Мудрый Юрист

Принцип целесообразности в деятельности органов исполнительной власти

Черемисина Анастасия Олеговна, студентка Института прокуратуры Саратовской государственной юридической академии.

В статье рассматриваются правовые проблемы применения принципа целесообразности в практической деятельности органов управления. Автор излагает суть данного принципа, отмечает ряд как положительных, так и отрицательных его проявлений, а также затрагивает вопрос о соотношении принципа целесообразности с принципом законности в деятельности органов исполнительной власти.

Ключевые слова: управление, органы исполнительной власти, усмотрение, целесообразность, законность.

The principle of feasibility in the activity of agencies of executive power

A.O. Cheremisina

The article considers the legal problems of application of the principle of feasibility in the practical activity of the management organs. The author describes the essence of the said principle, notes a number of both positive and negative manifestations thereof, and also touches upon the issue on the correlation of the principle of feasibility in the activity of agencies of executive power.

Key words: department, agencies of executive power, discretion, feasibility, legitimacy.

Своей деятельностью законодатель стремится урегулировать многие сферы общественной жизни. Но жизнь многообразнее и богаче любых нормативных актов, а потому зачастую в практической деятельности органы исполнительной власти сталкиваются с ситуациями, когда отсутствуют конкретные нормы, регулирующие данные общественные отношения. В подобных случаях данные органы и их руководители решают текущие вопросы по своему усмотрению.

Такое положение является одним из принципов деятельности органов исполнительной власти - принципом целесообразности. Сущность данного принципа состоит в возможности органов исполнительной власти действовать "...за пределами правовых норм" <1>.

<1> Манохин В.М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Совет, государство и право. 1990. N 1. С. 25.

Никакие иные органы не могут руководствоваться этим принципом, а призваны поступать только в соответствии с законом и иными нормативными актами. Так, например, в соответствии с п. 3 ст. 115 Конституции РФ Президент РФ вправе отменять распоряжения и постановления Правительства РФ только в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. В то же время пп. 19 п. 3 ст. 24 ФЗ от 22 августа 1996 г. "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" закрепляет за Министерством образования и науки РФ право приостанавливать действие нормативных документов в области высшего и послевузовского профессионального образования федеральных органов исполнительной власти без указания оснований такого приостановления, т.е. как по причине их незаконности, так и по нецелесообразности таких актов.

Но следует отметить, что усмотрение в деятельности органов исполнительной власти на сегодняшний момент продолжает оставаться одной из сложных и значимых проблем.

Еще в 2000 г. в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент В.В. Путин обращал внимание на данную проблему, говоря о том, что "возможности чиновников действовать по своему усмотрению, произвольно толковать нормы законодательства и в центре, и на местах угнетают предпринимателей и создают питательную среду для коррупции" <2>.

<2> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 8 июля 2000 г. "Какую Россию мы строим" // РГ. 2000. 11 июля.

К проблеме управления по усмотрению обращались и многие исследователи-административисты, в т.ч. она разрабатывалась и учеными кафедры административного и муниципального права нашей академии, такими, как В.М. Манохин, Ю.В. Соболева. В конце минувшего века эту тему глубоко изучал В.С. Нерсесянц, и именно он сформулировал ключевой тезис относительно этого вопроса, ставший в наши дни уже крылатым выражением: "Право как мера свободы".

В настоящее время можно говорить о конституционном закреплении принципа целесообразности в деятельности органов исполнительной власти, т.к. он выражен в ч. 7 ст. 12 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве РФ": "Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов". Основания такой отмены или приостановления в данном Законе не указаны, что позволяет сделать вывод о возможности Правительства РФ отменить акты федеральных министерств и ведомств как по причине их несоответствия законодательству, так и по их нецелесообразности.

Таким образом, учитывая особую роль органов исполнительной власти, связанную с практическим исполнением законов, законодатель порой сам подвигает их к необходимости принятия решения по своему усмотрению. И это вполне логично и оправданно - ведь в сфере управления порой возникают настолько индивидуальные общественные отношения, ситуации, что заранее подробно регламентировать правом эти отношения просто не представляется возможным.

