Мудрый Юрист

Антимонопольный контроль в Российской Федерации и стандарты административного права

Писенко Кирилл Андреевич, заместитель заведующего кафедрой финансового права Российской академии правосудия, кандидат юридических наук, доцент.

Статья исследует современную российскую систему публичной защиты конкуренции с позиций административно-правовой науки как предмет административно-правового регулирования. Сопоставляются современные реалии публично-правового регулирования публичной защиты конкуренции в России и общепризнанные в мировом опыте и науке российского административного права стандарты административно-правового регулирования. Указанное исследование предваряется историческим экскурсом в историю формирования административно-правового регулирования современных публичных систем защиты конкуренции.

Ключевые слова: публичное конкурентное право, антимонопольное право, административно-правовое регулирование защиты конкуренции, стандарты административного права, история публичного антимонопольного права.

Antimonopoly control in the Russian Federation and administrative law standards

K.A. Pisenko

Article investigates modern Russian competition protection public system from positions of an administrative law science and as an object of administrative law regulation. Modern russian realities of competition protection public law regulation and conventional in world experience and russian administrative law science standards of administrative law regulation are compared. The specified research is preceded historical rewiew in history of formation of administrative law regulation of competition protection modern public systems.

Key words: public competition law, antimonopoly law, administrative law regulation of competition protection, administrative law standards, public antimonopoly law history.

В современном мире публичные системы защиты конкуренции подлежат в значительной степени административно-правовому режиму регулирования <1>. Публичное антимонопольное право как в России, так и в зарубежных странах имеет глубокие исторические корни. Вместе с тем, черпая свои истоки из глубины веков, антимонопольное право стало приобретать собственно административно-правовые очертания начиная с периода конца XIX - начала XX вв. <2>.

<1> Даже опыт некоторых стран, где активно применяются уголовно-правовые механизмы в борьбе с монополизмом, например США и Канады, подтверждает данное правило, поскольку наряду с уголовно-правовыми, более ранними по времени, впоследствии в данных странах были как восполняющие недостатки первых созданы и масштабные административно-правовые механизмы защиты конкуренции и противодействия монополизму. См., напр.: Никеров Г.И. Административный механизм антимонопольного регулирования // Гражданское и торговое право зарубежных стран: Учеб. пособие / Под общ. ред. В.В. Безбаха и В.К. Пучинского. М.: МЦФЭР, 2004; Князева И.В. Антимонопольная политика в России: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности "Нац. экономика". М.: Омега-Л, 2006. С. 120; Законодательство о капиталистических монополиях // Жидков О.А. Избранные труды / Отв. ред. Г.И. Муромцев, Е.Н. Трикоз. М.: Норма, 2006; Писенко К.А. Публичные субъекты конкурентного права в России и зарубежных странах // Журнал зарубеж. законодательства и сравн. правоведения. 2012. N 2. С. 60 - 71; Ячеистова Н.И. Международная конкуренция: законодательство, регулирование и сотрудничество. Нью-Йорк; Женева, 2001; Gelihorn E., Kovachic W.E. Antitrust Law and Economics in a Nutshell. West Publ. Co, 1994. Англ. яз.; Ульянищев В.Г. Антитрестовские законы США // Гражданское, торговое и семейное право капиталистических стран: Сб. норматив. актов: Учеб. пособие / Под ред. В.К. Пучинского, М.И. Кулагина. М.: Изд-во УДН, 1987 и др.
<2> Подробнее об истории антимонопольных механизмов и формировании современной системы антимонопольного регулирования см.: Писенко К.А. Развитие антимонопольного права: от механизмов противодействия локал. спекулятив. монополиям до соврем. системы антимонопол. регулирования: Моногр. М.: РУДН, 2010.

