Мудрый Юрист

"Однозначное указание" для современного развития административного судопроизводства в России

Старилов Юрий Николаевич, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

В статье рассматриваются следующие вопросы: реформирование судебной власти в Российской Федерации; развитие конституционной правовой нормы о формировании в стране административного судопроизводства; модернизация административного права и административного процесса.

Ключевые слова: административное право, административная юстиция, административное судопроизводство, административные суды.

"Invariable instructions" for modern development of the administrative court procedure in Russia

Yu.N. Starilov

The article considers following questions: reforming of judicial authority of the Russian Federation, development of the constitutional norm about administrative legal proceeding, modernization the administrative law and administrative process.

Key words: administrative law, administrative justice, administrative legal proceedings, administrative court.

Барин приехал в свое имение и пошел с управляющим

осматривать свои владения. Шли тропой, которая

неожиданно уперлась в ручей.

к следующему моему приезду в имение сделай так,

чтобы мы могли этот ручей посуху перейти - ну,

какой-нибудь мостик сделай, на худой конец доску

обыкновенную брось, чтобы не портить такой

приятной прогулки.

И уехал на зиму в Петербург. Весной возвращается,

опять делают с управляющим обход, подходят к ручью,

а там ничего. Барин вздыхает и, ничего не говоря,

бьет со всей дури управляющего в ухо. Тот падает;

барин молча уходит.

На следующий день барин пошел на охоту, подходит

к ручью в болотных сапогах - а там мост расписной.

Подзывает управляющего:

кинуть, а тут за ночь целый мост отстроили?

(URL: http://bibo.kz/ anekdoti/ 553708-

barin-priezzhaet- v-svoe-imenie.html)

Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая на V Всероссийском съезде судей 27 ноября 2000 г., отметил: "О необходимости создания административных судов говорилось уже много, и здесь от слов, слава Богу, перешли к делу. Недавно Государственная Дума приняла законопроект в первом чтении. Административная юстиция важна и для защиты прав граждан, и для улучшения работы всех органов власти" <1>.

<1> Путин В.В. Компетенция суда распространяется на все дела государства // Рос. юстиция. 2001. N 1. С. 4.

Прошло 12 лет.

На VIII Всероссийском съезде судей 18 декабря 2012 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин наметил главные ориентиры в развитии современной российской судебной системы, в т.ч. и в аспекте совершенствования административной юстиции: "В первую очередь следует завершить создание административного судопроизводства, в кратчайшие сроки принять соответствующий кодекс и сформировать судебные составы, которые будут разрешать споры граждан с органами государственной власти и местного самоуправления. Смысл, философия административного судопроизводства всем нам хорошо известны. Изначально это ориентировано на защиту граждан, в т.ч. бремя доказывания здесь возлагается на госорган, а не на самого человека" <2>.

<2> URL: http://pravo.ru/ doc/view/291/.

Председатель Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедев высоко оценил внимание Президента России к проблеме формирования эффективной административной юстиции и его предложение о скорейшем создании законодательства об административном судопроизводстве в России. При этом он напомнил, что "необходимость совершенствования административного судопроизводства содержится в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г." <3>.

<3> URL: http://www.ssrf.ru/page/ 9096/detail/.

Начало (и одновременно возобновление) дискуссии по вопросу о необходимости развития системы административного судопроизводства определено мнением В.В. Путина, которое было высказано в статье "Демократия и качество государства". В разделе этой статьи "О развитии судебной системы" В.В. Путин написал: "Мы сделаем правосудие доступным для граждан. В т.ч. введем практику административного судопроизводства не только для бизнеса, но и для специального рассмотрения споров граждан с чиновниками. Дух и смысл практики административного судопроизводства исходят из того, что гражданин уязвимее чиновника, с которым он спорит. Что бремя доказывания возлагается на административный орган, а не на человека. И потому практика административного судопроизводства изначально ориентирована на защиту прав граждан" <4>.

<4> Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февр.

Центральным моментом в данном высказывании является, с моей точки зрения, желание ввести практику административного судопроизводства. Когда так говорят, значит, подчеркивают, что до этого момента данного института не было или он действовал усеченно. С другой стороны, в принципе для специалистов каких-то принципиально новых суждений о роли административного судопроизводства не высказано. Но ведь главным является сама актуализация проблемы административного правосудия; говорится о роли административного правосудия в деле защиты прав и свобод граждан. И именно поэтому можно надеяться на то, что институт административного судопроизводства ожидает привлекательное будущее, в котором оно будет осуществляться специализированными судами по специально разработанным административно-процессуальным правилам.

Именно с этих политико-правовых позиций и интересно высказанное В.В. Путиным мнение. Всем понятно, что в указанной статье не написано об учреждении административных судов (более того, в последующих выступлениях всегда говорится о необходимости создания судебных коллегий по административным делам). Однако нельзя не заметить, как делается акцент на "распространении практики административного судопроизводства" "для специального рассмотрения споров граждан с чиновниками". Если высшие должностные лица страны говорят о том, что мы только собираемся вводить "практику административного судопроизводства", то, следовательно, как минимум есть определенные сомнения в том, что действующие в этой сфере отношений нормативные правовые акты соответствуют новому качеству судебной власти и самого государства. В этом, с моей точки зрения, и заключен главный смысл анализируемых слов В.В. Путина. Таким образом, оппоненты учреждения в стране административных судов, говорящие о том, что в России уже давно создана и эффективно функционирует система административного судопроизводства, могут поспорить с Президентом Российской Федерации по данному вопросу... Вместе с тем данную идею В.В. Путина поддержали и известные в стране государственные деятели. Например, Генеральный прокурор России Ю.Я. Чайка сообщил журналистам: "двумя руками поддерживаю это, поскольку, безусловно, для рассмотрения споров между государством и гражданами должны быть специальные суды. Этот вопрос давно назрел" <5>.

