/docs/partis/comptes/cnccfp_comptes_2010.pdf. С. 4.
<12> Закон Франции N 88-227 "О финансовой гласности политических партий" от 11 марта 1988 г. (в ред. от 19 октября 2011 г.) // URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000321646&categorieLien=cid.
<13> См. подробнее: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть: Учебник / Рук. авт. кол. и отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2008. С. 333 - 336.
<14> См. подробнее, напр.: Чередов И.Г. Факторы современной трансформации партийных систем Великобритании, Германии и Франции: Автореф. дис. ... к.полит.н. СПб., 2009.

На постсоветском пространстве демократические традиции в обществе и во власти в настоящее время находятся на стадии становления. Гражданское общество в традиционном западном понимании отсутствует. При этом искусственно созданные внутри страны или за рубежом неправительственные организации не представляют гражданское общество и зачастую не отражают интересы населения <15>. В результате стихийных акций протеста происходит смена конституций, правящих режимов, что, однако, не всегда приводит к реализации на практике требований протестующих.

<15> См.: Fioramonti Lorenzo and Heinrich Volkhart Finn. How Civil Society Influences Policy: A Comparative Analysis of the CIVICUS Civil Society Index in Post-Communist Europe // Overseas Development Institute and CIVICUS: World Alliance for Citizen Participation. 2007. URL: http://ssrn.com/abstract=2100418. P. 25.

Украина. В науке отмечаются, в частности, следующие общие черты формирования гражданского общества в Украине и России: 1) наличие большого количества организаций, о которых большинство граждан не знают и которым, соответственно, не доверяют (существует так называемый кризис мотивов гражданской деятельности); 2) несформированность, неразвитость, разобщенность гражданского общества, его неспособность стать партнером государства в осуществлении преобразований; 3) кризис доверия к институтам власти; 4) низкий уровень фактического сотрудничества и партнерства со стороны органов власти <16>.

<16> См.: Кобелева Х.А. Формирование гражданского общества в России и в Украине в конце XX - начале XXI в. (сравнительный анализ): Автореф. дис. ... к.полит.н. Воронеж, 2009. С. 10 - 12.

Президент Украины Виктор Янукович предпринял шаги по организации правового поля для деятельности гражданского общества. 25 января 2012 г. он подписал Указ "Вопросы содействия развитию гражданского общества в Украине" <17>, которым было утверждено "Положение о Координационном совете по вопросам развития гражданского общества", а также персональный состав этого органа, объявленного в ст. 1 Указа "вспомогательным органом при Президенте Украины". Таким образом, само гражданское общество не участвовало в образовании органа, который призван его развивать. Вместе с тем учрежденный Координационный совет наделен, в частности, правом "инициировать проведение общественного обсуждения проектов законов Украины, актов Президента Украины по вопросам развития в Украине гражданского общества" (п. 6 ст. 4 названного Положения).

<17> Указ Президента Украины N 32/2012 "Вопросы содействия развитию гражданского общества в Украине" от 25 января 2012 г. // URL: http://www.president.gov.ua/ru/documents/14412.html.

На основании предложения данного Координационного совета 24 марта 2012 г. Президент Украины также принял Указ "О Стратегии государственной политики содействия развитию гражданского общества в Украине и первоочередных мерах по ее реализации" <18>. Данный Указ утвердил "Стратегию..." и "План первоочередных мероприятий по реализации Стратегии государственной политики содействия", в котором приведен перечень конкретных действий с указанием сроков их осуществления.

<18> Указ Президента Украины N 212/2012 "О Стратегии государственной политики содействия развитию гражданского общества в Украине и первоочередных мерах по ее реализации" от 24 марта 2012 г. // URL: http://www.president.gov.ua/ru/documents/14621.html.