Так, в соответствии с п. 3 ст. 11 ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" должностное лицо вправе оставить без рассмотрения обращение, "в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи". В то же время перечня оскорбительных и нецензурных выражений на сегодняшний день не существует (ведь его существование привело бы к другой проблеме - все формулировки, оказавшиеся вне перечня, считались бы цензурными и неоскорбительными), поэтому должностное лицо руководствуется своими личными убеждениями относительно указанных выражений и принимает то или иное решение в соответствии с ними.

Разумное усмотрение не противоречит законности, наоборот, оно в сложных общественных ситуациях, где нельзя всего предусмотреть, фактически обеспечивает законность.

Так, законы рассчитаны на обычные условия, нормальные обстоятельства. Но случается и так, что ситуация становится экстремальной и соблюдение какой-то нормы может поставить под угрозу правопорядок в регионе, стране. Например, в условиях чрезвычайной ситуации для установления чрезвычайного положения, введения президентского правления требуется определенное время, а аппарат управления сразу же должен позаботиться о предотвращении нежелательных последствий, оказании помощи пострадавшим. И главный ориентир здесь - общественная польза. Ею же должна руководствоваться исполнительная власть при возникновении ситуаций, угрожающих личной и общественной безопасности, не охваченных правовым регулированием.

Кроме этого, так же как и в СССР, у нас в государстве усмотрение используется и при установлении соотношения материальных отраслей и отраслей государственного управления, а также и при установлении организационно-правовых форм данных отраслей.

Другими словами, без усмотрения нельзя обойтись, когда нужно оперативно принимать управленческие решения, при этом опираясь не на норму права, а на общие принципы права, идеалы добра и справедливости.

Но, с другой стороны, усмотрение может привести и к отрицательным для граждан негативным последствиям (коррупции, злоупотреблениям правом и т.п.).

Прежде всего, проблема заключается в том, что определить границу правомерности усмотрения порою трудно, так же как трудно определить, что один вариант поведения целесообразнее другого.

Опасность проявления негативных последствий усмотрения содержится также и в самой природе исполнительной власти, часто тяготеющей к целесообразности в ущерб законности. Особая опасность заключается в том, что чиновники иногда осуществляют управление по усмотрению только лишь в своих меркантильных интересах, т.е. принцип целесообразности может полностью вытеснить принцип законности, что неизбежно ведет к коррупции.

Нельзя допустить и злоупотребление усмотрением. Так, в прошлом "перемещение центра тяжести власти и правового регулирования в стране от Верховного Совета и закона к Правительству и правительственным актам, а от Правительства - к ведомствам вело одновременно к переходу от управления на основе закона к управлению по усмотрению исполнительных органов" <3>. Под лозунгами "революционной целесообразности", "партийного подхода" политика господствовала над правом, что, как правило, порождало для народов тяжкие последствия. Правительство, любой иной орган управления, прежде всего, подчинены закону, а не представительному органу.

<3> Манохин В.М. Указ. соч. С. 26.

Но, как справедливо заметил М.В. Баглай, "прежняя бедность общественной жизни и скованность человеческой инициативы сейчас сменяется таким их многообразием, что никаких законов для регулирования конфликтов и споров уже недостаточно" <4>.

<4> Баглай М.В. Вступительная статья // Судейское усмотрение. М., 1999. С. XII.

Таким образом, подводя итог, можно сделать следующие выводы:

во-первых, усмотрение следует рассматривать все-таки как положительное явление, проявляющееся, прежде всего, в деятельности органов государственного управления;

во-вторых, усмотрение следует признать устоявшимся методом государственного управления;

в-третьих, усмотрение не должно противоречить законности. И злоупотребление усмотрением чиновниками государственного аппарата ведет к обходу законов и злоупотреблению их служебным положением.

Однако на сегодняшний день принцип целесообразности прямо нигде не закреплен. В связи с этим предлагается внести дополнение в ст. 3 Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ", которая называется "Основные принципы деятельности Правительства РФ". Наряду с "...принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина" необходимо включить и принцип целесообразности, ведь это может стать гарантией для развития демократичности и эффективности в управлении <5>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Ю.А. Тихомирова "Административное усмотрение и право" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", N 4, 2000.

<5> Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал рос. права. 2000. N 3. С. 70.