Мудрый Юрист

Органы судебной власти и органы правосудия в судебной системе России: проблемы дефиниции

Г.Т. ЕРМОШИН

Ермошин Г.Т., профессор Российской академии правосудия.

Обсуждаются концептуальные проблемы организации структурных элементов судебной системы в контексте ее единства, продекларированного Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации". Впервые в науке судебной деятельности раскрыты особенности административных и процессуальных связей структурных элементов судебной власти Российской Федерации, концептуальные отличия органов правосудия от органов судебной власти (государственных учреждений) и, соответственно, системы и функций органов судебной власти от системы и функций органов правосудия.

Констатируется наличие процессуального и административного аспектов построения судебной системы в России и вытекающие из этого проблемы обеспечения независимости судей. В процессуальном аспекте это система органов правосудия (субъектов правосудия) - первой инстанции, апелляционной инстанции, кассационной инстанции, надзорной инстанции. В административном аспекте это двухуровневая система судов как органов государственной власти (государственных учреждений). Рассматриваются гарантии самостоятельности органов судебной власти, а также их обеспечение в законодательстве и связь с независимостью судей. Приводятся результаты исследования места судейского сообщества и его органов в системе судебной власти.

Ключевые слова: судебная система, объединение судов, органы судебной власти, органы правосудия, субъект правосудия, судья, процессуальный аспект судебной системы, административный аспект судебной системы, самостоятельность органов судебной власти, администрирование судебной деятельности, финансовая самостоятельность, организационно-правовая самостоятельность, самостоятельность в кадровых вопросах, независимость судей.

1. Органы судебной власти в Российской Федерации. Система, функции, концептуальное отличие от органов правосудия.

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Статья 10 Конституции Российской Федерации установила, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Как правило, понятия "суд" и "орган судебной власти" рассматривают как синонимы, хотя само по себе применение этих понятий в тексте одного акта высшей силы позволяет усомниться в правильности такого подхода.

Внимательное изучение положений Конституции РФ и актов законодательства о судебной власти позволяет утверждать, что в контексте сложившейся системы понятий в науке и законодательстве следует различать три разных сущности: - суд как общеправовой феномен, суд как орган правосудия (субъект судопроизводственного процесса, осуществляемого только судьями - носителями судебной власти), суд как конкретный организационно обособленный орган судебной власти (государственное учреждение).

Суд как общеправовой феномен - конституционно-правовая категория, определяемая в науке теории государства и права, конституционного права <1>.

<1> В этом значении категории "суд" и "судебная власть" применяются и в законодательстве, например в ряде статей Конституции (ст. ст. 10, 11, 118 и др., ГПК РФ (ст. 3), АПК РФ (п. 1 ст. 4), федеральных конституционных законов, федеральных законов.

Суд как орган правосудия является субъектом судопроизводственного процесса, осуществляемого только судьями - носителями судебной власти. В этом значении категория "суд" тождественна категории "судья", ибо по российскому законодательству судья является носителем судебной власти. Деятельность суда как органа правосудия осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Соответственно этому содержанию понятия суда процессуальным законодательством закреплен процессуальный аспект судебной системы. В процессуальном аспекте судебная система - это система органов правосудия (первая инстанция, апелляционная инстанция, кассационная инстанция, надзорная инстанция) - субъектов судопроизводственного процесса, деятельность которых регулируется процессуальным законодательством. Основным системообразующим элементом судебной системы в процессуальном смысле является субъект судопроизводственного процесса соответствующей инстанции (единоличный судья, судебный состав, президиум суда).

Суд как государственное учреждение - это конкретный организационно обособленный орган судебной власти <2>. Он имеет организационную структуру, систему органов управления, соответствующие структурные подразделения, наделяется правомочиями юридического лица (за исключением районного суда общей юрисдикции), возглавляемого председателем суда, входит в систему органов судебной власти. Основные функции суда как госучреждения - организационное, материально-техническое и методологическое обеспечение осуществления судьями - носителями судебной власти правосудия.

<2> В этом значении категория "суд" применяется как в Конституции, например в ст. ст. 125, 126, 127, так и в судоустройственном законодательстве.

Соответствующие полномочия суда как органа судебной власти реализуются во внепроцессуальной форме и, как правило, только председателем суда или по его поручениям заместителями председателя суда и иными лицами.

Соответственно этому содержанию понятия суда как органа судебной власти (государственного учреждения) судоустройственным законодательством закреплен административный аспект судебной системы.

В административном аспекте судебная система - это двухуровневая система государственных учреждений - судов как органов государственной власти, обеспечивающих деятельность органов правосудия, деятельность которых регулируется административным, бюджетным, налоговым и иным законодательством, определяющим особенности деятельности государственных учреждений с подчинением всех нижестоящих судов высшему органу административной власти судебной системы - Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации - в судах общей юрисдикции и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации - в арбитражных судах.

