Мудрый Юрист

Основные проблемы регулирования лоббистской деятельности в зарубежных странах *

<*> Galkina E.S. Fundamental problems of regulation of lobbying in foreign countries.

Галкина Екатерина Станиславовна, аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

В данной статье рассматриваются основные проблемы, возникающие при регламентации лоббизма в зарубежных странах, и пути их решения. Лоббирование за рубежом - достаточно развитый и законодательно, и теоретически институт. Многие идеи, предложенные в других странах, применимы и у нас в России, поэтому этот опыт важно перенять и осмыслить.

Ключевые слова: лоббирование, лоббистская деятельность, продвижение интересов, правовое регулирование.

The article deals with the main problems of a regulation of lobbyism in foreign countries, and ways of their decision. Lobbying in foreign countries is rather developed as legislatively and theoretically institute. Many ideas offered in other countries, are applicable in Russia therefore this experience is important for adopting and comprehending.

Key words: lobbying, lobbying activity, promotion of interests, legal regulation.

Лоббирование представляет собой продвижение интересов той или иной группы давления в законодательных и исполнительных органах с целью принятия наиболее благоприятного для данной группы решения. Непосредственными участниками лоббистских отношений являются субъекты лоббирования (лица, целенаправленно оказывающие давление на органы государственной власти, - лоббисты) и объекты лоббирования (органы государственной власти, на которые направлено воздействие). Однако лоббистские отношения, по сути, являются трехсторонними, потому что в них принимают участие также группы давления (клиенты), которые стоят за лоббистами.

Несовершенство регулирования лоббистской деятельности часто порождает трудности в реализации законодательных положений. Отсутствие же регулирования не может считаться отсутствием самого факта наличия лоббистской деятельности. В данном случае она продолжает осуществляться нелегально.

Первую проблему регулирования лоббистской деятельности можно сформулировать как несовершенство законодательного определения понятия "лоббист" (или "лобби"). Лобби представляет собой многообразие негосударственных субъектов воздействия (лоббистов), целенаправленно оказывающих давление на орган государственной власти с целью добиться принятия выгодного политического решения. Лоббистами обычно считаются лишь профессиональные агенты или организации, которые продвигают интересы заказчика (клиента, группы давления) в политической сфере.

В разных странах под понятие "лоббист" подпадают разные лица. Так, в США <1> лоббистами признаются как физические (профессиональные агенты), так и юридические лица (специальные фирмы или ассоциации), в Германии <2> - только юридические, в Модельном законе о регулировании лоббистской деятельности стран СНГ <3> предлагают считать лоббистом только физическое лицо. Указанный понятийный аппарат необходим в том числе для того, чтобы ввести действенный механизм регистрации лоббистов, который позволил бы упорядочить процесс лоббирования и защитить объекты лоббирования от недобросовестного продвижения интересов.

<1> Здесь и далее при ссылке на регулирование лоббистской деятельности в США использованы следующие акты: Закон о регулировании лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act), 1995 год. URL: http://www.senate.gov/legislative/Lobbying/Lobby_Disclosure_Act/TOC.htm; Закон о регистрации агентов, действующих в интересах иностранцев (Foreign Agents Registration Act (FARA)). URL: http://www.fara.gov/; House of Representatives Codes of Conduct. URL: http://usgovinfo.about.com/blhousecode.htm.
<2> Здесь и далее при ссылке на регулирование лоббистской деятельности в Германии использованы следующие акты: Единое положение о федеральных министерствах, Регламент деятельности бундестага, Кодекс поведения члена бундестага, Положение о регистрации союзов и их представителей при бундестаге (см.: URL: http://constitutions.ru/).
<3> Модельный закон о регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти (принят в г. Санкт-Петербурге 15.11.2003 Постановлением 22-16 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2004. N 33. С. 261 - 271.

