Мудрый Юрист

Административное законодательство о защите конкуренции: становление и совершенствование

Кинев Александр Юрьевич, начальник Управления по борьбе с картелями Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, кандидат юридических наук, докторант Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина.

В статье идет речь о формировании и совершенствовании административного законодательства о защите конкуренции. Дан анализ действующих законов о защите конкуренции, предложены пути их совершенствования.

Ключевые слова: конкуренция, законодательство, административно-правовая защита, монополии, антимонопольное регулирование.

Administrative legislation on protection of competition: formation and improvement

A.Yu. Kinyov

The article deals with the formation and improvement of antitrust law. The analysis of the current laws on the protection of competition and on the ways to improve it.

Key words: competition, legislation, administrative and legal protection, monopolies, antitrust regulation.

Современное отечественное конкурентное законодательство и научные взгляды на конкуренцию как социально-правовой феномен сформировались во многом под воздействием условий развития рыночных отношений в последние два десятилетия после принятия Конституции Российской Федерации, закрепившей правовые основы рыночной экономики.

Безусловно, значительное влияние на разработку конкурентного законодательства в нашей стране оказал зарубежный опыт. Однако в конечном счете развитие подходов в отечественной науке к трактовке сущности конкуренции осуществлялось путем преломления данного опыта через призму особенностей национальной экономики.

Основы правового регулирования конкурентных отношений закреплены в Конституции Российской Федерации (ст. 2, 8, 10, 11, 12, 34, 51). Особое значение имеет ч. 1 ст. 8, в которой закреплено, что в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Во второй главе Конституции установлен запрет экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Положения Конституции Российской Федерации развиваются в отраслевом законодательстве, анализ которого на предмет отражения в нем сущности и содержания компетенции позволяет определить наиболее характерные черты правового регулирования отношений, связанных с поддержкой и защитой конкуренции в России. Указанным отношениям, по нашему мнению, присущи такие особенности, как некодифицированность, межотраслевой характер и сочетание частноправовых и публично-правовых элементов. Раскроем суть указанных особенностей.

Нормы, регулирующие создание условий для развития конкуренции, ее поддержку и защиту, содержатся в различных нормативных правовых актах. Правовое регулирование общественных отношений, связанных с поддержкой и защитой конкуренции, имеет межотраслевой характер. Оно осуществляется посредством норм, закрепленных в административном, гражданском, банковском, налоговом законодательстве.

К административному законодательству относится Федеральный закон "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), имеющий приоритетное значение для регулирования отношений в области защиты конкуренции. Его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Административно-правовой характер имеют нормы, закрепленные в Федеральном законе "О рекламе". Действие данного Закона охватывает конкурентные отношения, его целями в числе прочих являются развитие рынков товаров, работ и услуг на основе соблюдения принципов добросовестной конкуренции, обеспечение в Российской Федерации единства экономического пространства.

В Федеральном законе "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" закреплены антимонопольные правила для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, и хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки продовольственных товаров, а также установлены антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности.

Особенности регулирования конкуренции на финансовых рынках, в частности на рынке банковских услуг, определены в Федеральных законах "О банках и банковской деятельности", "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". В правовом регулировании банковской деятельности в России, в отличие от других областей предпринимательской деятельности, преобладают административно-правовые нормы, что связано со значением банковской системы для развития экономики страны <1>.

<1> Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Предмет и метод банковского права // Государство и право. 1998. N 9. С. 37; Грицаенко Р.А. Механизм административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 36 - 40.

К сфере антимонопольного регулирования относятся административно-правовые нормы, закрепленные в Федеральном законе от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях", который определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий. Важное значение имеет закрепление в ст. 4 указанного Закона закрытого перечня сфер деятельности субъектов естественных монополий.

Таким образом, перечисленные нами нормативные правовые акты, содержащие административно-правовые нормы, составляют основу правового регулирования конкурентных отношений в России. По сравнению с гражданско-правовыми нормами административно-правовых норм, регулирующих конкуренцию, значительно больше.

Комплексность российского конкурентного законодательства, наряду с различными методами правового регулирования, проявляется в его структуре. В Законе о защите конкуренции содержатся нормы как об антимонопольном регулировании, так и о недобросовестной конкуренции.

Современные исследователи отмечают тенденцию трансформации антимонопольной политики в политику защиты конкуренции <2>. Как отмечает О.А. Лукашенко, "государственная политика регулирования конкурентных отношений характеризуется отходом от модели прямого вмешательства, развиваясь в направлении создания институциональных условий добросовестной конкуренции и формирования регулятивных механизмов, строящихся на оценке воздействия на конкурентную среду в целом, а не на отдельных субъектов рынка" <3>.

<2> Лукашенко О.А. Переход от антимонопольной политики к политике защиты конкуренции в современных экономических условиях: Дис. ... канд. юрид. наук. Новосибирск, 2010.
<3> То же.

Кроме того, по мнению некоторых ученых, регулирование в одном законе отношений в области недобросовестной конкуренции и монополистической деятельности объясняется неразвитостью конкурентных отношений в этих странах в период плановой экономики <4>. В связи с этим предлагается принять отдельный Федеральный закон "О недобросовестной конкуренции", в котором следует установить общий запрет совершать действия, подпадающие под определение недобросовестной конкуренции, а в отдельных статьях подробно описать конкретные наиболее опасные виды таких действий, что сделало бы регулирование этого вопроса более полным.