Сложность реализации принципа самостоятельности органов судебной власти заключается в том, что ни наукой судебной власти, ни законодательно не определено понятие органов судебной власти. Однако, с другой стороны, следует отметить, что самостоятельность органов судебной власти законодательно признана через закрепление соответствующих мер, являющихся гарантиями его реализации.

Отсутствие внимания правоведов к теоретическим проблемам деятельности суда - органа государственной власти, в свою очередь, отразилось в практической деятельности законодателя.

О том, к чему приводит смешение указанных двух значений категории "суд", свидетельствует попытка наделения в 2000 г. Законом Санкт-Петербурга от 18 октября 2000 г. N 552-64 "О мировых судьях Санкт-Петербурга" правами юридического лица мировых судей Санкт-Петербурга.

Отсутствие четкости в понимании сущности суда как государственного учреждения является одной из причин, по которой в системе судов общей юрисдикции и системе арбитражных судов сложилась странная с точки зрения обеспечения независимости судей ситуация. Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации издает приказы, распоряжения, инструкции, положения, содержащие обязательные к исполнению указания председателям судов, что, по сути дела, ставит этих должностных лиц, являющихся судьями, в подчиненное положение по административной линии. Та же ситуация и в системе арбитражных судов, с той лишь разницей, что эти административные функции осуществляет непосредственно Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.

Не менее сложная проблема возникает и с привлечением к административной ответственности председателей судов (юридических лиц) как руководителей государственных учреждений за соблюдение соответствующего законодательства, регулирующего те или иные сферы деятельности государственного учреждения как такового.

Следствием отсутствия теоретических разработок в этой сфере во многом является и законодательное возложение на администраторов судов общей юрисдикции организационного обеспечения деятельности соответствующих судов. По сути дела, должностное лицо одного государственного учреждения (Судебного департамента) наделяется организационными полномочиями по отношению к деятельности другого государственного учреждения (соответствующего суда общей юрисдикции). Более того, это правовое положение администратора суда противоречит положениям ст. 6.2 Закона о статусе судей, возлагающим на председателя суда обязанности по организации работы суда и не предусматривающим участия в этом никаких должностных лиц "сторонних" государственных учреждений.

2. Самостоятельность органов судебной власти как институциональный гарант независимости судейского сообщества - сообщества носителей судебной власти. Проблемы обеспечения самостоятельности органов судебной власти.

Самостоятельность органов судебной власти - это совокупность степеней свободы функционирования органов судебной власти в бюджетной, организационно-правовой и кадровой сферах в целях организационного, методического и кадрового обеспечения осуществления правосудия судьями - носителями судебной власти независимо от любых попыток воздействия сторон судебного процесса, представителей других ветвей государственной власти, политических, экономических, криминальных кругов.

Независимость судьи как гражданина - носителя государственной судебной власти - способность осуществлять исполнение обязанностей по замещаемой им государственной должности Российской Федерации, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и федеральному закону. Независимость судей - это неотъемлемая составляющая самостоятельности судебной власти. Самостоятельность органов судебной власти и независимость судьи - носителя государственной судебной власти - суть разные понятия, и обеспечиваются они принципиально разными организационно-правовыми механизмами, хотя цель у них одна и та же - гарантировать обществу объективное, независимое и беспристрастное, основанное на законе, рассмотрение любого конфликта правового характера между субъектами правоотношений.

Соответственно этому различны аспекты (компоненты) самостоятельности органов судебной власти и независимости судей, а также соответствующие гарантии.

Независимость лиц, наделенных судейскими полномочиями, обеспечивается: 1) процессуальными гарантиями судьи - носителя судебной власти, 2) организационно-правовыми гарантиями лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (или субъекта Российской Федерации), определяющими порядок отбора на эту должность, прохождения государственной службы по ней, ответственность за результаты деятельности, порядок и условия ухода с этой должности, условия пребывания в отставке, 3) социально-правовыми гарантиями гражданина, наделенного судейскими полномочиями, и членов его семьи.

Самостоятельность органов судебной власти законодательно обеспечивается гарантиями самостоятельности органов судебной власти в бюджетной сфере (финансовая самостоятельность), в организационно-правовой сфере, в вопросах кадровой политики.

Финансовая самостоятельность органов судебной власти - это самостоятельность в рамках бюджетного процесса финансового обеспечения существования и функционирования органов судебной власти. Финансирование судов не может произвольно определяться по усмотрению законодательной или исполнительной власти, поскольку необходимые расходы федерального бюджета на суды защищены непосредственно самой Конституцией Российской Федерации и не могут быть ниже такого уровня, который обеспечивал бы выполнение ее требований.