Развитие взаимоотношений гражданского общества и государства ярко отражает картина политических партий. Так, в Украине по состоянию на 13 ноября 2012 г. зарегистрирована 201 партия <19>. Для создания политической партии в Украине требуется собрать не менее 10 тыс. подписей граждан, обладающих активным избирательным правом, не менее чем в двух третях районов не менее чем двух третей областей Украины, г. г. Киева и Севастополя (ст. 10 Закона Украины "О политических партиях в Украине" <20>). Политические партии имеют всеукраинский статус (ч. 2 ст. 3). В течение шести месяцев со дня регистрации партия должна образовать и зарегистрировать местные организации в большинстве областей (ч. 6 ст. 11).

<19> См.: Реестр политических партий // Официальный сайт Министерства юстиции Украины. URL: http://www.minjust.gov.ua/parties.
<20> Закон Украины N 2365-III "О политических партиях в Украине" от 5 апреля 2001 г. (в ред. от 22 марта 2012 г.) // URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2365-14.

В целях обеспечения прозрачности избирательной системы и повышения доверия населения власти на последних выборах народных депутатов Украины 28 октября 2012 г. применялся Закон, определяющий "порядок применения видеонаблюдения, видеозаписи и трансляции изображения для наблюдения за организацией проведения голосования и подсчета голосов на обычных избирательных участках..." <21>. Аналогичный документ, принятый, однако, на уровне подзаконного акта (Инструкции ЦИК РФ), применялся в России при проведении выборов Президента РФ 4 марта 2012 г. <22>. В настоящее время в России действуют общие правила видеонаблюдения на всех выборах, однако они также утверждены лишь в форме Порядка ЦИК РФ <23>.

<21> Закон Украины N 5175-VI "Об особенностях обеспечения открытости, прозрачности и демократичности выборов народных депутатов Украины 28 октября 2012 года" от 5 июля 2012 г. (в ред. от 2 октября 2012 года) // URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/5175-17.
<22> Постановление ЦИК России N 102/818-6 "Об Инструкции о порядке использования средств видеонаблюдения и трансляции изображения участковыми избирательными комиссиями на выборах Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года" от 16 февраля 2012 г. (утратило силу) // Вестник Центризбиркома РФ. 2012. N 4.
<23> Постановление ЦИК России от N 142/1076-6 "О Порядке применения средств видеонаблюдения и трансляции изображения в помещениях для голосования на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации" от 26 сентября 2012 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Новый Закон о выборах народных депутатов Украины от 17 ноября 2011 г. ввел смешанную (пропорционально-мажоритарную) систему выборов: из 450 депутатов Верховной Рады Украины половина избирается в общегосударственном многомандатном округе по спискам от политических партий, а другая половина - в одномандатных округах <24>. Представляется, что новая система, "приблизившая" выборы к населению одномандатных округов, в теории может способствовать более эффективному влиянию гражданского общества Украины на государственные дела.

<24> Закон Украины N 4061-VI "О выборах народных депутатов Украины" от 17 ноября 2011 г. (за исключением положений, признанных неконституционными решениями Конституционного Суда Украины N 7-рп/2012 от 4 апреля 2012 г., N 8-рп/2012 от 5 апреля 2012 г.) // Ведомости Верховной Рады Украины. 2012. N 10-11. Ст. 73. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/4061-17.

Украинское государство с 1 января 2013 г. упорядочило деятельность объединений граждан новым Законом "Об общественных объединениях" <25>. Последние будут функционировать в форме общественных организаций (члены - физические лица) и союзов (членами которых могут также быть и юридические лица <26>), как зарегистрированных, так и не зарегистрированных (ст. 1 нового Закона). Минимальное количество учредителей всеукраинского объединения уменьшено с нескольких десятков (ст. 9 действующего Закона) до двух человек (ст. 7 нового Закона). Вместе с тем сложная процедура регистрации, реорганизации и другие актуальные проблемы не были решены новым Законом <27>.