Говоря об отечественной истории публично-правовых антимонопольных механизмов, следует отметить, что еще к периоду Древней Руси относятся первые упоминания как о монополистических злоупотреблениях торговцев <3>, так и о некоторых ответных мерах, принимаемых публичной властью, которые, однако, судя по письменным источникам, имели характер казуистического решения отдельных вопросов, а не системного регулирования <4>. Но известно, что по крайней мере со второй половины XVII в. в России появляются уже первые постоянные правовые нормы, направленные на противодействие ценовым монополистическим спекуляциям, ценовым соглашениям (т.н. вязкам и согласиям) и чрезмерному повышению цен торговцами-монополистами на хлеб и некоторые другие товары массового потребления и необходимой потребности <5>. Тогда же формируются и затем начинают развиваться постоянные государственные механизмы контроля за соблюдением данных норм, устанавливается жесткая система санкций, в т.ч. телесных наказаний, за их нарушение <6>. Затем на протяжении всего XVIII и начала XIX в. издавались акты, дополняющие и развивающие антимонопольные запреты и меры противодействия ценовым сговорам и рыночным монополиям, т.н. перекупам <7>. Не обошел вниманием вопросы противодействия монопольным перекупам и известный первый екатерининский Устав Благочиния <8>.

<3> Перхавко В.Б. История русского купечества. М.: Вече, 2008. С. 95 - 96.
<4> То же. См. также: Писенко К.А. Развитие антимонопольного права. С. 25 - 26. Также из более поздних периодов, в частности XVII в., до нас дошли челобитные российских купцов, свидетельствующие об их конкурентной борьбе с иностранными купцами, жалобах на последних и правительственных мерах, то сохранявших, то ограничивавших права иностранцев. См., в частности: Демкин А.В. Западноевропейское купечество в России в XVII в. Вып. 1. М., 1994. С. 70, 131 - 134; Яковлев В.Ф., Семигин Г.Ю. Экономическое (коммерческое) правосудие в России: В 4 т. / Науч. консультант акад. В.Н. Кудрявцев. Т. 1: Зарождение и развитие коммерческого правосудия (XII - XIX вв.) / Отв. ред. Л.Н. Алисова. М.: Мысль, 2004.
<5> Белявский Н.Н. Полицейское право: Конспект лекций. Юрьев, 1904. С. 168; Наказ, данный Голове Ивану Зиновьеву и ларечному Титу Емельянову о сборе померных пошлин (1681 г.) // Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Т. 2: С 1676 по 1688 гг. (от N 619 до N 1357). СПб.: тип. II Отд-ния Собств. Его Императорского Величества Канцелярии, 1830. N 874. С. 325. Подробнее см.: Писенко К.А. Развитие антимонопольного права. С. 24 - 42.
<6> Писенко К.А. Развитие антимонопольного права. С. 24 - 42.
<7> См., напр.: Генваря 15. Боярский приговор о нечинении перекупа привозимых на рынки крестьянами припасов // ПСЗРИ. Т. 3: (1689 - 1699). СПб., 1830. N 1479. С. 171 - 172; Генваря 14. Сенатский Указ "О продаже съестных припасов во всех городах по умеренным ценам и о воспрещении перекупа пригоняемого в С.Петербург скота и привозимых окрестными жителями припасов и продуктов" // ПСЗРИ. Т. 7. Кн. 1: (1723 - 1727). СПб., 1830. N 4634. С. 402 - 403; Сенатский указ от 5 апр. 1729 г. "О невозвышении в Москве цен на лес и дрова" [царствование Петра II] // ПСЗРИ. Т. 8. СПб., 1830; Сенатский указ от 31 мая 1733 г. "О поправлении торговли мясников и хлебников без обременения покупателей" [царствование Анны Иоанновны] // ПСЗРИ. Собр. 1-е. Т. 9. Кн. 1: (1733 - 1736). СПб., 1830; Сенатский указ "О запрещении перекупать лес в тридцати верстах от Москвы" [царствование Анны Иоанновны] // ПСЗРИ. Т. 10. Кн. 1: (1737 - 1739). СПб., 1830; Сенатский указ от 11 окт. 1742 г. "О подтверждении указа 1725 года Генваря 14, запрещающаго промышленникам перекупать привозимый в С.Петербург хлеб, из ближних уездов рогатой скот и прочие съестные припасы, также сено, дрова и всякие лесные материалы" [царствование Елизаветы Петровны] // ПСЗРИ. Т. 11. СПб., 1830; Сенатский указ от 8 февр. 1744 г. "О наказании за разглашение о недостатке в казне соли, о поимке таковых разгласителей и перекупщиков соли" [царствование Елизаветы Петровны] // ПСЗРИ. Т. 12: (1744 - 1748). СПб., 1830; Сенатский указ от 7 сент. 1754 г. "О разспространении Указа 1753 года Мая 17 на купцов Санктпетербургских, перекупающих лес и перепродающих не по определенной цене" [царствование Елизаветы Петровны] // ПСЗРИ. Т. 14: (1754 - 1757). СПб., 1830; Полицейский Устав Герцогства Лифляндского городам Феллину Валмару, Лемзалю, Валкам, Вендену и Аренсбургу от 4 мая 1766 г. Гл. 5. П. 3, 4, 6 [царствование Екатерины II] // ПСЗРИ. Т. 17: (1765 - 1766). СПб., 1830; Именной указ Сенату от 23 июня 1784 г., данный генерал-майору Тарбееву "О наблюдении Земской Полиции, дабы не был допущен перекуп съестных припасов" [царствование Екатерины II] // ПСЗРИ. Т. 22: (1784 - 1788). СПб., 1830; Именной указ, данный Сенату от 18 окт. 1784 г. "Об учреждении запасных хлебных магазинов в Выборгской Губернии" [царствование Екатерины II] // ПСЗРИ. Т. 22. СПб., 1830; Именной Указ, данный генерал-прокурору от 28 июля 1797 г. "О распространении мер, принятых в Санктпетербурге, против возвышения от перекупщиков цен хлеба, на город Астрахань" [царствование Павла I] // ПСЗРИ. Т. 24: (1796 - 1797). СПб., 1830; Указ именный, данный Сенату от 25 сент. 1797 г. "О принятии мер к снабжению Столицы жизненными припасами, и о непродаже перекупщикам оных припасов выше цен, таксою постановленных" [царствование Павла I] // ПСЗРИ. Т. 24. СПб., 1830; Указ именный, данный главнокомандующему в С.Петербурге от 7 авг. 1806 г. "О предосторожностях к отвращению перекупа скота, в С.Петербурге для продовольствия обывателей пригоняемаго, и о непринимании в подрядах казенных основанием справочных цен на съестные и другие припасы" [царствование Александра I] // ПСЗРИ. Т. 29: (1806 - 1807). СПб., 1830.
<8> Апреля 8. Устав Благочиния или Полицейский. Указ Нашему Сенату // ПСЗРИ. Т. 21: (1721 - 1783) N 15246 - 15463. СПб., 1830. С. 461.