<5> URL: http://www.km.ru/v-rossii/ 2012/01/20/ sudebnaya-sistema- v-rossii/ genprokuror-yurii- chaika-podderzhal- ideyu-sozdaniya-a.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" <6> предписывалось "до 1 сентября 2012 г. принять меры по повышению доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти Российской Федерации, обеспечив внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих совершенствование административного судопроизводства". Таким образом, административное судопроизводство еще до 1 сентября 2012 г. должно было быть каким-то образом изменено и улучшено с целью обеспечения как доступности правосудия, так и его эффективности. Получается, что данное поручение Президента страны выполнено не было.

<6> СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2338.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин, выступая на VIII Всероссийском съезде судей, весьма профессионально и объективно анализировал создавшуюся ситуацию с нормативным правовым обеспечением осуществления в России административного правосудия в современных условиях. Он исходил из положения о том, что "создание административного судопроизводства и административно-процессуального кодекса - требование Конституции. Необходимо, наконец, принять принципиальное решение о создании в России полноценного административного судопроизводства" <7>.

<7> URL: http://www.ssrf.ru/ page/9098/detail/.

Наконец, в утвержденном Президентом России 22 декабря 2012 г. Перечне Поручений по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. в п. 1 (ч. 2) указано: представить до 1 марта 2013 г. для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации; п. 2 указанного Перечня Поручений содержит указание Президента страны "сформировать в системе судов общей юрисдикции судебные коллегии по административным делам для рассмотрения жалоб граждан и организаций на решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц" (срок - до 1 марта 2013 г.) <8>.

<8> URL: http://news.kremlin.ru/ assignments/17248.

Таким образом, если вспомнить приведенный в начале статьи анекдот, наконец-то последовало "однозначное" и "твердое" "указание", относящееся к судьбе института административной юстиции в России.

Как видно из анализа специальной правовой литературы по проблемам формирования в России административной юстиции и административного правосудия, а также из публичных дискуссий среди политических деятелей, депутатов, представителей судейского сообщества, наконец-то сформирована и проявлена, как говорят в этих случаях, политическая воля, направленная на безусловное улучшение российской модели административной юстиции, на разработку проекта Кодекса административного судопроизводства и на проведение организационных изменений в судебной системе и структуре судебной власти страны.

Таким образом, наступил новый этап в дискуссии об административном судопроизводстве и о необходимости полноценной реализации нормы Конституции Российской Федерации об административном правосудии как особой форме осуществления судебной власти в стране. Само по себе наличие в тексте Конституции Российской Федерации термина "административное судопроизводство" обусловливает не только потребность в соответствующем толковании данной нормы, но и в первую очередь заставляет политическую элиту, высших должностных лиц, органы государственной власти формировать на практике "подходящий" институт, призванный контролировать деятельность административных органов и обеспечивать режим законности осуществления ими государственных функций.

Как известно, законная деятельность органов исполнительной власти, предупреждение совершения и преодоление последствий административных ошибок, формирование новых условий, процедур и порядков эффективного государственного управления, строительство системы действенного контроля за деятельностью административных органов и их должностных лиц - все эти задачи становятся реальными для решения лишь в условиях действия сформировавшихся демократических стандартов и принципов современного правового государства.

В 2012 г. в практике обсуждения основополагающих тем и одновременно современных проблем государственно-правового строительства высшими должностными лицами страны и видными политическими деятелями обнаружилась новая тематика - качество государства, обеспечивающего демократическое развитие страны и режим законности функционирования государственно-властных институтов.

Улучшение качества государства - это улучшение организационно-функциональных показателей и характеристик органов всех ветвей государственной власти. Повышение качества организации и функционирования судебной власти непременно должно связываться с необходимостью усиления внешнего государственного (судебного) контроля над исполнительной властью, устранения из административной практики произвола, незаконных действий (бездействия), административных ошибок, предупреждения злоупотреблений при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг.

Качество Российского государства непременно повысится, если на практике будет реализована конституционно-правовая норма об административном судопроизводстве. Иногда говорят, что данная норма уже реализована; данное положение обосновывают тем, что в процессуальных нормах Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ содержатся нормы об административном судопроизводстве <9>. С нашей точки зрения, такая позиция представляет собой неправильное представление: во-первых, о теории и практике разделения властей; во-вторых, о структуре судебной власти в современных политико-правовых условиях; в-третьих, о правовой природе споров, которые рассматриваются в судах; в-четвертых, назвать гражданское (или арбитражное) процессуальное законодательство административным - значит фактически пренебрежительно относиться к теории частного и публичного права, к их разделению, к частным и публичным интересам; наконец, в-пятых, развивающееся административное законодательство и административное право невозможно сегодня представлять без административного процесса (административного судопроизводства), т.к. само развитие административного права, новые его институты, административные процедуры, административные органы требуют соответствующего развития судебной власти для полноценного и адекватного контроля со стороны судебной власти. Принятые в России в течение последних пятнадцати лет федеральные законы и иные нормативные правовые акты в области формирования системы и структуры исполнительных органов государственной власти, государственной службы, порядка разработки и действия нормативных правовых актов органов исполнительной власти направлены на обеспечение законности и открытости публичного управления, на защиту прав, свобод и законных интересов граждан, организаций и юридических лиц, когда они взаимодействуют с административными органами и с их должностными лицами.