Несомненно, вопросы финансирования судов тесно связаны с вопросами самостоятельности судебной власти.

Органы судебной власти - единственные в Российской Федерации органы государственной власти, порядок финансирования которых определен непосредственно в Конституции Российской Федерации.

В соответствии со статьей 124 Конституции Российской Федерации финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.

Это означает, как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 июля 1998 года N 23-П, что финансирование судов должно производиться в порядке и объеме, обеспечивающих надлежащие экономические условия осуществления судебной власти на основе положений Конституции Российской Федерации.

На такой подход к вопросам финансирования судов ориентирует и Консультативный совет европейских судей (КСЕС). В его Заключении от 23 ноября 2001 года N 2 (2001) "О финансировании и управлении судами для обеспечения эффективности судебных органов и выполнения статьи 6 Европейской конвенции о правах человека", в частности, указывается, что "решения о выделении средств судам должны приниматься в строгом соответствии с принципом независимости судебной системы". При этом КСЕС признал важность того, "чтобы процедуры принятия парламентами бюджета судов включали процедуру, позволяющую принять во внимание мнение самих судов", и привлек внимание государств "к необходимости выделять достаточные средства для судов для того, чтобы они могли работать в соответствии со стандартами, изложенными в статье 6 Европейской конвенции о правах человека".

Однако никогда ни концептуально, ни конструктивно не ставился вопрос о создании конкретного организационно-правового механизма обеспечения финансовой независимости судебной власти в Российской Федерации.

На серьезность проблемы обеспечения необходимого финансирования судебной составляющей государственной власти ученые и практики обращали внимание с самого зарождения нынешнего этапа развития судебной власти в Российской Федерации.

Так, Г.Г. Черемных отмечал: "в последние пять лет в России восстанавливаются позиции независимой ветви судебной власти, ее основы получили закрепление в федеральной Конституции 1993 г., ряде конституционных федеральных законов, федеральных законов и многочисленных подзаконных актов. Однако этот процесс весьма противоречив. Даже те программные установки, которые были заложены в переходную по содержанию Концепцию судебной реформы 1991 года, оказались выполнены лишь частично. Отсутствует целостностный подход к пониманию функций и задач судебной власти, структуры ее органов, организации отдельных видов правосудия. Серьезной проблемой остается отсутствие необходимого финансирования этой ветви государственной власти" <3>.

<3> Черемных Г.Г. Судебная власть в Российской Федерации. М., 1998. С. 3.

В жизни современной России уже был один эпизод, когда судебная система оказалась под дамокловым мечом других ветвей государственной власти. Вспомним знаменитый секвестр 1998 года и первую попытку законодательной и исполнительной ветвей государственной власти реально поставить суды в один ряд с министерствами и ведомствами.

Тогда дело дошло до Конституционного Суда Российской Федерации, который по запросу Верховного Суда Российской Федерации рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год".

В запросе Верховного Суда Российской Федерации оспаривалась конституционность части 1 статьи 102 Федерального закона от 26 марта 1998 года "О федеральном бюджете на 1998 год", согласно которой в случае отклонения совокупных поступлений доходов в федеральный бюджет от объемов, предусмотренных данным Федеральным законом, расходы федерального бюджета на 1998 год финансируются Правительством Российской Федерации с учетом фактически полученных доходов федерального бюджета.

По мнению Верховного Суда Российской Федерации, данная норма давала основание Правительству Российской Федерации самостоятельно сокращать объем финансирования расходов федерального бюджета на судебную систему в зависимости от состояния доходной части бюджета, а потому противоречила статьям 10, 76 (часть 3) и 124 Конституции Российской Федерации.

В Постановлении от 17 июля 1998 г. N 23-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что согласно статье 124 Конституции Российской Федерации финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Такое финансирование должно проводиться в порядке и объеме, гарантирующих надлежащие экономические условия осуществления судебной власти на основе принципов и положений Конституции Российской Федерации.

Конкретизируя конституционные гарантии, статья 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" предписывает, что финансирование федеральных судов осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указывается отдельными строками в федеральном бюджете (часть 2); размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей Российской Федерации (часть 5).

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении отметил, что отсутствие утвержденных федеральным законом нормативов финансирования судов само по себе не может служить основанием для определения этого финансирования по усмотрению законодательной или исполнительной власти, поскольку необходимые расходы федерального бюджета на суды защищены непосредственно самой Конституцией Российской Федерации и не могут сокращаться ниже такого уровня, который обеспечивает выполнение требований ее статьи 124.