В первой половине XIX в. указанные антимонопольные акты и нормы, выработанные в предшествующее время, были переработаны и включены сначала в Устав обеспечения народного продовольствия (входивший в Свод Уставов благочиния по Своду законов Российской Империи) <9>, а затем также и в Уложение о наказаниях уголовных и исправительных <10>.

<9> Свод Устава о обезпечении народнаго продовольствия // Свод законов Российской империи. Т. 13: Уставы благочиния. Свод уставов благочиния. Ч. 1, 2. СПб., 1832.
<10> Высочайше утвержденное Уложение о наказаниях Уголовных и Исправительных: (от 15 авг. 1845 г.) // ПСЗРИ. Собр. 2-е. Т. 20. Отд. 1. 1845. N 18573 - 19303, 19283. СПб., 1846.

В переломный для антимонопольного права период конца XIX - начала XX вв. публичные антимонопольные нормы Российской империи рассматривались отечественными учеными в т.ч. ввиду и в целях поиска путей реформирования антимонопольных механизмов под нужды новой экономической эпохи и с позиций уголовного <11>, гражданского <12> и полицейского права <13>. При этом в последнем они занимали особое системное место как элемент особой области публичного управления - т.н. полиции дороговизны <14> (мер публичного управления, направленных на противодействие искусственному удорожанию цен на товары необходимой потребности).