<9> См., напр.: Панова И.В. Административное судопроизводство в судах арбитражной системы // Рос. судья. 2012. N 12. С. 12 - 19.

Несомненно, что формирование новой модели административной юстиции в России связывается с общими условиями, целями и задачами модернизации государства и правовой системы в целом. Модернизация административного законодательства и административного права, очевидно, должна осуществляться вначале в отношении самых главных и востребованных в современных условиях правовых институтов, направленных на обеспечение эффективной правовой защиты всех субъектов права, формирование демократичного (законного, ясного, понятного, прозрачного) порядка государственного управления. В каждом конкретном случае целесообразно ставить цель, задачи модернизации и разрабатывать программу модернизирующих действий. Нужно установить идеалы модернизации.

Если обратить внимание на исследования ученых, которые разрабатывают концепции развития административного <10> и административно-процессуального законодательства <11>, то авторы связывают трансформацию административного права и административного законодательства с происходящими изменениями в системе организации и функционирования самого государства, с повышением значимости государственных органов и, следовательно, органов исполнительной власти в жизнедеятельности общества.

<10> См., напр.: Концепция развития административного законодательства // Концепция развития российского законодательства / А.Ф. Ноздрачев, Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюк и др.; Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М.: Эксмо, 2010. С. 163 - 192.
<11> См., напр.: Концепция развития административно-процессуального законодательства // Концепция развития российского законодательства / Н.В. Сухарева, В.И. Кузнецов; Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М.: Эксмо, 2010. С. 627 - 646.

Среди важнейших целей концепции развития административного законодательства специалисты называют следующие: 1) кодификация административно-правовых норм (кодексы или тематические законодательные акты); 2) установление статусов субъектов административного права (компетенция, ответственность, взаимоотношения); 3) развитие административно-процессуального и процедурного законодательства с целью противодействия коррупции и бюрократизму; 4) определение роли, значения и развитие содержания технических регламентов, стандартов, нормативов, разрешений, договоров, соглашений о государственно-частном партнерстве; 5) устранение противоречий и дублирований в системе административно-правового регулирования; ликвидация пробелов в механизме правовой регламентации <12>. С теоретической точки зрения указанные цели анализируемой концепции развития административного законодательства можно объединить всего лишь одной - кодификация административного законодательства, т.е. посредством кодификационных мероприятий достигаются, как правило, и остальные цели реформаторских преобразований: и уточнение административно-правового статуса участников управленческих отношений, и развитие законодательства об административных процедурах, и разработка закона об административных договорах, и устранение противоречий и пробелов в правовом регулировании.

<12> Там же. С. 165.

В систему концептуального современного развития административного права и административного законодательства, как правило, специалисты включают развитие законодательства: об органах исполнительной власти; о государственной службе; о противодействии коррупции; о государственном контроле (надзоре); о государственных услугах; об управлении в области экономических отношений; о техническом регулировании <13>. Очевидно, что в систему мероприятий, входящих в модернизацию административно-правового регулирования, можно включить и некоторые другие сферы административно-правового воздействия, которые могут находиться и внутри уже указанных институтов и правовых образований. Думается, что и попытки установления целей модернизации административного права и законодательства, и разработка основных направлений модернизации должны предприниматься постоянно. Однако с учетом "статуса" и значимости термина "модернизация" цели такой политики должны быть более "амбициозными" и фундаментальными. В российских исследованиях данной проблематики все же акцентируется внимание на обычном и планомерном развитии административного законодательства, обусловленном изменяющимися обстоятельствами государственной деятельности, необходимостью учета международного и европейского опыта правовой регламентации отношений в сфере государственного управления, потребностью логического завершения уже начатых реформ отдельных административно-правовых институтов (например, о государственной службе, о противодействии коррупции, об административных правонарушениях, об административном процессе).

<13> Там же. С. 165 - 190.

Здесь следует отметить, что процессы модернизации административного законодательства связываются и с необходимостью реформирования системы административно-правового регулирования. И здесь, к сожалению, авторы не ставят каких-то новых (именно реформаторских или модернизирующих управленческую жизнь) задач перед наукой административного права; как правило, повторяются уже не раз высказанные в литературе тезисы и пожелания относительно развития административного права. Речь идет, например, о предложении "четкого деления" "огромного массива административно-правовых норм по подотраслям, институтам и субинститутам", а также о том, что именно такой подход "позволит сформулировать для каждой подотрасли и института свои четкие системы специальных принципов и максим, на основе которых должно выстраиваться нормативное регулирование" <14>. С этим вряд ли возможно спорить, но такие подходы являются предметом научных дискуссий на протяжении последних лет двадцати. Приведенное мнение, к примеру, соответствует рассуждениям о необходимости развития административного законодательства на основе принципов системности, гармонизации и расширения предметов регулирования <15>. К сожалению, несмотря на активность ученых в постановке проблем и целей современного реформирования административного права (модернизации административного законодательства), на практике всякие нововведения "приживаются" медленно.