<25> Закон Украины N 4572-IV "Об общественных объединениях" от 22 марта 2012 г. (в ред. от 5 августа 2012 г.) // URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/4572-17.
<26> Нововведение по сравнению со ст. 11 действующего Закона Украины N 2460-XII "Об объединениях граждан" от 16 июня 1992 г. (в ред. от 15 марта 2012 г.) // URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2460-12.
<27> См. подробнее: Винников А. Последствия принятия Закона Украины "Об общественных объединениях" // URL: http://www.prostopravo.com.ua/klub_yuristov/yuridicheskiy_rynok/stati/posledstviya_prinyatiya_zakona_ukrainy_ob_obschestvennyh_obedineniyah.

Правовое поле протестных отношений в Украине до настоящего времени недостаточно урегулировано. Так, до сих пор отсутствует закон о порядке проведения манифестаций, хотя соответствующий законопроект был внесен в Верховную Раду еще 6 мая 2008 г. (далее в настоящем абзаце - Проект). Концепция текущей редакции Проекта от 3 июля 2012 г. <28> в целом совпадает с основными положениями российского Закона о манифестациях <29>. Эксперты указывают, что Проект - "точная копия" российского Закона. "То есть фактически слово в слово, единственное, что некоторые тезисы, которые слишком грубы, оттуда выброшены" <30>. Действительно, в целом Проект "мягче" российского Закона: Проект требует направить уведомление о намерении проведения мирного собрания не позднее чем за два рабочих дня (ч. 1 ст. 7 Проекта) (в России это следует сделать по общему правилу за десять дней; "Венецианская комиссия четко сказала, что четыре дня считается достаточным сроком" <31>); содержит понятие "спонтанного мирного собрания", о котором можно уведомить непосредственно перед его проведением в любой форме (ч. 1 ст. 14 Проекта). Вместе с тем Проект позволяет расширять (правда, законом) перечень мест, где не допускается проведение мирного собрания (п. 4 ч. 2 ст. 9 Проекта).

<28> Проект Закона Украины N 2450 "О свободе мирных собраний" от 6 мая 2008 г. (в ред. от 3 июля 2012 г.). Текст и иная информация // URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?pf3511=32431.
<29> Федеральный закон N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" от 19 июня 2004 г. (в ред. от 8 июня 2012 г.) // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.
<30> Эксперт: Законопроект ПР о мирных собраниях - точная копия закона России // URL: http://www.unian.net/news/523811-ekspert-zakonoproekt-pr-o-mirnyih-sobraniyah-tochnaya-kopiya-zakona-rossii.html.
<31> Григорьева Т. Закон о мирных собраниях: привет европейским стандартам // URL: http://for-ua.com/analytics/2012/10/24/080000.html.

В настоящее же время манифестации в Украине проводятся непосредственно на основании ст. 39 Конституции: "Граждане имеют право собираться мирно, без оружия и проводить собрания, митинги, шествия и демонстрации, о проведении которых заблаговременно уведомляются органы исполнительной власти или органы местного самоуправления" <32>. В 2001 г. Конституционный Суд Украины истолковал понятие "заблаговременности" следующим образом: сроки уведомления не должны ограничивать право на манифестации, а "должны служить его гарантией и в то же время предоставлять возможность... органам... власти... принять меры относительно беспрепятственного проведения... демонстраций, обеспечения общественного порядка, прав и свобод других людей. Определение конкретных сроков заблаговременного извещения с учетом особенностей форм мирных собраний, их массовости, места, времени проведения и тому подобное является предметом законодательного регулирования" <33>. Такое регулирование, как было указано выше, до настоящего времени не установлено.

<32> Конституция Украины от 28 июня 1996 г. (в ред. от 1 февраля 2011 г.) // Ведомости Верховной Рады Украины. 1996. N 30. Ст. 141. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80.
<33> Решение Конституционного Суда Украины N 4-рп/2001 от 19 апреля 2001 г. // URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v004p710-01.

Кыргызстан. В 2003 г. японские ученые, изучив историю и современные (на тот момент) протестные отношения в Центральной Азии (Казахстан, Кыргызстан), пришли к выводам о том, что население в данном регионе относится к протестам либо безразлично, либо даже враждебно, поскольку основной национальной идеей является укрепление стабильности и процветания собственной страны. Полуавторитарные методы правления местных лидеров в глазах народа оправдываются направленностью на улучшение жизни людей и укрепление независимости государства <34>.