<11> См., напр.: Трайнин А.Н. Тресты, картели и уголовный закон // Право. 1908. N 39. С. 2099 - 2100; Андреевский С.А. Об уголовном преследовании синдикатов: Докл. в Юрид. о-ве при С.-Петерб. ун-те 13 мая 1914 г. // Вестник права. 1914. N 26, 27.
<12> См., напр.: Синайский В.И. Договор предпринимательского союза (синдиката и треста) // Сборник статей по гражданскому и торговому праву: памяти проф. Г.Ф. Шершеневича. М.: Статут, 2005. Классика рос. цивилистики; Каминка А.И. Основы предпринимательского права / Под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2007. Рус. юрид. наследие; Каминка А.И. Законопроект о синдикатах и трестах // Право. 1914. N 26/27; Венедиктов А.В. Картели и синдикаты // Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. Т. 1. М.: Статут, 2004. С. 463. Классика рос. цивилистики.
<13> См., напр.: Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 345 - 346; Белявский Н.Н. Указ. соч.
<14> Тарасов И.Т. Указ. соч. С. 345 - 346.

Период конца XIX - начала XX вв. стал, как можно уже сейчас судить, спустя много лет, временем появления и становления первых административно-правовых механизмов публичной антимонопольной политики. Это связано с несколькими факторами. Во-первых, изменение экономической действительности, рост масштабов промышленных, торговых и финансовых рынков и их участников, объективно востребованная концентрация производства, капитала обусловливают необходимость формирования властью более гибких правовых инструментов контроля и регулирования отношений с участием синдикатов, трестов, области конкуренции и монополии. Элита в это время уже вполне осознает (не без помощи ученых <15>) явную недостаточность для этой цели существующих антимонопольных уголовно-правовых и гражданско-правовых механизмов, сформированных давно, в другую экономическую эпоху, и под другие задачи - для противодействия локальным кратковременным сговорам, стачкам и монопольным спекуляциям (перекупам). Все более становится очевидной необходимость смещения центра антимонопольной политики от судебно-следственных органов к органам исполнительной власти, ответственным за экономическую сферу управления, создание правовых механизмов, позволяющих принимать административные решения, исходя из текущего анализа рынка, учитывая комплексно интересы государства, экономики и потребителей.

<15> Так, развернутая критика негибкой американской федеральной системы уголовной ответственности за монополизм, введенной Законом Шермана в его первоначальном варианте 1890 г., основанная на изучении опыта ее применения, содержалась, в частности, в работах И.И. Янжула. Одновременно профессор и академик в том же труде фактически сформулировал концепцию построения новой, гибкой административной системы антимонопольного контроля. См.: Воспоминания И.И. Янжула о пережитом и виденном в 1864 - 1909 гг. Вып. 2. СПб., 1911. Гл. X; Янжул И.И. Промысловые синдикаты или предпринимательские союзы для регулирования производства преимущественно в Соединенных Штатах Северной Америки. СПб., 1895. См. также: Каминка А.И. Основы предпринимательского права и др. работы ученых того периода.

Во-вторых, и с другой стороны, новые антимонопольные механизмы начинают развиваться на рубеже XIX - XX вв. как административно-правовые и в силу того, что по времени это публично-антимонопольно-правовое реформирование совпадает с переходным периодом становления в России административного права, с периодом парадигмальной трансформации полицейского права в право административное (право внутреннего управления <16>).

<16> Елистратов А.С. Учебник русского административного права. М., 1910.