<14> Фатьянов А.А. К вопросу о реформировании системы административного права // Административное право и процесс. 2012. N 11. С. 5.
<15> Концепция развития российского законодательства. С. 191.

Если говорить о модернизации административно-процессуального законодательства, то учеными, как правило, акцентируется внимание на развитии законодательства "об административной юстиции" (о порядке разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений), а также на развитии научных воззрений относительно главных теоретико-правовых конструкций административно-процессуальной темы. В современных научных трудах, посвященных данной проблематике, анализируются сложившиеся представления специалистов о понятии, содержании и структуре административного процесса. Как и ранее, констатируется наличие нескольких подходов к определению административного процесса (широкое и узкое, "судебное" и "внесудебное"). Например, под административным процессом понимается урегулированная "нормами административно-процессуального права процессуальная деятельность органов исполнительной власти и судебной власти по реализации административных норм и разрешению дел, возникающих из административных правоотношений" <16>. Таким образом, ученые отстаивают идею о том, что административный процесс может быть как судебным, так и внесудебным.

<16> Там же. С. 630.

Здесь нужно отметить, что страны с развитой правовой системой, в конституциях которых устанавливается термин "правовое государство", либо законодательно установили системы административных судов <17>, либо приняли законы (кодексы) об административном судопроизводстве. Следовательно, административный процесс с этой точки зрения является всегда только судебным. Другие административно-правовые нормы, регламентирующие порядок и динамичные отношения в сфере государственного управления, принято называть административными процедурами. Для пересмотра устоявшихся во многих странах указанных концепций требуются серьезные аргументы и действительно "модернизационные усилия".

<17> О формировании в России административных судов см., напр.: Фоков А.П. Современные проблемы административной юстиции в России: адм. суды - "за" и "против" // Рос. судья. 2012. N 2. С. 2 - 5.

Вот именно саму идею и попытки создания в России законодательства об административном правосудии и следует назвать модернизацией административно-процессуального законодательства, ибо с учетом всех сложностей внешнего и внутреннего характера усилия по разработке такого законодательства сравнимы с крупными реформаторскими шагами.

Модернизация законодательства, государства, государственно-правового строительства невозможна без соответствующей идеи, направленной на инициирование развития модернизационной правовой политики. Модернизация государства и всей системы государственно-правового строительства является продуктом осуществляемой в стране правовой политики. В современной литературе ученые сформировали точку зрения, что категория "правовая политика" представляет собой "единую, последовательную, системную, логически выстроенную деятельность, нацеленную на введение новаторских технологий и конструкций в юридическую сферу, на внесение в правовую жизнь большей стратегической определенности и тактической гибкости" <18>.

<18> Малько А.В. Теория правовой политики: Моногр. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 81.

Многие институты административного права, административное законодательство и административно-процессуальное законодательство, развиваясь сегодня в условиях модернизации государства, находятся в числе приоритетов российской правовой политики. А.В. Малько относит к приоритетным направлениям правовой политики следующие: "1) установление системы правовых ограничений для публичной власти; 2) формирование институтов права гражданского общества; 3) создание эффективной судебной системы; 4) укрепление дисциплины, законности и правопорядка" <19>. Такие полезные для сферы правовой регламентации административно-правовые институты, как административно-правовые акты, административное судопроизводство, административные процедуры, являются одними из важнейших современных и по-настоящему эффективных правовых ограничений для публичной власти (особенно для исполнительной, или административной, власти); действие этих правовых институтов и юридическая реализация направлены на формирование эффективной и признаваемой обществом и населением административной судебной системы, на усиление юридических режимов законности, дисциплины и правопорядка; гражданское общество через данные институты получает дополнительные гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организаций и юридических лиц.

<19> То же. С. 104.

Опыт законодательного регулирования организации и осуществления административного судопроизводства в странах постсоветского пространства, других государствах можно проследить по опубликованным Административно-процессуальным кодексам Азербайджанской Республики, Армении, Грузии, Латвии, Литовской Республики, Украины, Эстонской Республики, Болгарии <20>.

<20> Сборник законодательных актов отдельных государств по административной юстиции. Алматы, 2012.

Далее следует отметить и тот факт, что в принимаемых самим судейским сообществом России решениях, к сожалению, не видна задача формирования новой модели административного правосудия в России. Например, в Постановлении VII Всероссийского съезда судей от 4 декабря 2008 г. "О состоянии судебной системы Российской Федерации и приоритетных направлениях ее развития и совершенствования" <21> не предусматривались меры по совершенствованию структуры судопроизводства, формированию системы специализированных судов, развитию административного правосудия и разработке административного процессуального законодательства (например, Кодекса административного судопроизводства). На этом съезде судей Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации А.А. Иванов вновь повторил тезис о том, что "создать эффективную систему рассмотрения административных споров можно и по-другому - путем развития досудебного урегулирования споров. Этого можно добиться созданием, например, федеральной административной службы, которая стала бы своеобразным фильтром для прореживания дел, поступающих в суды, с одной стороны, и для облегчения рассмотрения этих споров и сокращения сроков их рассмотрения для сторон - с другой" <22>. В данном случае смешиваются совершенно различные институты: административное правосудие (учреждение административных судов) и досудебное урегулирование административных споров. Одно не должно заменять другое. Кстати говоря, в России целесообразно соответствующее развитие обоих институтов.