<34> См. подробнее: Uyama Tomohiko. Why Are Social Protest Movements Weak in Central Asia? Relations between the State and People in the Era of Nation-Building and Globalization // Social Protests and Nation-Building in the Middle East and Central Asia / Edited by Keiko Sakai // IDE Development Perspective Series No. 1. Institute of Developing Economies, JETRO. Japan, 2003. P. 47 - 56.

Данное исследование японских ученых не прошло проверку временем в Кыргызстане: протесты там в последнее десятилетие происходили еще более активно, чем в Украине. В Кыргызстане за это время произошло уже две революции: 25 марта 2005 г. и 7 апреля 2010 г.

Отдельные исследователи, в частности, отмечают, что "государственный переворот 25 марта 2005 г. в Кыргызстане полностью вписывается в общий алгоритм смены власти в Грузии и в Украине в предшествующий период" <35>. Возможно, внутренние межэтнические и политические противоречия были эскалированы внешним вмешательством, а гражданское общество в лице оппозиции не смогло бы самостоятельно организовать и осуществить этот переворот <36>.

<35> Князев А.А. Государственный переворот 25 марта 2005 г. в Киргизии. Бишкек, 2007. С. 11.
<36> Детальное исследование событий, произошедших в Кыргызстане в 2005 г., см. там же.

Последующий период нестабильности, внутренних межэтнических и политических противоречий и протестов вылился в новую революцию 7 апреля 2010 г. <37>, после которой началось становление современного этапа кыргызской государственности и гражданского общества.

<37> См., напр.: McGlinchey Eric. Exploring Regime Instability and Ethnic Violence in Kyrgyzstan // Asia Policy. 2011. N 12. URL: http://www.nbr.org/publications/element.aspx?id=514. P. 79 - 98; Снежанова Л.Н. Киргизия: легитимизация "цветной" революции. Национальный институт развития современной идеологии. М., 2010 // URL: http://www.nirsi.ru/ForeignPolicy/n89/Kirgiziya.pdf/.

Принятая на референдуме 27 июня 2010 г. новая Конституция Кыргызстана провозгласила страну парламентской республикой <38>. Жогорку Кенеш (парламент) является однопалатным и состоит из 120 депутатов, избираемых на пять лет по пропорциональной системе. Примечательно положение Конституции, направленное на недопущение установления политической монополии: "[п]о результатам выборов политической партии может быть предоставлено не более 65 депутатских мандатов в парламенте" (абзац 2 ч. 2 ст. 70 Конституции). Таким образом, одна политическая сила не может определять основные вопросы деятельности страны, поскольку для принятия конституционных законов требуется большинство в две трети от общего числа депутатов (ч. 5 ст. 80 Конституции). В настоящее время в Жогорку Кенеш представлено пять партий, каждая из которых имеет примерно 20% мандатов <39>. Коалиции между фракциями данных пяти партий постоянно меняются. Так, предыдущая коалиция из четырех фракций просуществовала с декабря 2011 г. по август 2012 г. <40>.

<38> Конституция Кыргызской Республики от 27 июня 2010 г. // Эркин Тоо. 2010. N 61. URL: http://www.kenesh.kg/RU/Articles/42-Konstituciya_Kyrgyzskoj_Respubliki.aspx.
<39> Становление кыргызского парламента // Официальный сайт Жогорку Кенеш Кыргызской Республики. URL: http://www.kenesh.kg/RU/Articles/63-Stanovlenie_kyrgyzskogo_parlamenta.aspx.
<40> См.: В Киргизии развалилась правящая коалиция // URL: http://lenta.ru/news/2012/08/22/collapse/.

"По количеству проведенных митингов Республика занимает одно из первых мест в мире. Согласно официальной статистике, только начиная с 2008 г. в Республике прошло больше двух тысяч акций протеста" <41>.