Государственные реформы начала XX в. в России оставили нам, в частности, такие опыты формирования административно-правовых механизмов антимонопольной политики, как закрепление за Министерством торговли и промышленности полномочий по проведению антимонопольных расследований <17>, разработка в правительственном проекте законодательства о синдикатах и трестах правил о легализации (нотификации) предпринимательских соглашений <18>, применение Правительством мер таможенно-тарифного регулирования в целях противодействия внутреннему монополизму <19>, развитие системы контроля слияния компаний <20> и некоторые другие меры, востребованные властью и обществом в условиях новой экономической реальности, связанной с необходимостью, с одной стороны, допускать и развивать крупные хозяйственные объединения, концентрацию производства и капитала для увеличения промышленного роста, а с другой - эффективно контролировать такие объединения в целях защиты интересов потребителей и противодействия корыстному монополизму. Революционные события приостановили, однако, развитие антимонопольной реформы как в политико-экономическом, так и в правовом направлении <21>.

<17> Закон от 8 сент. 1916 г. "Об уголовной ответственности торговцев и промышленников за повышение цен на предметы продовольствия или необходимой потребности" // Законы о новейших налогах, о гражданской и уголовной ответственности торговцев и промышленников и другие законы 1914 - 1916 гг. с необходимыми разъяснениями, алфавитным указателем, инструкциями и образцами прошений: (изд. неофиц.). Изд. Книгоизд. т-ва "Законы военного времени".
<18> Правительственный законопроект о синдикатах и трестах, предусматривавший создание такой гибкой системы, разработанный Министерством торговли и промышленности (с аннотацией издателей опубликовавшей его газеты "Право"), появился в 1914 г. Неофициально опубликован в юридической газете "Право" (1914. N 23).
<19> Синайский В.И. Указ. соч. С. 69; Правительственный законопроект о синдикатах и трестах.
<20> Слияние акционерных компаний // Венедиктов А.В. Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. Т. 1. М., 2004. См. также о Временных правилах об обществах и союзах, высочайше утвержденных 7 марта 1906 г., в изданиях: Венедиктов А.В. Картели и синдикаты; ЦИАМ, ф. 64; Административное управление Москвой и Московской губернией в Российской Империи / Моск. гор. об-ние арх. // Центральные архивы Москвы: путеводитель по фондам. Вып. 1 [Электронный ресурс]. URL: http://mosarchiv.mos.ru/images/Putevoditel-1/carhmos1-1.htm.
<21> На краткий период НЭПа антимонопольные запреты, в частности уголовные, вернулись в российское право, но уже с начала 30-х гг., когда социальной экономической и правовой почвы для частного монополизма не осталось, они были трансформированы в нормы против спекуляции, чтобы затем снова превратиться в антимонопольные уже в начале 1990-х гг. См.: Постановление ВЦИК от 1 июня 1922 г. "О введении в действие Уголовного кодекса РСФСР" (вместе с "Уголовным кодексом РСФСР") // СУ РСФСР. 1922. N 15. Ст. 153; Постановление ВЦИК от 22 нояб. 1926 г. "О введении в действие Уголовного кодекса РСФСР редакции 1926 года" (вместе с "Уголовным кодексом РСФСР") // СУ РСФСР. 1926. N 80. Ст. 600. Подробнее см.: Писенко К.А. Развитие антимонопольного права. С. 96 - 112.

Итак, на рубеже веков правительство царской России встало на путь последовательного развития новых гибких, приспособленных под нужды новой экономической эпохи, публично-правовых антимонопольных регуляторов. Судя по научным работам того времени и законопроектным документам, правительство и ученое сообщество эффективно отслеживали аналогичные реформы и процессы, происходившие тогда в ведущих зарубежных державах. Изучался, в частности, опыт США, Канады, Австралии, Франции, Германии, Австрии и некоторых других стран <22>. В результате Россия вышла во многом на передовые позиции. Можно с уверенностью сказать, что после принятия Закона 1916 г. об уголовной ответственности торговцев и промышленников Россия стала одной из первых после Австралии и США стран в мире, вставшей на путь развития законодательных основ административного механизма антимонопольного контроля. Так, в 1906 г. Австралия вводит институт нотификации рыночных предпринимательских соглашений, суть которой в регистрации допустимых соглашений и освобождении их участников от действий уголовных антикартельных норм <23>. В 1914 г. США после малоуспешных ранее попыток применения Закона Шермана (1890 г.), равно как и Закона 1887 г. о торговле между штатами в части антитрестовской политики <24>, и последовавшего за этими неудачами создания и исследовательской работы Бюро по вопросам корпораций <25>, направленной на поиски новых парадигм антитрестовского регулирования, принимают законодательство (Закон Клейтона и Закон о ФТК), уточняющее Закон Шермана и дополняющее антитрестовское регулирование новыми подходами, закладывающими в т.ч. и административно-правовые механизмы в инструментарий публичной антимонопольной политики. Эти механизмы потом проявят себя и в административном контроле слияний, и в административной квазисудебной деятельности, и в мониторинге рынков и конкуренции со стороны Федеральной торговой комиссии (ФТК) <26>.