С правовой точки зрения формулировать одинаковые правила регистрации для юридических и физических лиц довольно сложно <4>, к тому же интересы групп давления в действительности представляют именно физические лица (профессиональные лоббисты), которые могут входить в состав лоббистской организации. Обычно выделяют два основных вида профессиональных лоббистов (т.е. лиц, для которых продвижение интересов различных групп давления является основным видом деятельности). Первый - лоббисты, которые представляют различных клиентов и продвигают разные интересы (лоббисты-консультанты в Канаде <5> и в Австралии <6>). Второй вид - так называемые in-house lobbyists (находятся в штате компании - GR-менеджеры).

<4> См.: Смирнов В.В., Зотов С.В. Лоббизм в России и за рубежом: политико-правовые проблемы // Государство и право. 1996. N 1-2. С. 117.
<5> Здесь и далее при ссылке на регулирование лоббистской деятельности в Канаде использованы следующие акты: Lobbying Act (1985 г.). URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/L-12.4/; Lobbyists' Code of Conduct (1996 г.). URL: http://www.ocl-cal.gc.ca/eic/site/lobbyist-lobbyiste1.nsf/eng/nx00019.html.
<6> Здесь и далее при ссылке на регулирование лоббистской деятельности в Австралии использованы следующие акты: Lobbying code of conduct (2008 г.). URL: http://lobbyists.pmc.gov.au/conduct_code.cfm; Standards of ministerial ethics (2007 г.). URL: http://www.dpmc.gov.au/guidelines/docs/ministerial_ethics.pdf; Codes of conduct in Australian and some overseas parliaments. URL: http://www.aph.gov.au/library/intguide/pol/codeconduct.htm.

Если ограничиться регистрацией только физических лиц, то в ряде случаев это позволит реальным лоббистским организациям и группам давления остаться неизвестными. Если к субъектам лоббизма вместо физических лиц перечислять все союзы, организации, адвокатские и консультационные конторы, специальные агентства, то непосредственные лоббисты будут не учтены, а это очень важно, так как объект лоббирования имеет дело именно с ними. Регистрирование и юридических, и физических лиц было бы решением проблемы, если бы не порождало столько организационных сложностей (большое количество регистрируемых лиц, необходимость проведения параллелей групп давления с конкретными лоббистами и т.д.). Как видится, самый логичный выход из этой ситуации - регистрировать только физических лиц, но установить требование детального указания всех клиентов отдельного лоббиста, его непосредственных работодателей и тех, кого он временно представляет. Подобный подход принят в Канаде, где лоббисты не позднее 10 дней после начала любой из форм лоббистской деятельности должны отправить в регистрирующий орган среди прочего полную информацию о своем работодателе.

Другая проблема состоит в определении понятия "лоббизм" и включении в это понятие действий по продвижению интересов самих органов государственной власти. В западной научной литературе (прежде всего в английской и американской) термин "лоббизм" понимается в широком (обывательском) смысле как любая деятельность граждан, ассоциаций бизнеса, партий и других организованных групп давления (в том числе и политических) по отстаиванию своих активных интересов. Стоит особо подчеркнуть, что в рамках этого подхода лоббизм - это не только давление бизнеса, общественных организаций на органы власти, но и деятельность самих субъектов власти, направленная на продвижение своих корпоративных интересов или интересов групп давления, получение особых властных преференций и т.п. <7>. Сторонники широкого понимания термина считают, что вполне допустимо говорить о лоббизме высших органов государственной власти и т.д. <8>. В США, например, возникло такое явление, как президентский лоббизм <9>.

<7> Профессиональный словарь лоббистской деятельности / Сост. П.А. Толстых // Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. Москва, 2009. С. 35.
<8> Любимов А.П. Классификация видов лоббизма // Материалы к международному круглому столу в МГЮА. М.: АНО КиАЦ "Россия - США: XXI век", 1999. С. 104.
<9> Сергунин А.А. США: аппарат президента по связи с конгрессом и внешняя политика. Нижний Новгород, 1990. С. 23.