<4> Варламова А.Н. Правовое регулирование конкурентных отношений на товарных рынках Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 25 - 26.

Таким образом, борьба с монополизмом и недобросовестной конкуренцией, а также стимулирование развития конкуренции представляют собой все более обособляющиеся государственные функции, направленные на решение стратегических задач государства в области поддержки и защиты конкуренции. Эти функции образуют группы правовых норм в законодательстве.

П.М. Владимирова отмечает, что категории "монополистическая деятельность" и "недобросовестная конкуренция" имеют разную правовую природу. В то же время действующие нормативные правовые акты направлены на защиту конкуренции в целом, без применения какого-либо дифференцированного подхода. Поэтому исследуемую область законодательства ученый предлагает считать не антимонопольным законодательством, а "законодательством о защите конкуренции" <5>.

<5> Владимирова П.М. Правовое регулирование конкуренции в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

По нашему мнению, теория конкурентного права, как и многие другие отрасли российского права (как дисциплины), переживает в настоящее время тенденции к дифференциации, которые выражаются в развитии обособленности их отдельных структурных разделов.

Наряду с дифференциацией для конкурентного права и конкурентного законодательства характерна такая черта, как его унификация, которая предполагает единые правовые основы регулирования конкуренции на различных рынках (товарных и финансовых) и в различных секторах экономики.

Закон о защите конкуренции, в отличие от ранее существовавших законов, установил единые правовые основы защиты конкуренции как на товарных, так и на финансовых рынках. Вместе с тем в действующем Законе о защите конкуренции предусмотрено подзаконное регламентирование особенностей функционирования финансовых рынков. Необходимость данной меры, на наш взгляд, обусловлена спецификой закономерностей развития конкуренции на отдельных рынках.

Следует отметить, что некоторые положения, касающиеся защиты конкуренции в отдельных отраслях экономики, закреплены в специальных законах (Лесном кодексе Российской Федерации, Федеральном законе "О естественных монополиях", Федеральном законе "Об электроэнергетике" и других).

По нашему мнению, дифференциация антимонопольного регулирования в различных секторах экономики необходима в силу многообразия условий развития этих секторов. Указанная дифференциация должна отражаться в действующем конкурентном и других законодательствах. При этом наиболее рациональной является унификация мер защиты конкуренции, дифференциация же должна касаться преимущественно стимулирования ее развития.

Отчасти в названном соотношении унификации и дифференциации проявляется сочетание частноправовых и публично-правовых методов в правовом регулировании конкурентных отношений в России. На наш взгляд, специфика отдельных секторов экономики, а также особенности регулирования конкуренции в них могут быть определены путем формирования правовых режимов данных секторов экономики.

Таким образом, в конкурентных отношениях и их государственном регулировании в настоящее время проявляются тенденции к унификации защитных, публично-правовых мер и дифференциации стимулирующих, частноправовых мер. Приоритет при этом отдается публично-правовым мерам.

Преобладание публично-правовых начал в регулировании отношений конкуренции, по мнению З.М. Казачковой, предопределяет ведущую роль государства и его органов в антимонопольном регулировании, которое связывает в т.ч. разрозненные нормы частноправового порядка <6>.

<6> Казачкова З.М. Государственное антимонопольное регулирование в России и США: Сравн. правовое исслед.: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002.

На эту же особенность антимонопольного законодательства России указывает в своем исследовании В.А. Горбачев, отмечающий доминирование публично-правовых принципов в антимонопольном законодательстве. Вместе с тем ученый предлагает конкурентное законодательство относить к сфере частного (предпринимательского) права, поскольку объектом регулирования конкурентных отношений являются рыночные отношения (предпринимательские), действия и поведение участников рынка <7>.

<7> Горбачев В.А. Правовое регулирование конкурентных отношений на товарных рынках стран Европейского союза и Российской Федерации: Сравн.-правовой анализ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.

Отмеченное обстоятельство дает основание рассчитывать на дальнейшее обогащение сложившихся в теории, законодательстве и практике представлений о сущности и содержании понятия конкуренции. Актуальным направлением развития конкурентного законодательства в России является закрепление таких понятий, как "злоупотребление доминирующим положением", "возможность оказывать решающее влияние" и другие.

В унификации подходов к трактовке терминов значительную роль играют решения наднациональных органов, в частности Европейской комиссии и Суда Европейского союза. Так, например, в деле Hoffmann-La Roche & Co AG v. Commission Суд Европейского союза дал одно из наиболее часто используемых определений термина "злоупотребление доминирующим положением": "это объективная концепция, связанная с поведением предприятия, занимающего доминирующее положение, позволяющее ему оказывать воздействие на структуру рынка, и как следствие присутствия на рынке такого предприятия, уровень конкурентных отношений стал слабее, и это предприятие посредством обращения к методам, отличающимся от методов, которые создают условия для нормальных конкурентных отношений на основе коммерческих сделок предприятий в сфере производства товаров или оказания услуг, оказывает негативное воздействие на поддержание или рост конкурентных отношений, все еще существующих на этом рынке".