Мудрый Юрист

Проблемы оказания правоохранительными органами правовой помощи гражданам

Фадеев Павел Владимирович, докторант факультета подготовки научных и научно-педагогических кадров Московского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

В статье на основе анализа теории и законодательства раскрываются проблемы, связанные с оказанием личности правовой помощи правоохранительными органами, и указываются пути их устранения.

Ключевые слова: обеспечение прав и свобод личности, международная правовая помощь, юридическая помощь, правоохранительные органы, законодательство, юридические средства.

Problems of rendering of legal assistance of the person law enforcement bodies

P.V. Fadeev

In article on the basis of the analysis of the theory and the legislation the problems connected with rendering of legal assistance of the person by law enforcement bodies reveal, and ways of their elimination are specified.

Key words: maintenance of the rights and personal freedoms, the international legal assistance, a legal aid, law enforcement bodies, the legislation, legal means.

Вопросы обеспечения прав человека и гражданина, защиты от любых противоправных действий постоянно находятся в центре внимания ученых-юристов и практических работников. Однако оказание правовой помощи личности со стороны правоохранительных органов до сих пор ни в законодательстве, ни в юридической науке не является одним из важнейших направлений деятельности и имеет ряд существенных факторов, ограничивающих его исследование.

Как нам представляется, такое положение в первую очередь объясняется относительной новизной феномена правовой помощи и, следовательно, отсутствием значительных теоретических исследований по проблеме. Понятие "правовая помощь" используется, как правило, в узком смысле слова в сфере межгосударственных отношений для обозначения отношений сотрудничества государств по гражданским, семейным и уголовным делам <1> и реже в широком смысле слова как общее понятие юридической науки.

<1> Отдельные авторы предлагают употреблять понятие "правовая помощь" только в узком значении слова в сфере международного сотрудничества при взаимодействии государств (см.: Мельниченко Р.Г. Право на юридическую помощь: конституц. аспекты: Моногр. Волгоград: Изд-во ВАГС, 2003. С. 28; Миронов А.Л. Реализация конституционного права человека и гражданина на получение квалифицированной юридической помощи при осуществлении правосудия: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 45 - 46; Панченко В.Ю. Юридическая помощь (вопр. общ. теории): Моногр. Красноярск: Сиб. федер. ун-т, 2011. С. 80).

Под правовой помощью в сфере межгосударственных отношений понимается форма сотрудничества государств в борьбе с преступностью, проявляющаяся в совершении на основе взаимности допустимых по национальным законам и международным соглашениям действий, способствующих выявлению преступлений, их расследованию и судебному разбирательству, а также реализации приговоров и иных решений <2>.

<2> Карасева Е.В. Процессуальные аспекты международного сотрудничества органов предварительного следствия МВД Российской Федерации. М.: Моск. психолог.-социал. ин-т; Воронеж: МОДЭК, 2000. С. 13.

В юридической литературе встречаются предложения о рассмотрении правовой помощи в широком смысле слова. Как полагает Н.Н. Миняйленко, правовая помощь как более широкое понятие включает в себя все формы социально-активного поведения, всю совокупность средств и методов, направленных на обеспечение и защиту субъективных прав <3>. В целом поддерживая точку зрения автора за попытку выйти за пределы международного права и сложившиеся стереотипы, вместе с тем хотелось бы обратить внимание на наличие в определении чрезмерно обобщающих факторов правовой деятельности. В связи с этим не нашли своего отражения существенные признаки правовой помощи, позволяющие конкретизировать юридическую природу и основное содержание этой деятельности, а также круг ее субъектов и совокупность общественных отношений, в которые они вступают. По нашему мнению, чтобы получить качественное определение правовой помощи, целесообразно исследовать родовые признаки термина "помощь", сделать анализ и сравнение различных видов помощи <4>.

<3> Миняйленко Н.Н. Право на юридическую помощь и механизм его обеспечения в современной России (теорет.-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 13 - 14.
<4> На наш взгляд, с учетом словарного значения в самом общем виде помощь может быть определена как организованная деятельность, осуществляемая в форме социального содействия, поддержки или услуги со стороны обладающего специальными познаниями (квалификацией, полномочиями) специалиста (специального органа) в целях реализации интересов личности, общества или государства.

Наиболее предпочтительным, на наш взгляд, является определение правовой помощи в широком смысле слова, данное Д.В. Талановым. По его мнению, правовая помощь - организационное, материальное и (или) интеллектуальное содействие в законодательно установленных формах и разумно безопасными средствами, осуществляемое государственными органами, должностными лицами, гражданами и их объединениями в отношении субъектов, утративших либо не имеющих возможности самостоятельного функционирования, предотвращения либо ликвидации социально опасных, кризисных ситуаций <5>.