<41> Фролов Р. Марс Сариев: Обязательно придет время, когда политические вопросы в Кыргызстане перестанут решать на митингах и пикетах // URL: http://www.knews.kg/ru/politics/23396/.

В связи с этим целесообразно обратить внимание на компромиссы, достигнутые государством и гражданским обществом в Кыргызстане в отношении правового регулирования протестных отношений. Так, в соответствии со ст. 34 Конституции 2010 г., "не допускается запрет и ограничение проведения мирного собрания, а также отказ в его надлежащем обеспечении ввиду отсутствия уведомления о проведении мирного собрания, несоблюдения формы уведомления, его содержания и сроков подачи. Организаторы и участники мирных собраний не несут ответственности за отсутствие уведомления о проведении мирного собрания, несоблюдение формы уведомления, его содержания и сроков подачи".

Новый Закон Кыргызстана 2012 г. "О мирных собраниях" продолжает либеральную линию регулирования, заданную Конституцией: так, собрание может быть ограничено или запрещено только по решению суда и при наличии закрытого перечня оснований, перечисленных в ст. 15 Закона, а именно: 1) реальная угроза безопасности и 2) противоправные цели <42>.

<42> Закон Кыргызской Республики N 64 "О мирных собраниях" от 23 мая 2012 г. // Эркин Тоо. 2012. N 47. URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=52151.

Гражданское общество в Кыргызстане не менее разнообразно, чем в Украине: автоматический поиск на сайте Министерства юстиции Кыргызстана <43> 25 ноября 2012 г. выделил 191 политическую партию <44>. И такая ситуация объяснима: ст. 5 действующего Закона о политических партиях предусматривает, что партии создаются по инициативе не менее десяти граждан; иных существенных ограничений для деятельности партий Закон не содержит <45>. Следует особо отметить, что названный Закон был принят в 1999 г. и ни разу не менялся. Представляется, что устойчивость законодательства благоприятно способствует развитию политической системы общества.

<43> Электронная база данных юридических лиц, филиалов (представительств) // Официальный сайт Министерства юстиции Кыргызской Республики. URL: http://register.minjust.gov.kg/register/SearchAction.seam?logic=and&cid=204.
<44> Звягинцев И. Политические партии Кыргызстана: деградация или развитие? // URL: http://polit.kg/conference/4/82.
<45> Закон Кыргызской Республики N 50 "О политических партиях" от 12 июня 1999 г. // Эркин Тоо. 1999. N 51. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/215/10?mode=tekst.

Политические протесты в Кыргызстане, как и в Украине, также во многом связаны с национальным вопросом. В связи с этим примечательно, что русский язык в новой Конституции Республики признан официальным языком (ст. 10 Конституции 2010 г.). Согласно ст. 8 Закона об официальном языке "Законы Кыргызской Республики публикуются одновременно на двух языках: государственном и официальном. Все нормативные правовые акты публикуются на двух языках: государственном и официальном" <46>.

<46> Закон Кыргызской Республики N 52 "Об официальном языке Кыргызской Республики" от 29 мая 2000 г. (в ред. от 28 июля 2008 г.) // Эркин Тоо. 2000. N 44. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/443.

В соответствии со ст. 79 Конституции Кыргызстана право законодательной инициативы принадлежит 10 тыс. избирателей (народная инициатива).

Закон "О народной законодательной инициативе в Кыргызской Республике" от 16 ноября 2011 г. в п. 2 ч. 2 ст. 1 развил указанную норму Конституции и предусмотрел право предложения в порядке народной инициативы проекта закона о внесении изменений в положения отдельных разделов Конституции Кыргызстана. Вместе с тем такой проект может быть предложен только с 1 сентября 2020 г. по инициативе не менее 300 тыс. избирателей. Названный Закон также устанавливает, что в порядке народной инициативы не могут вноситься проекты законов, касающиеся изменения государственной границы, формирования бюджета, амнистии и помилования, вопросов международных отношений, введения военного или чрезвычайного положения (ч. 4 ст. 1). Осуществление народной инициативы не допускается только в условиях военного или чрезвычайного положения (ст. 2) <47>.