Таким образом, положения Конституции Российской Федерации, прежде всего ее статьи 124 во взаимосвязи с конкретизирующими ее положениями статьи 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", создают механизм защищенности финансирования судебной власти, который обязателен как для Федерального Собрания, принимающего бюджет на соответствующий финансовый год, так и для Правительства Российской Федерации, обеспечивающего его исполнение.

Предусмотрев в части 1 статьи 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", что в случае отклонения совокупных поступлений доходов в федеральный бюджет от объемов, предусмотренных данным Федеральным законом, Правительство Российской Федерации финансирует расходы федерального бюджета на 1998 год строго пропорционально годовому назначению с учетом фактически полученных доходов федерального бюджета, Федеральное Собрание тем самым предоставило Правительству Российской Федерации право сокращать финансирование расходов на содержание федеральной судебной системы как относящихся к незащищенной статье расходов наравне с любыми другими статьями. Предложения Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Совета судей Российской Федерации о сохранении расходов на финансирование судебной власти на 1998 год как защищенной статьи не были одобрены Государственной Думой.

Как следует из материалов дела, Правительство Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации, применяя часть 1 статьи 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", в апреле 1998 года сократили предусмотренные статьей 26 названного Федерального закона расходы федерального бюджета на содержание федеральной судебной системы на 26,2%. При этом такое сокращение проводилось на условиях, предусмотренных оспариваемой нормой.

Сокращая расходы федерального бюджета на финансирование судебной системы, Правительство Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации не обеспечивают полное и независимое осуществление правосудия, нормальное функционирование судебной власти, что снижает доверие граждан к государственной власти, в конечном счете ставит под угрозу гарантированное Конституцией Российской Федерации право человека и гражданина на судебную защиту, поскольку реализация конституционных положений о гарантиях судебной защиты прав и свобод человека и гражданина неразрывно связана с созданием государством надлежащих условий для деятельности судов.

Конституционный Суд Российской Федерации отметил также, что часть 1 статьи 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", допускающая сокращение финансирования судебной системы, нарушает положение статьи 124 Конституции Российской Федерации о том, что финансирование судов должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Оспариваемая норма расходится с частью 5 статьи 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", согласно которой размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей Российской Федерации, что должно исключить необоснованное сокращение финансирования судов и тем самым нарушает статью 76 (часть 3) Конституции Российской Федерации, предписывающую, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Кроме того, учитывая общепризнанный международно-правовой принцип независимости суда, следует иметь в виду, что, конкретизируя его, Венская декларация и программа действий, принятая на II Всемирной конференции по правам человека (июнь 1993 года), содержит положение о необходимости надлежащего финансирования учреждений, занимающихся отправлением правосудия. Статья 2 Федерального закона от 30 марта 1998 года "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" предписывает предусмотреть в федеральном бюджете начиная с 1998 года необходимое увеличение расходов на содержание федеральной судебной системы в целях приведения правоприменительной практики в полное соответствие с обязательствами Российской Федерации, вытекающими из ее участия в Конвенции и Протоколах к ней.

Конституционный Суд Российской Федерации постановил признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 76 (часть 3) и 124, положение части 1 статьи 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", поскольку оно позволяет Правительству Российской Федерации самостоятельно сокращать расходы федерального бюджета на судебную систему без учета конституционных гарантий ее финансирования.

Одновременно Конституционный Суд Российской Федерации предписал Правительству Российской Федерации обеспечить финансирование судов из федерального бюджета на 1998 год в соответствии с требованиями статьи 124 Конституции Российской Федерации и статьи 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" и с учетом настоящего Постановления.

В Постановлении также отмечалось, что Федеральному Собранию следует в законодательном порядке утвердить нормативы финансирования судов, обеспечивающие требования Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

Важным следствием этой эпопеи для судебной системы стало принятие Федерального закона "О финансировании судов Российской Федерации" от 10 февраля 1999 года N 30-ФЗ.

Этим Законом, в частности, было установлено, что финансирование судов Российской Федерации в процессе исполнения федерального бюджета производится в полном объеме по соответствующим статьям расходов бюджетной классификации в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов Российской Федерации в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, не более чем на 5 процентов может осуществляться только с согласия Совета судей РФ (пункт 2 статьи 2).

Следует отметить, что это реально действующие гарантии финансовой самостоятельности судебной власти. Практически каждый год на заседаниях Совета судей Российской Федерации рассматриваются результаты проверок финансово-хозяйственной деятельности судов контрольно-счетными органами Российской Федерации. Проверяется обоснованность претензий счетных органов и принимаются решения о согласии или несогласии с этими претензиями, что влечет или не влечет уменьшение соответствующих бюджетных средств в случаях нецелевого их использования.