<5> Таланов Д.В. Правовая помощь как объект общетеоретического анализа: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 11.

Однако данному выводу, как нам представляется, не хватает анализа особенностей таких основных разновидностей правовой помощи, как международная правовая помощь и юридическая помощь. По нашему мнению, международная правовая помощь и юридическая помощь по своей правовой природе и сущности относятся к разновидностям правовой помощи. Они имеют единые характерные признаки, но отличаются друг от друга по составу субъектов и содержанию их деятельности.

Следующая проблема связана с существенными различиями в правовом статусе личности и государства как субъектов правовой помощи на национальном и международном уровнях. К примеру, на национальном уровне личность, в том или ином процессуальном качестве вовлеченная в производство по делу, в обязательном порядке приобретает процессуальный статус одного из субъектов уголовного судопроизводства (подозреваемый, обвиняемый, потерпевший, гражданский истец и др.). На уровне межгосударственных отношений процессуальный статус личности не определен, т.к. субъектами международно-правовых отношений выступают только отдельные государства, а не граждане. В связи с этим правовые отношения, в которые вступает личность на уровне отдельного государства, существенно отличаются от межгосударственного уровня.

Следует отметить, что суверенные государства стремятся закрепить правовой статус своих граждан в межгосударственных договорах о правовой помощи, включая в них специальные нормы о свободном доступе иностранных граждан в суды и иные учреждения, предоставляя им национальный режим, а также обязуются соблюдать закрепленные в соглашениях права и свободы в отношении всех лиц, находящихся под их юрисдикцией, и развивать международное сотрудничество с целью дальнейшего поощрения и защиты этих прав и свобод. Так, в ст. 1 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. сказано: "Граждане каждой из Договаривающихся Сторон, а также другие лица, проживающие на ее территории, имеют право свободно и беспрепятственно обращаться в суды, прокуратуру, органы внутренних дел и иные учреждения других Договаривающихся Сторон, к компетенции которых относятся гражданские, семейные и уголовные дела (далее - учреждения юстиции), могут выступать в них, подавать ходатайства, предъявлять иски и осуществлять иные процессуальные действия на тех же условиях, что и граждане данной Договаривающейся Стороны" <6>.

<6> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1472.

Однако международная правовая помощь, при реализации которой достигаются, прежде всего, общественные или государственные интересы, по своей юридической природе имеет публично-правовой характер. Вне судебного процесса либо процессуального порядка международной правовой помощи не существует <7>.

<7> Лесин А.В. Международная правовая помощь в деятельности арбитражных судов Российской Федерации (в контексте междунар. публ. права): Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 12.

Непосредственная регламентация прав и обязанностей участников уголовного судопроизводства отнесена международным правом к внутригосударственной компетенции, т.к. с развитием договорных обязательств механизм реализации прав и свобод личности потребовал своего закрепления в уголовно-процессуальном законодательстве. Именно оно представляет собой "социально обусловленную систему выраженных в законе правил (норм), регулирующую деятельность по расследованию, рассмотрению и разрешению уголовных дел с целью достижения задач уголовного судопроизводства, т.е. правил надлежащей правовой процедуры, в которой могут быть реализованы задачи уголовного процесса" <8>.

<8> Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: Учеб. / Отв. ред. П.А. Лупинская. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 1999. С. 52.

Таким образом, правоотношения в области оказания правовой помощи в расследовании и рассмотрении уголовных дел возникают между государствами как основными субъектами международного права, обладающими суверенитетом на своей национальной территории и независимостью в международных отношениях. Личность опосредованно через различные государственные органы защищает свои права и законные интересы.

Еще одной важной проблемой является отсутствие единого критерия для определения перечня субъектов, оказывающих правовую помощь, и их полномочий. Если при рассмотрении международной правовой помощи (правовая помощь в узком смысле слова) большинство авторов <9> сходятся во мнении, что основными субъектами международного сотрудничества являются государства (в лице их компетентных органов и должностных лиц), то при рассмотрении правовой помощи в широком смысле слова взгляды ученых существенно расходятся.

<9> Лазутин Л.А. Правовая помощь по уголовным делам как комплексное формирование в международном уголовном и уголовно-процессуальном праве: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Казань, 2008. С. 23; Табалдиева В.Ш. Правовая помощь по уголовным делам (по материалам Кыргыз. Республики и Российской Федерации): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 10; Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2004. С. 465; Шупилов В.П. Международная правовая помощь по уголовным делам // Совет. государство и право. 1974. N 3. С. 80 и др.