<22> См.: Янжул И.И. Промысловые синдикаты. Указ. соч.; Янжул И.И. Воспоминания И.И. Янжула о пережитом и виденном. Указ. соч.; Трайнин А.Н. Указ. соч.; Каминка А.И. Очерки торгового права. Указ. соч.; Каминка А.И. Основы предпринимательского права. Указ. соч.; Венедиктов А.В. Указ. соч. и др.
<23> Трайнин А.Н. Указ. соч.
<24> См.: Каминка А.И. Очерки торгового права. С. 460; Янжул И.И. Промысловые синдикаты. Указ. соч. С. 370 - 371.
<25> Каминка А.И. Очерки торгового права. С. 463.
<26> Князева И.В. Указ. соч. С. 120.

Начиная с периода после Первой мировой войны постепенно административно-правовые механизмы антимонопольного контроля распространяются и во всем мире <27>. Для европейских стран к этому времени антимонопольные запреты, так же как и для России, не были чем-то абсолютно новым сами по себе. Появившись еще в Античности <28>, они прошли Средневековье и Новое время, став частью уголовного и гражданского права в ряде стран континентальной Европы, в частности Франции, Пруссии, Австрии, известны они были и общему и статутному праву Англии <29>. Однако новые реалии экономической жизни вынудили элиты европейских государств, а со временем и большинства стран мира, так же как и России, реформировать правовые инструменты антимонопольной политики. Так, административно-правовой режим с начала XX в. постепенно выходит на первенствующее положение в антимонопольном регулировании большинства стран мира как наиболее отвечающий потребностям правового воздействия на сложную и технологичную сферу экономических отношений в данной области, предполагающего и применение гибкого подхода, и владение экономической ситуацией в стране, и взаимодействие органов исполнительной власти между собой в целях принятия конечного решения по сделкам и действиям рыночных субъектов и т.д.

<27> То же; Законодательство о капиталистических монополиях // Жидков О.А. Указ. соч.; Писенко К.А. Развитие антимонопольного права. С. 126 - 195.
<28> Кодекс Юстиниана. Титул 4.59. Перевод с английского языка текста Титула 4.59 "О монополиях..." Кодекса Юстиниана по изданию: Blume F.H. Annotated Justinian Code / Ed. by T. Kearley [Электронный ресурс]. URL: http://webu2.upmf-grenoble.fr/Haiti/Cours/Ak/ (Пер. с англ. - К.А. Писенко).
<29> Трайнин А.Н. Указ. соч.; Жидков О.А. Античные и средневековые предтечи антимонопольного законодательства // Вестник Междунар. ун-та. Сер. 1: Право. Вып. 1. М., 1996; Писенко К.А. Развитие антимонопольного права. С. 112 - 153; Каминка А.И. Основы предпринимательского права; Каминка А.И. Очерки торгового права; Gelihorn E., Kovachic W.E. Op. cit. и др.