<21> URL: http://www.ssrf.ru; http://www.gosbook.ru/ node/7038/.
<22> URL: http://www.ssrf.ru/ ss_detale.php?id=795/.

Учеными в течение последних пятнадцати лет было высказано множество суждений, аргументов и обоснований как в поддержку учреждения в России административных судов, так и против этой идеи <23>. Если проанализировать некоторые из опубликованных в течение 2012 г. научных трудов, посвященных проблеме административной юстиции или административному процессу, то придется констатировать интересный с теоретической точки зрения анализ указанных проблем, но без заметного продвижения к новому качеству проводимых дискуссий. Например, М.Я. Масленников, ссылаясь на уже давно сформировавшиеся подходы к структуре процессуальной деятельности (т.е. существование трех процессуальных отраслей: гражданское процессуальное право, уголовно-процессуальное право, административно-процессуальное право), определяет в структуре предмета административного права административный процесс <24>. Он определяет административный процесс как отрасль российского права через "совокупность процессуально-правовых норм и институтов, регулирующих деятельность субъектов правоприменения и других участников административно-процессуальных правоотношений, в сфере, не связанной с управленческим (служебным) подчинением" <25>. Все предыдущие рассуждения М.Я. Масленникова о содержании административно-процессуальной деятельности ограничивались указанием на: порядок применения "мер административного принуждения в сфере функционирования органов исполнительной власти (административно-правовых санкций)"; "административно-процедурную (управленческую) деятельность"; "процедурные и процессуальные действия участников административного процесса по реализации материально-правовых административных норм и процессуально-правовых норм, регламентирующих порядок применения первых" <26>. Таким образом, по М.Я. Масленникову, в структуре современного административно-процессуального права вообще нет места для административного правосудия. В другой своей работе М.Я. Масленников полемизирует с профессором Д.Н. Бахрахом относительно содержания предложенного им для обсуждения проекта Российского административно-процессуального кодекса <27>. По мнению М.Я. Масленникова, "неопределенная "широта" административного процесса" приводит к необходимости "концептуального отграничения административного процесса от административных процедур, административно-процессуальных норм от организационно-технических правил", "к путанице в спорах о нужности/ненужности исполнительного кодекса РФ" <28>.

<23> См., напр., анализ различных точек зрения по вопросам учреждения в России административных судов, развития административной юстиции, административного судопроизводства и административного процесса: Чем может закончиться в 2009 году дискуссия об учреждении в России административных судов и развитии административного правосудия? // Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения...: Сб. избр. науч. тр. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2010. С. 416 - 428.
<24> Масленников М.Я. Административно-процессуальное право - реальная правовая отрасль // Административное право и процесс. 2012. N 3. С. 26 - 27.
<25> То же. С. 31.
<26> То же. С. 27 - 28.
<27> Вестник Евразийс. акад. адм. наук. 2008. N 4.
<28> Масленников М.Я. Российский административно-процессуальный кодекс - реальный и самодостаточный // Административное право и процесс. 2012. N 2. С. 27 - 28.

С моей точки зрения, оба автора за ставшей уже за многие годы второстепенной дискуссией забыли обсудить главные в теме "Административный процесс" вопросы об административном судопроизводстве, ибо Д.Н. Бахрах указывает, что "в настоящее время административно-процессуальное право - всего лишь большая группа норм, регулирующих процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права" <29>. Д.Н. Бахрах определяет административно-процессуальное право "как большую группу процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права. Многие из них имеют свою процессуальную часть" <30>. Более того, в такой констатации, по сути, и М.Я. Масленников, и Д.Н. Бахрах занимают совершенно одинаковую позицию. М.Я. Масленников заканчивает свою статью словами: "Кодификации административно-процессуальных норм в разное время препятствовало отсутствие убедительных аргументов. Но меняются время, обстоятельства, цели и задачи социально-политических преобразований" <31>. К сожалению, несмотря на указанные изменения, ничего не меняется в понимании административного процесса и обосновании новых, соответствующих современным представлениям о сущности правового государства, требований к нему.

<29> Бахрах Д.Н. Административно-процессуальная деятельность государственной администрации // Административное право и процесс. 2009. N 3. С. 5.
<30> То же.
<31> Масленников М.Я. Российский административно-процессуальный кодекс... С. 28. См. также: Масленников М.Я. Проект административно-процессуального кодекса: первые отклики и суждения // Перспективы оптимизации административного процесса: Материалы Междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 75-летию засл. юриста РФ, к.ю.н., доц. М.Я. Масленникова / Отв. ред. проф. А.С. Дугенец. М.: ВНИИ МВД России, 2011. С. 22 - 40.