Законом также предусмотрено, что уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов Российской Федерации в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, более чем на 5 процентов может осуществляться только с согласия Всероссийского съезда судей РФ (пункт 3 статьи 2).

Кроме того, Закон содержит истинно российскую меру защиты судебной системы от посягательств исполнительной власти.

Статья 3 Закона предусматривает, что финансирование федеральных судов Российской Федерации, мировых судей, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации осуществляется ежемесячно равными долями в размере одной двенадцатой суммы, предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Если федеральный бюджет на текущий финансовый год не утвержден, суды Российской Федерации, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации финансируются ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы, предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном бюджете на истекший год.

Указанные суммы перечисляются до 10-го числа текущего месяца.

В случае неперечисления указанных сумм либо неполного их перечисления в указанный срок списание их со счета Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации осуществляется в безакцептном (бесспорном) порядке инкассовыми поручениями Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.

Статья 4 Закона устанавливает, что суды Российской Федерации самостоятельно распоряжаются средствами, выделенными на обеспечение их деятельности, в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и иными федеральными законами.

Тогда, в 1998 году, в результате энергичных действий судебной системе удалось отстоять финансирование на 1998 год в объеме, установленном законом. Но реальной независимости судебной власти от исполнительной и законодательной ветвей власти добиться не удалось.

Федеральное Собрание так и не утвердило нормативы финансирования судов, обеспечивающие требования Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". Их туда никто не направил в качестве законодательной инициативы.

Они просто "утонули" в недрах Министерства финансов Российской Федерации.

Финансовая уязвимость положения судебной власти в системе государственно-правовых институтов в России должна быть устранена уже на стадии формирования бюджета страны.

Процесс формирования бюджета Российской Федерации должен предусматривать самостоятельность положения органов судебной власти в структуре государственных органов и не позволять при подготовке закона о бюджете на очередной финансовый год исполнительной власти подходить к судебной власти с теми же мерками, какие применимы к органам исполнительной власти, предлагая утверждать в Минфине РФ размер бюджетных средств, предназначенных для финансирования системы судебной власти.

Вопрос о финансовой независимости судебной власти вновь и вновь выносится на повестку дня. Тому подтверждение - совершенно не замеченная обществом острейшая борьба судейского сообщества за сохранение финансового иммунитета судебной власти, развернувшаяся при обсуждении законопроекта о государственном бюджете на 2005 г.

Проект Федерального закона N 86859-4 "О федеральном бюджете на 2005 год", внесенный Правительством РФ в Государственную Думу Федерального Собрания и принятый ею в первом чтении 29 сентября 2004 года, предусматривал, в частности, приостановление с 1 января по 31 декабря 2005 года действие пунктов 2 и 3 статьи 2 уже упоминавшегося Федерального закона от 10 февраля 1999 года N 30-ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации".

Принятие этого предложения давало бы возможность Правительству на практике без учета мнения органов судейского сообщества уменьшать финансирование органов судебной власти как в текущем году, так и на будущий финансовый год.

Указанное предложение Правительства противоречило и федеральному конституционному законодательству, в частности Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе РФ".

Благодаря бдительности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации предложение Правительства было исключено из законопроекта.

Практика взаимодействия органов судебной власти с органами исполнительной власти в сфере исполнения государственного бюджета показывает неуклюжесть сложившейся системы взаимоотношений.

Высшие органы судебной власти "связаны по рукам и ногам" нормативным регулированием, созданным для сложной и громоздкой системы органов исполнительной власти и практически не отражающим специфики взаимоотношений внутри судебной системы, где не должно быть и не может быть административного подчинения одних органов судебной власти другим.

Конкретизируя закрепленную статьей 124 Конституции Российской Федерации гарантию, статья 33 ФКЗ о судебной системе предусматривает, в частности, что финансирование судов осуществляется на основе нормативов, утвержденных федеральным законом. Но это положение самим же законодателем денонсировано с момента его законодательного закрепления в 1996 году положением п. 4 ст. 35 этого же Федерального конституционного закона, установившим, что положение о финансировании судов на основе нормативов вводится в действие со дня вступления в силу соответствующего федерального закона, который так и не появился за 16 последующих лет.

Финансовая уязвимость положения судебной власти в системе государственно-правовых институтов в России должна быть законодательно устранена уже на стадии формирования бюджета страны.

Процесс формирования и исполнения бюджета Российской Федерации должен предусматривать самостоятельность положения органов судебной власти в структуре государственных органов и не позволять при подготовке закона о бюджете на очередной финансовый год исполнительной власти подходить к судебной власти с теми же мерками, какие применимы к органам исполнительной власти.