Административно-правовому регулированию подвержены такие ключевые элементы современных систем защиты конкуренции, как антимонопольные расследования рыночных нарушений, в т.ч. антиконкурентных соглашений и злоупотреблений доминирующим положением (монополизации), а также иные процедуры деятельности контролирующих антимонопольных органов, в т.ч. контроль слияний (контроль экономической концентрации), контроль (нотификация) рыночных соглашений. В качестве предметов административно-правового регулирования во многих странах выступают также контроль предоставления государственной помощи, административное нормотворчество, статус контролирующего органа, основы и порядок его взаимодействия с иными публичными субъектами власти, порядок квазисудебного и судебного оспаривания актов конкурентных (антимонопольных) органов, публичная ответственность нарушителей и т.д. <30>. Не является исключением и публичная система защиты конкуренции и антимонопольное регулирование современной России.

<30> См., в частности: Никеров Г.И. Указ. соч.

Административно-правовая природа норм публичного антимонопольного права в мировом опыте вытекает как из содержания регулирования, т.е. его предмета, субъектов, форм и методов, так и формально-юридической правовой регламентации, связывающей антимонопольное право с базовым административным законодательством, с выработанными практикой и наукой стандартами административно-правового регулирования. В этом контексте необходимо сказать о некоторых различиях исторического пути формирования административно-правового регулирования публичной защиты конкуренции в России от развитых стран Запада и иных государств, воспринявших их правовые традиции.

Начавшее формироваться в странах Европы в XIX в. административное право продолжало затем развиваться, оформляться и набирать силу во всем мире на протяжении XX в. В этих условиях новые формируемые механизмы и инструменты публичной защиты конкуренции ложились на уже доктринально выверенные и апробированные системные административно-правовые регуляторы.

Так, особый независимый статус антимонопольных органов возникал не сам по себе, а вырабатывался в общей системе понятий и подходов к регулированию т.н. децентрализованных административных учреждений, а затем и юридических лиц публичного права. Квазисудебная деятельность и административные расследования антимонопольных органов, порядок оспаривания их решений стали частью оформленных в целом законодательно систем административной юстиции. Контроль слияний и иные контрольные антимонопольные процедуры развивались не обособленно, а в контексте общей логики развития законодательства об административной процедуре. В свою очередь, принципы управления и регулирования в сфере публичной защиты конкуренции ложились на вырабатываемые административно-правовой наукой и судебной практикой и закрепляемые в правовом поле общие принципы административно-правового регулирования и административной деятельности. В свою очередь, административное нормотворчество и издание ненормативных правоприменительных актов антимонопольными органами также развивались не сами себе, а в рамках системного административно-правового регулирования и доктринальных учений о формах административной деятельности и административных актах и т.д. <31>.

<31> То же; Писенко К.А. Правовой статус публичных субъектов защиты конкуренции. Практика Испании // Конкуренция и право. 2011. N 4; Писенко К.А. О предмете административно-правового регулирования публичной защиты конкуренции в зарубежных странах: (на примере Испании) // Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом: Материалы Всерос. науч.-практ. конф., посвящ. 60-летию д.ю.н., проф. А.Б. Зеленцова / Отв. ред. А.М. Волков. М., 2011. С. 347 - 363 и др.

В России ситуация развивалась иначе. Начав развиваться в царский период, забуксовав в советское время, административное право до сих пор остается одной из наиболее проблемных областей отечественной правовой системы. Ученые-административисты многократно отмечали отсутствие системного законодательного регулирования административно-правовых отношений в современном российском праве. Даже кодификация законодательства об административных правонарушениях произошла в России относительно недавно и коснулась только деликтной части административных отношений. В целом же отношения в сфере публичного управления до сих пор не имеют единого системного регулирования, а базовые понятия и институты, давно апробированные в зарубежном опыте, обоснованные и в отечественной, и в мировой науке публичного права и управления, в России до сих пор не легализованы и остаются во многом уделом лишь учебно-педагогической и научной работы. Так, в отечественном административном законодательстве мы не найдем системных определений таких ключевых понятий, как функция и полномочие органа исполнительной власти, а тем более публичного субъекта управления; как административный акт, как правовые и неправовые формы административной деятельности, не говоря уже о таких понятиях, как административно-правовой статус, административная процедура и их виды; публичный субъект управления (исполнительной власти), юридическое лицо публичного права, административная юстиция, административный иск и т.д.