В административно-правовой специальной литературе вновь отчетливо видна приверженность ученых-административистов идее принятия Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве <32>. Однако, как известно, повторение высказанной и давно обсуждаемой идеи не привносит в дискуссию новых аргументов, тем самым ослабляя потенциал реализации этой идеи. Н.Н. Цуканов, рассуждая о возможных направлениях систематизации административно-процессуального законодательства, считает целесообразным разработку и принятие Основ административно-процессуального законодательства для установления определенных стандартов для различных видов административных производств <33>. Однако данное предложение является, по сути, повторением старой идеи о множественности административных процессов в России. Какая-то российская специфика - множественность административных процессов! В других странах с развитой правовой системой административный процесс всегда один. М.В. Соловов рассматривает в своей статье административные процедуры как часть административного процесса. Понять автора статьи можно, т.к. он пытается указать на тесное переплетение административных процедур и административной юстиции. Однако цели и задачи указанных институтов различные <34>. При этом М.В. Соловов пишет о "возможности реализации особого административно-процессуального процесса", однако вовсе не поясняет: что такое "административно-процессуальный процесс"?!

<32> Предложения по основным направлениям совершенствования и кодификации административного законодательства Российской Федерации, а также по разработке проекта Концепции его развития / Н.Ю. Хаманева, В.В. Альхименко, А.А. Гришковец и др. // Государство и право. 2011. N 12. С. 19.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Н.Н. Цуканова "О возможных направлениях систематизации административно-процессуального законодательства" включена в информационный банк согласно публикации - "Российская юстиция", 2010, N 4.

<33> Цуканов Н.Н. О возможных направлениях систематизации административно-процессуального законодательства // Государство и право. 2011. N 5. С. 103.
<34> Соловов М.В. Административные процедуры как часть административного процесса // Государство и право. 2011. N 5. С. 117.

Административно-процессуальные отношения исследуются современными авторами применительно также к вопросу о предмете административно-правового регулирования. К примеру, А.И. Стахов в зависимости от характера связей участников в структуре предмета административного права выделяет такую группу однородных отношений, которую называет "отношения, складывающиеся с участием судебных органов" (здесь автором указываются в т.ч. и "отношения, возникающие при рассмотрении судами общей юрисдикции и арбитражными судами жалоб (заявлений) физических и юридических лиц на действия (бездействие) и решения (ненормативные правовые акты) административно-публичных органов") <35>. Безусловно, структуру предмета административного права можно рассматривать с разных позиций и с позиций их различных наименований; однако, в сущности, от этого ничего не меняется: ведь в предмет административного права с середины 90-х гг. прошлого столетия входили отношения в области деятельности судов по разрешению административно-правовых споров.

<35> Стахов А.И. Предмет отечественного административного права с позиции инструментального подхода // Административное право и процесс. 2011. N 9. С. 13.

В современных диссертационных исследованиях стало больше уделяться внимания административно-процессуальной терминологии с акцентом на формирование административных судов. Например, Н.А. Тунина в кандидатской диссертации рассматривала юридическую природу и теоретические проблемы административного иска как средства защиты нарушенного публичного права <36>. Н.А. Тунина исходит из того, что ст. 118 Конституции Российской Федерации обязывает создавать в стране административное судопроизводство, которое должно носить исковый характер. При этом автор выделяет в качестве важнейших принципов искового производства по делам из публичных правоотношений состязательность, равноправие сторон и диспозитивность <37>. Более развернутый перечень принципов административного судопроизводства представлен в кандидатской диссертации Е.А. Шиловой: принцип приоритета прав и правовых интересов граждан; возложение бремени доказывания на субъект, наделенный властными полномочиями; активная роль суда; полнота судебной защиты; процессуальная экономия; диспозитивность; непосредственность судебного разбирательства и др. <38>.

<36> Тунина Н.А. Административный иск как средство защиты нарушенного публичного права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
<37> То же. С. 8.
<38> Шилова Е.А. Принципы административного судопроизводства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.

Весьма важным является краткий анализ научных положений относительно проблемы гражданского судопроизводства, в которой отчетливо прослеживается идея т.н. его дифференциации. На эту тему в течение последнего времени подготовлено несколько научных трудов <39>. Такими терминами, как "дифференциация", "унификация", "упрощение", "оптимизация" <40> гражданского и арбитражного судопроизводства, можно объяснить многие проблемы современного российского судопроизводства, а также повлиять на характер обсуждения тематики "административное судопроизводство". Думается, что весьма спорными в рассуждениях авторов являются их мнения о принадлежности к гражданскому процессу производства по делам, возникающим из публичных правоотношений; представители науки гражданского процесса пишут о "дифференциации цивилистического процесса" <41>. С нашей точки зрения, административный процесс по определению не должен (и не может) включаться в структуры цивилистического процесса! Принципиальным является то, что за таким "терминологическим оформлением" забывается самое главное - существуют ли особенности административного судопроизводства <42>. Если нет, то тогда в науке появляется возможность для отстаивания мнения о необходимости изменения Конституции Российской Федерации, установившей особый вид судопроизводства - административное судопроизводство.