<47> Закон Кыргызской Республики N 212 "О народной законодательной инициативе в Кыргызской Республике" от 16 ноября 2011 г. // Эркин Тоо. 2011. N 98. URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=48005.

В развитие указанного Закона Правительство Кыргызстана 16 апреля 2012 г. утвердило Положение о порядке реализации права народной законодательной инициативы, которое регулирует процедуру регистрации инициативной группы и проекта закона. При этом к созданию инициативной группы не установлено запретительных требований: она должна быть образована на собрании граждан, решение об этом подписывается избранным председателем группы. Минимальная численность группы - всего 10 человек <48>.

<48> Постановление Правительства Кыргызской Республики N 242 "Об утверждении Положения о порядке реализации права народной законодательной инициативы" от 16 апреля 2012 года // Эркин Тоо. 2012. N 33 - 34 (кыр.). URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=51408.

В Кыргызстане проекты нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан и юридических лиц, а также регулирующих предпринимательскую деятельность, "подлежат общественному обсуждению посредством размещения на официальном сайте нормотворческого органа". Последний принимает, рассматривает и обобщает предложения, поступающие от участников общественного обсуждения, и готовит по его результатам итоговую информацию о поступивших предложениях с обоснованием причин включения либо невключения их в проект нормативного правового акта. Итоговая информация отражается в справке-обосновании к проекту нормативного правового акта (ст. 22). С 2011 г. срок обсуждения должен составлять не менее одного месяца (ст. 23) <49>.

<49> Закон Кыргызской Республики N 241 "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" от 20 июля 2009 г. (в ред. от 13 мая 2011 г.) // Эркин Тоо. 2009. N 68 - 69. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/202591, http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=28680.

В результате протестов ряд государств арабского мира в 2011 - 2012 гг. предприняли шаги по реформе существующей политической системы: 1) в Алжире отменен режим чрезвычайного положения, действовавший в стране 19 лет <50>; 2) в Йемене ушел в отставку Али Абдалла Салех, правящий страной 33 года; страна выбрала нового временного президента <51>; 3) в октябре 2012 г. Национальный учредительный совет Туниса согласовал дату президентских и парламентских выборов в стране - 23 июня 2013 г. <52>.

<50> См.: Algeria ends 19-year-old state of emergency. URL: http://www.bbc.co.uk/news/world-africa-12573659.
<51> См.: Карташов И. Йемен выбрал нового президента // Российская газета. 22.02.2012. URL: http://www.rg.ru/2012/02/22/iemen-site.html.
<52> См.: Президентские выборы пройдут в Тунисе летом следующего года // Российская газета. 14.10.2012. URL: http://www.rg.ru/2012/10/14/tunis-anons.html.

Египет. Представляется, что в Египте активные политические протесты сопровождаются ускорением становления гражданского общества.

В частности, простые рабочие, которые принимают активное участие в политических протестах, получили фактическую возможность создавать профсоюзы, независимые от проправительственной федерации профсоюзов (Egyptian Trade Union Federation (ETUF)). Данная федерация была основана в 1957 г. и до апреля 2009 г. была единственным представителем работников страны <53>. Создание 15 октября 2012 г. независимыми профсоюзами объединенного Национального фронта по защите трудовых прав и свободе объединений ярко свидетельствует о развитии гражданского общества в Египте. Отмена ограничительного закона о профсоюзах (35/1976) и создание нового проекта закона о свободе профсоюзов являются двумя основными целями создания Национального фронта <54>.

<53> См. подробнее: Beinin Joel. What have workers gained from Egypt's revolution? URL: http://mideast.foreignpolicy.com/posts/2011/07/20/what_have_workers_gained_from_egypt_s_revolution.
<54> См. подробнее: Charbel Jano. Independent unions declare new alliance. URL: http://www.egyptindependent.com/news/independent-unions-declare-new-alliance.