Одни авторы отмечают, что правовую помощь могут оказывать все специалисты и должностные лица, за исключением адвоката, который является единственным, уникальным субъектом права, оказывающим юридическую помощь <10>. Другие юристы считают, что все государственные и общественные органы оказывают юридическую помощь (в широком смысле слова), хотя и отмечают, что основными субъектами квалифицированной юридической помощи являются адвокаты, иные организации и граждане, обладающие необходимыми познаниями в юриспруденции (в узком смысле слова) <11>. Третьи считают, что все юристы, помимо адвоката, только задействованы в предоставлении населению юридической помощи в связи и в рамках осуществляемой ими деятельности, а также уставных целей и задач организаций, в которых они работают. Расценивать такую помощь следует как факультативную часть основной профессиональной деятельности юристов этих организаций, но отнюдь не как реализацию конституционного права на оказание каждому квалифицированной юридической помощи <12>.

<10> Бугаренко А.И. Теория, правовые аспекты и практика оказания гражданам бесплатной юридической помощи адвокатами: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 18 - 19.
<11> Куричев Ю.А. Доступность юридической помощи - общий принцип правосудия // Правоведение. 1990. N 5. С. 70.
<12> Бугаренко А.И. Указ. соч. С. 22 - 23; Смагин Г.А. Конституционно-правовые вопросы оказания юридической помощи в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 27 - 68.

Не разъясняет данную проблему и действующее законодательство. Наряду с отмеченными правовыми актами о международной правовой помощи по уголовным делам, в некоторых законах также говорится о субъектах, оказывающих правовую помощь. Так, в ст. 11 Закона РФ от 18 октября 1991 г. N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий" отмечается, что "суды, органы прокуратуры и внутренних дел Российской Федерации, федеральные органы государственной безопасности, государственные архивы и органы, осуществляющие архивное хранение дел, связанных с репрессиями, по просьбам государственных и общественных организаций, а также граждан государств - бывших союзных республик СССР оказывают правовую помощь в вопросах, связанных с реабилитацией, включая пересылку выписок из дел, копий документов и других материалов по установлению фактов применения репрессий, конфискации, изъятия и утраты имущества" <13>. В ч. 1 ст. 453 УПК РФ указывается, что в соответствии с международным договором Российской Федерации, международным соглашением или на основе принципа взаимности суд, прокурор, следователь вносит запрос о производстве компетентным органом или должностным лицом иностранного государства необходимых процессуальных действий <14>.

<13> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1428.
<14> СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4921.

Неоднозначно в законодательстве решен вопрос о субъектах юридической помощи. К примеру, сегодня в России действуют нормативные правовые акты, в которых в числе субъектов, оказывающих юридическую помощь, указываются: адвокаты <15>, штатные юрисконсульты предприятия, организации <16>, частнопрактикующие юристы <17>, близкие родственники потерпевшего, гражданского истца <18> или обвиняемого <19>, физические и юридические лица, являющиеся участниками государственной системы бесплатной юридической помощи (федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения; органы управления государственных внебюджетных фондов; государственные юридические бюро; адвокаты, нотариусы; прокуроры), физические и юридические лица, являющиеся участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи (юридические клиники (студенческие консультативные бюро, студенческие юридические бюро и др.) и негосударственные центры бесплатной юридической помощи), иные лица, имеющие право на оказание бесплатной юридической помощи в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами <20>, общественные организации <21> и др.

<15> ФЗ от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2102.
<16> В соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 22 июня 1972 г. "Об утверждении Общего положения о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства, исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся, предприятия, организации, учреждения" для проведения правовой работы на предприятии, в организации, учреждении в зависимости от объема, характера и сложности работы создается, как правило, в качестве самостоятельного структурного подразделения юридический отдел (бюро) или вводятся должности главного юрисконсульта, старшего юрисконсульта, юрисконсульта; в министерстве, ведомстве, где имеется арбитраж, создается юридический отдел (бюро) с арбитражем. Одной из задач юридического отдела, юрисконсульта является защита прав и законных интересов предприятий, организаций, учреждений и граждан (СП СССР. 1972. N 13. Ст. 70).
<17> Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности ч. 5 ст. 59 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, губернатора Ярославской области, Арбитражного суда Красноярского края, жалобами ряда организаций и граждан" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3282.
<18> В соответствии с ч. 1 ст. 45 УПК РФ по постановлению мирового судьи в качестве представителей могут быть допущены один из близких родственников либо иное лицо, о допуске которого ходатайствует потерпевший или гражданский истец.
<19> В соответствии с ч. 2 ст. 49 УПК РФ по определению или постановлению суда в качестве защитника могут быть допущены наряду с адвокатом один из близких родственников обвиняемого или иное лицо, о допуске которого ходатайствует обвиняемый. При производстве у мирового судьи указанное лицо допускается и вместо адвоката.
<20> ФЗ от 21 нояб. 2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации".
<21> ФЗ от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930; ФЗ от 11 авг. 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3340; Закон РФ от 7 февр. 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 140 и др.