С точки зрения этого подхода лоббистов можно разделить на "внешних" (любой лоббист, не являющийся государственным служащим или должностным лицом) и "внутренних" (совпадают с объектом, но продвигают интересы группы давления или свои собственные). "Внутренний" лоббист, т.е. чиновник, призванный учитывать интересы всего общества и обладающий на этом основании правом принимать решения, но действующий в интересах определенной группы давления, имеет гораздо больше возможностей, чем "внешний" лоббист <10>. Воздействие органов государственной власти на принятие властных решений в некоторых случаях сходно с лоббизмом до степени смешения, но разрешать деятельность "внутренних" лоббистов можно лишь с существенными ограничениями. Это связано с тем, что цель лоббизма - продвижение частных интересов групп давления, которые во многих случаях не совпадают с интересами общественными. Орган же государственной власти не может отстаивать частные интересы, а должен при принятии решений руководствоваться только общественными нуждами. Именно с этих позиций, сформулированных еще Ж.-Ж. Руссо в концепции общественного договора, смотрят на лоббизм во Франции, что ведет к полному отрицанию в этой стране легального допущения лоббизма.

<10> Смирнов В.В., Зотов С.В. Указ. соч. С. 114.

Таким образом, есть несколько путей регулирования лоббистской деятельности "внутренних" лоббистов:

Более того, если чиновник прибегает к помощи профессиональных лоббистов, их деятельность (независимо от специфики представляемых интересов) должна регулироваться общими нормами о лоббизме, а значит, должна отражаться в списке лоббистов. Такой позиции придерживаются, например, в Германии и в США.

Следующая проблема состоит в определении границ контроля лоббистов со стороны органов государственной власти. Контроль лоббистов предусматривается обычно еще на стадии регистрации, которая призвана информировать объект лоббирования о том, кого представляет лоббист и какие интересы отстаивает, и обеспечить открытость всех действий лоббиста. Регистрация позволяет упорядочить процесс лоббирования и защитить объекты лоббирования от недобросовестного продвижения интересов (подкуп, угрозы, давление). С другой стороны, регистрация не должна препятствовать свободному и открытому доступу к правительству, так как право обращаться в государственные органы и таким образом участвовать в управлении государством - неотъемлемое право гражданина практически во всех странах.

Соотношение указанных прав объектов и субъектов лоббирования, а также групп давления, которые за ними стоят, приводит к трудностям при регулировании. Дело в том, что строгие правила регистрации неизменно будут ограничивать лоббистов и группы давления, которые они представляют. Отмена же регистрации или мягкие ее правила не смогут защитить органы государственной власти от недобросовестного лоббирования.

Разные страны используют различные системы регистрации. Она может быть свободной (например, в Германии) или обязательной (например, в США). При свободной регистрации лоббисты могут зарегистрироваться, но это не является необходимым условием начала лоббистской деятельности. Стимулами в данном случае могут быть участие лоббистов в разработке закона или иного акта в органе, учет их мнения при принятии решения и выдача им пропуска в само здание органа государственной власти. Однако при такой регистрации в дальнейшем нет смысла указывать получаемые и расходуемые в лоббистских целях денежные средства, так как доверять этим данным нет оснований, а проконтролировать их очень сложно <11>.

<11> Смирнов В.В., Зотов С.В. Указ. соч. С. 115.

При обязательной регистрации, наоборот, есть требование о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов и представлении детального отчета о своей деятельности. США является самой продвинутой в этом плане страной. Там существует две формы для регистрации: LD-1 (форма для тех, кто регистрируется впервые) и LD-2 (форма для тех, кто уже был зарегистрирован). С 1996 г. в Штатах действует более строгая система регистрации, так как ранее регистрировался только один из пяти лоббистов, а остальные предпочитали не афишировать свою деятельность и выдавали себя за экспертов, консультантов, информаторов. Между тем современная статистика не столь утешительна: в 2010 г. в США насчитывалось 13 700 зарегистрированных лоббистов <12>, однако тысячи лиц, оказывающих влияние на власть, так и не были учтены <13>. Пример страны, в которой самый жесткий способ регулирования лоббистской деятельности, включающий среди прочего обязательную регистрацию и отчетность, весьма показателен. Если детальная и строгая регламентация этой сферы дает возможность осуществлять нелегальную лоббистскую деятельность, то лояльные правила и вовсе позволят уклоняться от любых попыток государства контролировать ее.