<39> См., напр.: Слепченко Е.В. Гражданское судопроизводство: проблемы единства и дифференциации. СПб.: Юрид. центр "Пресс", 2011; Громошина Н.А. Дифференциация, унификация и упрощение в гражданском судопроизводстве: Моногр. М.: Проспект, 2010; Прокудина Л.А. Оптимизация в организации арбитражного судопроизводства в России. М.: ИД "Юриспруденция", 2007.
<40> Об "оптимизации" процесса говорят и ученые-административисты. См., напр.: Перспективы оптимизации административного процесса...
<41> Жилин Г.А. Правосудие по гражданским делам: актуал. вопр.: Моногр. М.: Проспект, 2010. С. 150 - 182.
<42> О сходствах и различиях искового производства и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, см.: Жилин Г.А. Указ. соч. С. 159 - 163.

Вместе с этим внимательное изучение некоторых современных трудов по гражданскому судопроизводству позволяет обнаружить правильное мнение о необходимости создания законодательства об административном судопроизводстве. Например, Е.В. Слепченко делает вывод о том, что "есть все основания для вывода о необходимости унификации рассматриваемых процессуальных правил, изъятия их из АПК РФ и размещения в едином Кодексе административного судопроизводства РФ" <43>. Одним из важнейших выводов в работе Е.В. Слепченко можно считать утверждение, что "разделение норм административно-процессуального права между тремя Кодексами - ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ - не обеспечивает... необходимого уровня защиты прав граждан и организаций от произвола власти" <44>. Однако он говорит и о том, что ни формализация административного судопроизводства как самостоятельного вида судопроизводства, ни реализация предложения о принятии Кодекса административного судопроизводства "вовсе не свидетельствует о необходимости создания специальных административных судов" <45>. Автор предлагает оставить проблему нерешенной; "все дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, должны рассматриваться судами общей юрисдикции, специализированными составами и коллегиями этих судов. Арбитражные суды при этом должны быть объединены с судами общей юрисдикции в единую судебную систему. Все это позволит снять достаточно острую проблему определения подведомственности указанных дел, которые в настоящее время рассматриваются как судами общей юрисдикции, та и арбитражными судами" <46>.

<43> Слепченко Е.В. Указ. соч. С. 141.
<44> То же. С. 143.
<45> То же. С. 145.
<46> То же. С. 145.

Здесь же нужно добавить, что в научных трудах постоянно повторяются одни и те же аргументы против учреждения в России административных судов. Например, В.С. Анохин солидарен с мнением ученых, предлагающих не создавать административные суды, а совершенствовать процессуальное законодательство, регулирующее административное судопроизводство <47>. Учреждение административных судов, по его мнению, ослабит доступность правосудия, будут нарушены такие принципы, как "состязательность процесса, равенство сторон и др." <48>. Коротко отметим, что именно административному процессу присущи иные принципы, благодаря которым и достигаются специальные цели и решаются особые задачи административного судопроизводства, предназначенного для рассмотрения административно-правовых споров.

<47> Анохин В.С. Административные суды: Моногр. М.: Волтерс Клувер, 2011. С. 12.
<48> То же.

Рассуждения Е.В. Слепченко об объединении арбитражных судов с судами общей юрисдикции в "единую судебную систему" поначалу показались сильно новаторскими и рассчитанными на далекую перспективу. Но, как оказалось, это только на первый взгляд. В конце октября 2012 г. появилась информация о планах объединения (слияния) Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ <49>, а сразу за ней - новая идея о переезде объединенного суда в г. Санкт-Петербург <50>. Наверное, так и будет в будущем.

<49> URL: http://top.rbc.ru/politics/ 31/10/2012/822671.shtml.
<50> URL: http://www.newsland.ru/news/ detail/id/1065811/.

В научных трудах, посвященных проблемам правосудия по гражданским делам, данный вид судопроизводства определяется как "деятельность суда общей юрисдикции или арбитражного суда по рассмотрению и разрешению дел, отнесенных к их компетенции гражданским процессуальным или арбитражным процессуальным законодательством, которое устанавливает и сам порядок судопроизводства" <51>. Таким образом, во-первых, очевидно, что к гражданским делам автоматически относятся и "дела, возникающие из публичных правоотношений"; во-вторых, только гражданское и арбитражное процессуальное законодательство относит данные дела к компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Именно здесь можно поставить вопросы: соответствуют ли такие правовые положения конституционно-правовой норме о формах осуществления судебной власти в России и о самом предназначении административного судопроизводства? Не создаются ли такими нормативными констатациями предпосылки для ограничения доступа к правосудию для защиты нарушенных прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц? А где же тогда местонахождение административного процессуального законодательства, административного права, административной практики, административно-правовых споров? Каким образом можно обосновать принадлежность негативных результатов действия норм административного права к компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов? Говорят, что такие нормы устанавливают ГПК РФ и АПК РФ. Но ведь эти Кодексы появились в процессе законотворческой деятельности в условиях соответствующей концепции и господствовавшей в те годы правовой идеологии в формировании процессуального законодательства. Времена меняются - изменяться должно и процессуальное законодательство. Здесь вполне уместно согласиться с мнением П.П. Серкова, который пишет, что "полномочия на рассмотрение административных дел разделены между судами общей юрисдикции и арбитражными судами главным образом с помощью норм АПК РФ, то есть законодательного акта, кодифицированного в качестве своеобразного аналога ГПК РФ с учетом специфики экономических споров" <52>. При этом П.П. Серков весьма критически оценивает ситуацию, когда подведомственность арбитражных судов по административным делам определяется законодателем, в частности в ч. 1 ст. 29 АПК РФ, путем введения в оборот такого понятия, как "экономический спор, возникающий из административных и иных публичных правоотношений"; при этом, как подчеркивает автор, в законе не указывается "ни одного правового признака, позволяющего определить, когда такой спор имеет место" <53>.