Двенадцатого июня 2012 г. парламент Египта сформировал Конституционную ассамблею для разработки новой Конституции Египта, в состав которой вошли представители гражданского общества этой страны: "39 мест заняли депутаты нижней палаты парламента, где большинство принадлежит исламистам. Шесть мест досталось судьям, девять - специалистам в области права, по одному месту в ассамблее получили представители Минобороны, МВД и Минюста Египта. Также в состав ассамблеи вошли 21 делегат от профсоюзных организаций и 13 общественных деятелей. Кроме того, членами комиссии стали пять представителей влиятельного исламского университета "Аль-Азхар" и четыре представителя христианских общин Египта" <55>. "Согласно договоренности, решения в учредительном собрании будут приниматься большинством в две трети голосов. Это сделано, по всей видимости, для того, чтобы противостоять доминированию исламистов" <56>.

<55> В Египте сформирована Конституционная ассамблея // URL: http://lenta.ru/news/2012/06/13/commission/.
<56> В Египте достигнуто соглашение о формировании учредительного собрания // URL: http://tobler.ucoz.ua/news/v_egipte_dostignuto_soglashenie_o_formirovanii_uchreditelnogo_sobranija/2012-06-08-14542.

Новый президент Египта Мухаммед Мурси 29 июня 2012 г. (перед своей инаугурацией) "особо отметил намерение защищать права женщин, религиозных и этнических меньшинств, а также обеспечить свободу слова. Избранный президент также подчеркнул, что под его руководством Египет останется светским и демократическим государством..." <57>. Вскоре после этого 2 июля 2012 г. лидер либеральной партии "Завтра" Айман Нур заявил: "В Египте будет выстроено гражданское общество. Обо всем этом будет сказано в Конституции" <58>. По сообщению "Интерфакса", в августе 2012 г. Мухаммед Мурси впервые в истории страны включил в число помощников главы государства женщину и представителя коптов-христиан <59>.

<57> Новый Президент Египта пообещал сохранить светское государство // URL: http://www.interfax.ru/politics/news.asp?id=253231.
<58> Супонина Е. Мурси дал гарантии, что Египет не станет теократическим государством // URL: http://rus.ruvr.ru/2012_07_02/79958160/.
<59> См.: Президент Египта включил в круг своих помощников женщину и христианина // URL: http://www.interfax.ru/politics/news.asp?id=262440.

В настоящее время в Египте разрабатывается проект новой Конституции. 9 октября 2012 г. Партия свободы и справедливости "Братья-мусульмане" начала кампанию по информированию и ознакомлению населения с основными положениями будущей Конституции <60>, содействуя тем самым усилению влияния гражданского общества на политические процессы в стране.

<60> См.: Новая Конституция Египта наполовину сокращает полномочия президента страны // URL: http://www.itar-tass.com/c11/539711.html.

Согласно сведениям, размещенным по состоянию на 28 октября 2012 г. на информационном портале Египта, в стране создано 38 партий <61>. Законодательство о партиях <62> было существенно изменено в марте и мае 2011 г.: 1) отменено государственное финансирование партий; 2) изменен состав комитета, рассматривающего уведомления о создании партий (ранее это был де-факто зависимый от президента Совет шуры, теперь - члены судебных инстанций страны); 3) увеличено минимальное количество учредителей с одной тысячи до пяти тысяч человек; 4) натурализованные граждане Египта теперь могут стать учредителями партии не ранее чем через пять лет после даты натурализации (до этого - не ранее чем через десять лет); 5) запрещено создание партий по религиозному, географическому принципу <63>; 6) введено право граждан оспаривать создание партий <64>.