Следует отметить, что принимаемые законы об оказании юридической помощи, как правило, имеют различные ограничения по их применению и носят отсылочный характер. Таким образом, законодатель определяет круг лиц, которым оказывается юридическая помощь, устанавливает объем полномочий субъектов, оказывающих юридическую помощь. Так, ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" устанавливает, что правом на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи могут воспользоваться не все граждане Российской Федерации, а определенные категории населения, не имеющие возможности самостоятельно обеспечить себя соответствующей правовой помощью (малоимущие граждане, инвалиды I и II групп и др.). В ч. 2 ст. 20 Закона отмечается, что бесплатная юридическая помощь государственными юридическими бюро и адвокатами, включенными в государственную систему бесплатной юридической помощи, оказывается только посредством правового консультирования в устной либо письменной форме, а также составления правовых документов и только в строго определенных случаях. Указанный Закон, ограничивая объем полномочий субъектов, оказывающих юридическую помощь, к сожалению, не предусматривает оказания бесплатной юридической помощи в уголовном судопроизводстве.

Неоднозначно для юридической науки и практики определяет субъектов правовой помощи Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих". В ч. 3 ст. 22 указанного Закона отмечается, что "юридическая помощь военнослужащим оказывается бесплатно: органами военного управления и органами военной юстиции в пределах своих функциональных (должностных) обязанностей - всем военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей по вопросам, связанным с прохождением военной службы; органами предварительного следствия и судом, в производстве которых находится уголовное дело; адвокатами <22>.

<22> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331.

Вместе с тем в литературе подчеркивается, что профессиональная деятельность иных юристов - сотрудников правоохранительных органов (судей, прокуроров, следователей, дознавателей и др.) не относится к квалифицированной юридической помощи. По мнению Е.Г. Тарло, подобная деятельность должностных лиц государственных правоохранительных органов - "субсидиарная задача для данных органов, выполняемая попутно с решением основных задач, каковыми выступают отправление правосудия, расследование преступлений, выявление случаев уклонения от уплаты налогов и т.п." <23>.

<23> Тарло Е.Г. Профессиональное представительство в суде: Моногр. М.: Известия, 2004. С. 21 - 22.

Как нам представляется, такой подход лишний раз подчеркивает, что помощь в юридической сфере, будь она правовой или юридической, имеет схожие признаки, которые можно и нужно различать. По нашему мнению, в числе важнейших критериев, позволяющих отличить субъектов правовой помощи от субъектов юридической помощи, можно назвать объем их деятельности, связанный с качеством применяемых юридических средств. Действия, составляющие содержание юридической помощи, не могут быть публично-властными <24> и выходить за рамки праводееспособности субъекта получения этой помощи <25>. В отличие от общественных объединений, к примеру, должностные лица органов уголовного судопроизводства, оказывая правовую помощь в целях обеспечения прав и законных интересов различных участников уголовно-процессуальной деятельности, не только разъясняют их права, но и принимают решения о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела, избрании меры пресечения в отношении подозреваемого или обвиняемого и др.

<24> Ефименко В.И. Юридическая помощь гражданам и организациям: понятие и место в системе правоохраны // Актуальные проблемы законодательства и правоприменительной практики: Сб. ст. М., 1988. С. 44. Деп. в ИНИОН АН СССР N 37457.
<25> Панченко В.Ю. Указ. соч. С. 129 - 130.

По нашему мнению, в числе субъектов, оказывающих правовую помощь, могут быть правоохранительные органы и их должностные лица, а также общественные организации и объединения, использующие соответствующие юридические средства в целях обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Таким образом, анализ правовых актов и юридической литературы показывает, что правовая помощь, во-первых, является научной и законодательной категорией. Во-вторых, носит комплексный, многофункциональный и межотраслевой характер. В-третьих, предполагает необходимость общетеоретического анализа и изучения специфики применения в общей теории права и различных отраслях права.