<51> Жилин Г.А. Указ. соч. С. 27.
<52> Серков П.П. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики // Рос. судья. 2012. N 12. С. 7.
<53> То же.

Ученые отмечают, что "из "буквы" и "духа" ст. 46 Конституции РФ, а также из правовых позиций, неоднократно высказывавшихся Конституционным Судом РФ, вытекает, что в суд можно обратиться за разрешением любого спора, затрагивающего права и интересы гражданина либо иного субъекта российского права, в т.ч. и спора, вытекающего из публичных правоотношений" <54>. Здесь сразу возникают вопросы: что в этом случае должен был утверждать Конституционный Суд России? Что у нас в стране нет гарантий рассмотрения судом возникающих правовых споров, в т.ч. и между гражданами и административными органами и их должностными лицами? Конституционный Суд РФ всегда будет констатировать наличие правовых возможностей и правовых механизмов для оспаривания в суде действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц. По-другому и невозможно представить ответы на данные вопросы. Однако остается открытым вопрос: совпадает ли административное судопроизводство по всем своим признакам, назначению, принципам осуществления, известным стандартам гражданского процессуального и арбитражного процессуального правосудия? Думается, весьма сложно будет положительно отвечать на данный вопрос, учитывая конституционно-правовой смысл нормы об административном правосудии.

<54> Боннер А.Т. Неисковые производства в гражданском процессе: Учеб. пособие. М.: Проспект, 2010. С. 8.

В ФКЗ от 7 февраля 2011 г. "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" в п. 2 ст. 4 установлено, что суды общей юрисдикции рассматривают все гражданские и административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов за исключением дел, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации рассматриваются другими судами. Таким образом, в такой постановке термин "административные дела" дает основания другого толкования данного института. Во-первых, Федеральный конституционный закон, устанавливая в тексте термин "административные дела", дает основания для предположений о его непосредственном и главном взаимодействии с термином "административное судопроизводство". Во-вторых, "административные дела" напрямую связываются с необходимостью защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов. Таким образом, административно-деликтологические характеристики "административных дел" в данном случае неприемлемы; речь идет о судебной защите прав, свобод, законных интересов физических или юридических лиц. Именно поэтому дело об административном правонарушении, теоретически рассуждая, может быть отнесено к категории "административных дел". Однако по своему содержанию с позиции как предмета административно-правового спора, состава участников судебного разбирательства, так и особенностей процессуальных правил дела об административных правонарушениях - это не административные дела в смысле рассматриваемой статьи ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации".

В заключение статьи можно выразить уверенность, что в начале 2013 г. конституционно-правовая норма об административном судопроизводстве не останется на периферии как правового сознания, так и правовой политики и правового реформирования в Российской Федерации. После "однозначного указания" Президента России В.В. Путина появилась надежда на прогнозирование лучшей судьбы административной юстиции в России. Одновременно можно сделать вывод и о том, что учеными страны не зря потрачены усилия по научной аргументации необходимости осуществления специализированного административного правосудия по специальным правовым процессуальным правилам. Нового "качества государства" невозможно достигнуть без обеспечения нового качества всех видов государственной деятельности: законодательной, исполнительной, судебной.

Весьма к месту достаточно объемная цитата из выступления Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина на VIII Всероссийском съезде судей (18 декабря 2012 г.): "В настоящее время дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются судами общей юрисдикции и арбитражными судами в рамках их компетенции в основном по правилам Гражданского процессуального кодекса и Арбитражного процессуального кодекса (исключение составляют дела об административных правонарушениях, рассматриваемые судами общей юрисдикции). В дискуссиях о том, какой из существующих судов должен рассматривать административные споры, остался в стороне главный вопрос - на основе какой нормативной базы их рассматривать. Конституция выделяет в качестве самостоятельного вида судопроизводства административное судопроизводство, которое, соответственно, осуществляется на основе специального, а именно административно-процессуального законодательства (ст. 118, ч. 2; ст. 72, ч. 1, п. "к"). Между тем такие дела рассматриваются на основе гражданско-процессуального или арбитражно-процессуального законодательства. В этом смысле административного судопроизводства в нашей стране не существует. Поэтому необходимо создание административного процессуального кодекса, т.е. полноценной нормативно-правовой базы административного судопроизводства" <55>.

<55> URL: http://www.ssrf.ru/ page/9098/detail/.

В.Д. Зорькин также отметил, что при разработке административного процессуального кодекса нужно определить "порядок осуществления административного судопроизводства, юридически точно разграничить компетенцию судов по административным и другим делам, обеспечить процессуальное взаимодействие между судами" <56>. Именно последние слова - "обеспечить процессуальное взаимодействие между судами" - дают основания для различных спекуляций относительно разграничения компетенции между различными судами по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Это наиважнейший и наисложнейший вопрос будущих организационных изменений в структуре судебной системы России, которые неминуемо должны произойти после вступления в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

<56> URL: http://www.ssrf.ru/ page/9098/detail/.