Вне системного административного законодательства решаются сегодня вопросы ответственности администрации за вред, причиненный частным лицам. Ни один федеральный закон не содержит единых для всей администрации базовых принципов административно-правового регулирования и административной деятельности, а установление процедур административной деятельности передано самой исполнительной власти, в т.ч. зачастую процедурные правила прописывают себе те же органы, которые потом будут действовать согласно данным процедурам, т.е. фактически исключено общественное и законодательное обсуждение и установление стандартов и содержания административных процедур. Такая ситуация сложилась, в частности, и в антимонопольном процедурном регулировании, где антимонопольный орган сам разрабатывает и утверждает регламенты собственной деятельности.

Таким образом, сегодня разработка и установление административно-правовых механизмов защиты конкуренции, равно как и механизмов публичного управления во многих других сферах, осуществляется в условиях неразвитости общего административного законодательства Российской Федерации. В России даже нет такого легального понятия, как административное законодательство.

Вместе с тем императивные нормы и принципы Конституции РФ, касающиеся построения правового государства, уважения прав и свобод человека, да и логика жизни и общественного развития, национальные интересы обусловливают необходимость правового развития в данном направлении, особенно там, где наблюдаются существенные недостатки в сравнении с общепризнанными наукой и мировым опытом стандартами правового регулирования <32>. Антимонопольная политика в мировом опыте, как было отмечено выше, сегодня развивается преимущественно в рамках административно-правового режима регулирования, которое имеет свою логику, свои стандарты качества, эффективности, залоги успешности. Следовательно, успешное развитие публичного антимонопольного права в России невозможно без учета и опоры на эти стандарты.

<32> См., в частности: Писенко К.А. Административные процедуры публично-властной неюрисдикционной деятельности антимонопольного органа: Моногр. М.: РУДН, 2012.

Логика подсказывает два основных возможных пути совершенствования административно-правового регулирования публичной защиты конкуренции в непростых условиях существования административного права в России. Первый путь предпочтителен с точки зрения формирования долгосрочных системных регуляторов и устойчивости правового развития. Он связан с разработкой и принятием базовых системных актов административного законодательства. Это может быть один или несколько федеральных законов об основах административно-правового регулирования, источниках, принципах, субъектах административного права, функциях административных субъектов, полномочиях, формах, видах и процедурах административной деятельности. В систему с данными актами должны быть приведены региональные акты административного законодательства и акты отраслевого регулирования, в т.ч. и административно-правовой блок антимонопольного законодательства. Однако недостатком данного пути является неопределенность времени принятия такого системного законодательства, а следовательно, и неопределенность в сроках наведения порядка в административно-правовом регулировании отдельных сфер отношений. Поэтому до времени проведения данной реформы имеет смысл от частного к общему локально развивать отраслевое административно-правовое регулирование, в т.ч. антимонопольное, опираясь на общепризнанные, апробированные мировым опытом и зафиксированные в научной доктрине стандарты административного права, в частности, в отношении субъектов, источников, принципов административного права, процедур, форм административной деятельности, ответственности администрации и других элементов.

Данный подход предполагает ввиду отсутствия системного административного законодательства рассматривать, исследовать существующие административно-правовые механизмы антимонопольного регулирования и публичной защиты конкуренции сквозь призму общепризнанных в мировом опыте, в т.ч. в законодательстве зарубежных стран, а также в отечественной и мировой доктрине, стандартов административно-правового регулирования с целью выявления явных несоответствий действующего правового поля таким стандартам и подготовки первоочередных изменений в наиболее проблемных областях. Такой подход позволит хотя бы поначалу на опыте отдельных сфер регулирования, в частности антимонопольного регулирования, приблизить отраслевое административное право к признанным стандартам. Это даст возможность, в свою очередь, не только повысить эффективность административно-правового регулирования в отдельной, в частности антимонопольной, сфере, но и создаст удобную опытную платформу для разработки в дальнейшем уже общего системного административного законодательства.