Вторым столпом самостоятельности судебной власти в России является организационно-правовая самостоятельность органов судебной власти - законодательно установленные правомочия высших органов судебной власти (Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации) решать вопросы развития судебной системы в рамках конституционно закрепленной стабильности судебной власти, по оптимизации структуры системы судов, наделения полномочиями и прекращения полномочий председателей судов и их заместителей из числа действующих судей.

Налицо два разных подхода законодателя к обеспечению организационно-правовой самостоятельности органов судебной власти.

Высшему Арбитражному Суду РФ предоставлено право на создание специализированных судебных коллегий в структуре арбитражных судов всех уровней, он наделен правомочиями создавать постоянные судебные присутствия арбитражных судов (постоянные судебные присутствия арбитражных апелляционных судов) в отдаленных, труднодоступных территориях при наличии такой необходимости, определять места пребывания федеральных арбитражных судов округов, арбитражных апелляционных судов, постоянных судебных присутствий арбитражных судов (арбитражных апелляционных судов).

Принципиально иное положение с обеспечением организационно-правовой самостоятельности имеет место в системе судов общей юрисдикции. Ни одного из полномочий в части организационно-правовой самостоятельности, аналогичных полномочиям Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, законодатель Верховному Суду Российской Федерации не предоставил.

В целях более эффективного использования имеющегося кадрового потенциала Верховным Судом Российской Федерации была выдвинута идея создания так называемых межрайонных судов посредством ликвидации и реорганизации малосоставных районных судов. Еще на VII Всероссийском съезде судей в 2008 г. Председатель Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедев сообщал, что во исполнение этой задачи уже приняты федеральные законы об упразднении некоторых районных судов Ульяновской, Курганской, Пензенской, Владимирской, Читинской, Ивановской, Липецкой, Рязанской, Псковской, Саратовской и Ростовской областей. Семь законопроектов находятся на рассмотрении в Государственной Думе, более тридцати в стадии разработки <4>.

<4> Выступление Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедева / Редакционный материал // Российский судья. 2009. N 1.

Однако вопрос об оптимизации структуры судебной системы судов общей юрисдикции, связанной с объединением одно-, двух-, трехсоставных районных судов в местностях с малой численностью населения и малой загрузкой судей при неизменности общей численности судейского корпуса и реальной дислокации судей объединяемых судов, начавшийся в 1998 году <5>, растянулся на несколько лет и до сих пор не закончен, так как требует проведения всего комплекса законопроектной процедуры и по каждому конкретному слиянию судов районного уровня принятия федерального закона <6>.

<5> Федеральный закон от 29.07.1998 N 133-ФЗ "О создании и об упразднении некоторых районных судов" и др.
<6> См., в частности: Федеральный закон от 08.04.2008 N 44-ФЗ "Об упразднении некоторых районных судов Ульяновской области"; Федеральный закон от 11.06.2008 N 87-ФЗ "Об упразднении Частоозерского районного суда Курганской области"; Федеральный закон от 14.02.2008 N 6-ФЗ "О создании Спасского районного суда Пензенской области и об упразднении Беднодемьяновского районного суда Пензенской области"; Федеральный закон от 14.02.2008 N 5-ФЗ "Об упразднении Радужного городского суда Владимирской области"; Федеральный закон от 10.05.2007 N 72-ФЗ "Об упразднении Тунгиро-Олекминского районного суда Читинской области"; Федеральный закон от 18.06.2005 N 65-ФЗ "Об упразднении некоторых районных судов Ивановской области"; Федеральный закон от 08.03.2007 N 32-ФЗ "Об упразднении некоторых районных судов Липецкой области"; Федеральный закон от 29.03.2007 N 40-ФЗ "Об упразднении некоторых районных судов Рязанской области"; Федеральный закон от 10.05.2007 N 73-ФЗ "Об упразднении некоторых районных судов Псковской области"; Федеральный закон от 19.07.2007 N 144-ФЗ "Об упразднении и создании некоторых районных судов Саратовской области"; Федеральный закон от 19.07.2007 N 145-ФЗ "Об упразднении и создании некоторых районных судов Ростовской области" и др.

Неотъемлемой составляющей самостоятельности судебной власти является ее законодательно закрепленная самостоятельность в вопросах кадровой политики.

Здесь следует сразу сделать чрезвычайно важную оговорку. Законодательно закреплена самостоятельность в вопросах кадровой политики не судов как органов судебной власти, а особых органов судебной власти - квалификационных коллегий судей.

Не подвергая сомнению активную и продуктивную роль квалификационных коллегий в кадровой сфере, следует обратить внимание на определенную избыточность некоторых их полномочий. Так, установленная пп. 1.2 пункта 2 ст. 19 ФЗ о судейском сообществе процедура согласования с квалифколлегией судей кандидатуры председателя судебной коллегии областного и им равного уровня суда общей юрисдикции противоречит положениям ст. 6.2 Закона о статусе судей, в соответствии с которыми председатель суда распределяет обязанности между заместителями председателя.