<61> См.: URL: http://www.sis.gov.eg/En/ListTemplate.aspx?Category_ID=260.
<62> См.: Закон Египта N 40 [о политических партиях] от 2 июля 1977 г. (в ред. от 2005 г.) (неофициальный перевод на английский язык) // Официальный журнал. 1977. N 27. URL: http://aceproject.org/ero-en/regions/mideast/EG/Law%20No.%2040%20of%201977%20-%20english.pdf/view.
<63> См. подробнее: The Main Features of the Amended Law on Political Parties 2011: Decree No. 12 Issued by the Supreme Council of the Armed Forces. URL: http://www.sis.gov.eg/En/LastPage.aspx?Category_ID=1162; Egypt govt to outlaw establishment of religion-based parties. URL: http://www.egyptindependent.com/news/egypt-govt-outlaw-establishment-religion-based-parties.
<64> Cabinet amends recent law on political parties. URL: http://www.egyptindependent.com/news/cabinet-amends-recent-law-political-parties.

В заключение необходимо признать, что соблюдение баланса интересов государства и гражданского общества в России в условиях становления культуры протестного движения является объективно сложной задачей, в решении которой должен помочь в том числе и зарубежный опыт. Власть должна налаживать постоянный диалог с гражданским обществом, идти с ним "плечом к плечу", а не сходиться и расходиться от митинга к митингу.

Приведенный опыт отдельных зарубежных стран в сфере протестных отношений должен служить одним из важнейших источников рекомендаций российскому законодателю и правоприменителям в этой области, которые можно свести к следующему.

  1. Учитывая российскую специфику судебной власти, в законодательстве должны быть определены правила проведения публичных мероприятий, не допускающие двусмысленного толкования, в том числе закрытый перечень оснований для запрета или ограничения манифестаций.
  2. Правила регистрации и деятельности политических партий должны быть более жесткими, чем в отношении иных общественных объединений. Опыт стран, где созданы сотни партий, в России следует воспринимать с большой осторожностью. В отсутствие сформировавшихся авторитетных политических сил с противоположными взглядами большое количество политических партий лишь распыляет оппозиционный сектор на политическом поле России и не способствует более широкому гражданскому представительству в краткосрочной перспективе.
  3. Заслуживает внимания опыт создания во Франции, Египте специального комитета из представителей судебных инстанций, ответственного за отчетность и (или) регистрацию партий. Подобный институт может способствовать увеличению доверия российского общества к массе создаваемых партий.
  4. Полагаем, что целесообразно обсудить возможность восстановления пропорционально-мажоритарной системы выборов в России по примеру Украины, что может повысить уровень ежедневного взаимодействия государства и гражданского общества на уровне одномандатных округов.
  5. Порядок видеонаблюдения на избирательных участках России целесообразно закрепить на законодательном уровне по примеру Украины, что способствует усилению убежденности населения в прозрачности выборов.
  6. Опыт Украины по принятию стратегии государственной политики и плана мероприятий по содействию развитию гражданского общества целесообразно также принять к сведению.
  7. России следует ориентироваться на опыт стран, где предусмотрено предварительное уведомление (но не "согласие", как прямо установлено с лета 2012 г. в России <65>) властей о предстоящих публичных мероприятиях, а также определенная ответственность их организаторов. В противном случае существует реальная угроза общественной безопасности и государственному порядку. Вместе с тем возможность и основания запрета властей на проведение мероприятия должны быть детально урегулированы в законе. Опыт Кыргызстана, где отсутствуют как требования об уведомлении о мероприятии, так и нормы об ответственности его организаторов, следует признать неудачным.
<65> См.: статьи 5, 8, 10, 12, 15 Федерального закона N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" от 19 июня 2004 г. (в ред. от 8 июня 2012 г.).
  1. Прямое участие населения в законодательном процессе посредством введения института народной законодательной инициативы и общественного обсуждения проектов нормативных актов целесообразно регламентировать на конституционном и законодательном уровне по примеру Кыргызстана. Следует отметить, что российские власти ввели соответствующие процедуры в 2012 г., хотя и в ограниченном объеме и на подзаконном уровне <66>.
<66> См. подробнее: Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного года, утвержденная Правительством РФ // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Правительства РФ N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения" (вместе с Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения) от 25 августа 2012 г. // СЗ РФ. 2012. N 36. Ст. 4902.