<12> Brad Plumer. Corporate lobbying is a very exclusive club // Washington Post. Nov. 8, 2011.
<13> Paul Harris. America is better than this': paralysis at the top leaves voters desperate for change // The Guardian. 19 November 2011.

Отчет о своей деятельности лоббисты обязаны посылать не во всех странах. Например, в США требуется детальный отчет о деятельности лоббиста (согласно запросам в установленных формах) раз в полгода. В Канаде требуется отчет лишь по факту начала определенных действий (не позднее 10 дней со дня обращения в госорган с целью воздействия на принятие законодательного решения).

Как видится, наиболее эффективны строгие правила регистрации и отчетности лоббистов, потому что только они позволяют учесть всех лиц, оказывающих влияние на принятие властных решений, а также структуры, которые за ними стоят. Соответственно, зарегистрированные лоббисты должны попадать в специальный реестр (в Австралии - The Register of Lobbyists). Списки лоббистов необходимо постоянно обновлять и предоставлять для ознакомления непосредственно объектам лоббирования. Часто эти списки публикуются (например, в США - в сборнике "Вашингтонские представители", в Германии - в "Федеральном вестнике"). Встречаясь с лоббистом, чиновник может на основании данных из этих списков судить о репрезентативности выслушиваемого мнения.

Еще одну проблему можно обозначить как некое монопольное влияние в сфере лоббизма. Обычно заинтересованные группы имеют неравную возможность представления своих интересов на различных стадиях подготовки законопроекта или иного государственного решения. Активное участие всех заинтересованных групп, например в Германии, ограничено лишь немногими крупнейшими объединениями (Немецкие профсоюзы, Федеральный союз немецкой промышленности, Федеральный союз работодателей и т.д.). Допуск определенной группы к принятию решения находится в прямой зависимости от суммы расходов на лоббистскую деятельность, а потому возможность продвигать свои интересы имеют лишь крупнейшие представители групп давления. Отсутствующая гласность со стороны государственных структур на стадии разработки нормативных актов - еще одна причина этого. Таким образом, право каждого на участие в управлении делами государства на практике не реализуется даже при наличии всех законодательных механизмов для такого участия.

Для решения этой проблемы в механизме регулирования лоббистской деятельности можно предусмотреть дополнительные возможности для малых групп давления. Например, обязательное привлечение всех зарегистрированных лоббистов, в сферу интересов которых входит принятие стоящего на повестке дня решения, к обсуждению этого решения в комиссиях или комитетах органа или к публичным слушаниям по данному вопросу. Каждой компетентной заинтересованной группе должен высылаться проект закона, по которому она должна дать письменное заключение и представить дополнительную информацию или альтернативные законопроекты, также можно предусмотреть обязательные собеседования между чиновниками и лоббистами (такой процесс взаимодействия органов власти и лоббистов предусмотрен в Германии). Это позволит решить проблему монопольного влияния крупных бизнес-структур в сфере лоббизма.

При выборе оптимальной системы функционирования лоббистских отношений нужно понимать, что подходы к законодательному регулированию лоббизма тоже кем-то предлагаются, т.е. являются продуктом продвижения интересов групп давления, которые, как показывает практика, не стремятся к повсеместному ограничению деятельности своих представителей.

Для эффективного осуществления лоббистской деятельности важно детально определить основные структурные элементы лоббизма, предоставить доступ к продвижению своих интересов малым группам давления и лоббистам, которые отстаивают интересы не только бизнеса, но и социальных групп (профсоюзы, союзы работодателей, лоббисты от учебных заведений и т.д.). Также важно регламентировать лоббистскую деятельность самих органов государственной власти и государственных учреждений. Отсюда следует, что лоббизм как комплексный политико-правовой институт нуждается во всестороннем, концептуальном регулировании. Обращаясь к опыту зарубежных стран, можно сделать вывод о том, что законодательное регулирование этой сферы - процесс сложный и не единовременный, требующий взаимных уступок как со стороны объектов, так и со стороны субъектов лоббирования.