Законодательное предоставление Президенту РФ прав определять численный и персональный состав президиума областного и им равного уровня суда общей юрисдикции (ст. 26 ФКЗ о судах общей юрисдикции), а также право Совета Федерации Федерального Собрания определять персональный состав Апелляционной коллегии и членов Президиума Верховного Суда РФ из числа судей Верховного Суда противоречит конституционному принципу самостоятельности органов судебной власти, а сами процедуры в условиях отсутствия каких бы то ни было критериев отбора и регламентации представляются громоздкими и необоснованными.

При той загруженности аппарата судов, квалификационных коллегий судей, Администрации Президента, не справляющихся сейчас с временными рамками назначения судей, в чем смысл "прокручивать" через те же узкие рамки кандидатуру заместителя председателя суда для назначения его председателем судебной коллегии, а назначением членов президиума из действующих судей загружать Президента РФ или Совет Федерации? Ведь, по сути дела, речь идет о прохождении практически всех тех же кадровых инстанций, что и при назначении на должность рядового судьи.

И здесь не в пользу судов общей юрисдикции сравнение с арбитражными судами, где членов президиумов арбитражных судов всех уровней, включая Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, из числа судей соответствующего суда утверждает Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Практически вне внимания исследователей остается деятельность высших судов как органов управления соответствующим сегментом органов судебной власти (в общей юрисдикции и в арбитражной юрисдикции).

Государственно-властные внепроцессуальные полномочия высших судов как органов государственной власти реализуются в целях организационного, методического, материально-технического, информационного обеспечения деятельности судей в системе судов общей юрисдикции по вертикали между Верховным Судом РФ, Судебным департаментом при Верховном Суде РФ и всеми нижестоящими судами общей юрисдикции разных уровней, в системе арбитражных судов по вертикали между Высшим Арбитражным Судом РФ и всеми нижестоящими арбитражными судами разных уровней.

Полномочия высших судов как высших органов управления судебной системой реализуются в следующих сферах.

  1. Методологическое обеспечение деятельности судей - носителей судебной власти путем принятия постановлений Пленумов, обзоров и обобщений судебной практики.
  2. Регулирование организации работы судов как нижестоящих органов судебной власти.
  3. Регулирование социально-правового обеспечения судей, работников аппаратов судов, трудовых и вытекающих из них отношений.

Следует отметить, что в настоящее время отсутствует какая-либо регламентация уровня и компетенции органов судебной власти в части определения сферы полномочий по изданию внутриведомственных нормативных правовых актов.

Некоторые акты принимаются совместно Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации.

В первую очередь это относится к совместным постановлениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам единообразного применения судьями законодательства при разрешении споров.

К совместным актам относится Инструкция о порядке определения стажа работы по юридической профессии для кандидатов на должности судей федеральных судов, утвержденная в 1996 году Минюстом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ.

Некоторые акты принимаются совместно Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации и Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации.

Например, Инструкция о порядке назначения и выплаты ежемесячного пожизненного содержания судьям федеральных судов общей юрисдикции, федеральных арбитражных судов и мировым судьям утверждена совместно Верховным Судом Российской Федерации (29.07.2003), Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (09.07.2003) и Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации (03.07.2003).

Отдельные акты по одним и тем же вопросам принимаются отдельно Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации - каждым по своей судебной подсистеме.

Например, Постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 21 сентября 1992 года N 3503-1 "Об оплате труда работников судов Российской Федерации" определено, что основания и порядок выплаты судьям доплат за выслугу лет устанавливаются решением Конституционного Суда Российской Федерации, Президиумом Верховного Суда Российской Федерации и Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

В соответствии с этим каждый из высших судов своим актом определил свой порядок выплаты судьям доплат за выслугу лет. По системе общих судов действует Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 13 ноября 1992 г. "О порядке выплаты судьям доплат за выслугу лет" (с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлениями Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июня 1993 г., от 31 июля 1996 г. и от 28 июля 1999 г.), которым был определен порядок выплаты судьям доплат за выслугу лет и установлено, какие периоды деятельности, помимо времени работы в должности судьи, включаются в общий стаж работы (независимо от имевших место перерывов), дающий право на получение указанных доплат.

По системе арбитражных судов таким актом является Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2001 г. N 4, которое утвердило Положение о порядке и условиях выплаты судьям арбитражных судов доплат за выслугу лет и ввело его в действие с 28.02.2001.

В связи с такой сложившейся практикой возникает закономерный вопрос о целесообразности регулирования разными высшими органами судебной власти правоотношений в одной и той же сфере, например в сфере социально-правового обеспечения судей, работников аппаратов судов.

3. Судейское сообщество и его органы в системе судебной власти.

В компетенции органов судейского сообщества федерального уровня можно выделить два вида полномочий - во-первых, полномочия, прямо касающиеся организации деятельности судебного сегмента государственной власти и статуса судьи, во-вторых, полномочия по регулированию внутренней жизни судейского сообщества, т.е. саморегулирование организационного характера.

К полномочиям, непосредственно регулирующим организацию деятельности судебного сегмента государственной власти и статус судьи, относятся полномочия Всероссийского съезда судей и Совета судей Российской Федерации по защите финансовой самостоятельности судебной власти, установленные ФКЗ о судебной системе и ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации", полномочия Совета судей РФ утверждать Типовые правила внутреннего распорядка судов, Перечень заболеваний, препятствующих назначению на должность судьи и др., полномочия квалификационных коллегий по реализации самостоятельности органов судебной власти в вопросах кадровой политики.

О значении и особом положении квалификационных коллегий судей в системе органов судейского сообщества, в обществе, в судебной власти говорит то, что из четырех глав (29 статей) Закона о судейском сообществе две главы (12 статей) и еще одна статья полностью посвящены регулированию деятельности квалификационных коллегий. Более того, из правомочий Всероссийского съезда судей, являющегося высшим органом судейского сообщества, изъято право принимать решения по вопросам, относящимся к полномочиям квалификационных коллегий судей.

Решающая роль в формировании кадрового состава носителей государственной судебной власти квалификационных коллегий судей принципиально отличает судебную власть от законодательной и исполнительной и одновременно дает основания относить эти коллегии к органам судебной власти.

Деятельность квалификационных коллегий судей выходит далеко за рамки выражения интересов судей как носителей судебной власти, то есть целей, определенных органам судейского сообщества и обозначенных в пункте 1 статьи 3 Закона о судейском сообществе.

Сам факт, что по действующему законодательству формирование судейского корпуса осуществляется на основании акта Президента РФ или Совета Федерации, а прекращение судейских полномочий - на основании акта ВККС либо квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации говорит о том, что в этой части уровень правомочий квалификационных коллегий судей сопоставим с правовым уровнем Президента Российской Федерации или Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Прекращение судейских полномочий по решению квалификационных коллегий субъектов РФ снижает уровень гарантий независимости судей, не соответствует федеральному уровню правового статуса судьи и должно быть передано полностью Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации. Опыт работы Дисциплинарного судебного присутствия по рассмотрению жалоб судей, чьи полномочия были прекращены в порядке дисциплинарного взыскания, является яркой иллюстрацией необходимости сосредоточить такие полномочия в одном органе на федеральном уровне, а уровень регламентации полномочий квалификационных коллегий судей и порядка их реализации в части, касающейся прав и законных интересов судей как граждан с особым правовым статусом, должен быть только законодательным. Это позволит избежать влияния местных органов власти на судьбу судьи и повысит уровень гарантий независимости судей.

Участие в процедуре отбора кандидатов и наделения граждан судейскими полномочиями представителей юридической общественности и представителя Президента Российской Федерации дает основания для совершенствования законодательства по формированию судейского корпуса.

Указ Президента Российской Федерации о назначении судьи в конкретных судах является лишь одним из совокупности юридических фактов, на основании которых гражданин вправе (но не обязан!) занять должность судьи в конкретном суде при наличии дополнительного набора юридических фактов (увольнение с предыдущего места работы, явка на место исполнения судейских полномочий, издание приказа о приеме на работу и т.д.).

Предлагается законодательно закрепить порядок, в соответствии с которым Президент Российской Федерации только наделяет гражданина правом осуществлять судейские полномочия. Определение же конкретного суда, конкретной руководящей судейской должности, времени начала исполнения судейских полномочий, все вопросы кадровых назначений на судейские должности, вопросы перемещения внутри судейского корпуса, из одного суда в другой, из одной судебной инстанции в другую, вопрос об изменении места осуществления судьей своих полномочий передать высшему судебному органу (Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации - каждому по своей системе) исходя из конкретных потребностей судебной системы, на основании всей совокупности дополнительных юридических фактов и жизненной ситуации, в которой находится гражданин, наделенный Президентом судейскими полномочиями.

Представляется очень своевременным предложение о передаче председателям высших судов права наделения судей обязанностями руководителей нижестоящих судов, оценки их действий и прекращения их полномочий по руководству судами как органами судебной власти <7>.

<7> Выступление Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации А.А. Иванова на итоговом совещании председателей арбитражных судов России 8 апреля 2011 г. Опубликовано на сайте ВАС РФ: http://www.arbitr.ru/ press-centr/ news/34406.html.