Мудрый Юрист

Наркологическая безопасность как правовая категория

Болотин Игорь Владимирович, соискатель ВНИИ МВД России.

В статье исследуется понятие наркологической безопасности. Она рассматривается с позиции правовой категории и самостоятельного вида национальной безопасности.

Ключевые слова: наркологическая безопасность, национальная безопасность, правовая категория, личность, общество, государство, антинаркотическая безопасность, антинаркотическая политика.

Drug security as a legal category

I.V. Bolotin

In article the concept of a narcological security is investigated. It is considered from a position of the right category and an independent type of a national security.

Key words: legal category, personality, society, the State, anti-narcotic security, anti-narcotic policy.

Возникшая правовая коллизия между обозначением наркоугроз и отсутствием легальной дефиниции наркобезопасности свидетельствует о закреплении на высшем политическом уровне нового понимания, требующего перевода в систему законодательства.

Ситуация осложняется исчезновением из законодательства основополагающих понятий "безопасность", "угроза безопасности" в связи с принятием нового Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" <1>. В нашей плоскости они обозначены и частично объективированы только лишь в политико-правовых актах.

<1> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.

На доктринальном уровне и в правовой системе наркотическая безопасность в теории безопасности как самостоятельное направление пока не выделяется, справедливо утверждает К.В. Харабет <2>.

<2> Харабет К.В. Некоторые вопросы разработки концепции антинаркотической безопасности // Наркоконтроль. 2011. N 4. С. 23 - 25 // [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru.

Отдельные концептуальные положения и основные угрозы наркологической безопасности содержатся в Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 г. <3> (далее - антинаркотическая Стратегия), в которой развиваются и конкретизируются применительно к сфере антинаркотической деятельности соответствующие положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. <4> (далее - Стратегия национальной безопасности), Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. <5>.

<3> Утверждена Указом Президента РФ от 9 июня 2010 г. N 690 "Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2010. N 24. Ст. 3015.
<4> Утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
<5> СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

В.И. Иванов заявляет о необходимости введения в систему российского и международного права понятия "антинаркотическая безопасность" как самостоятельного вида безопасности с высоким акцентом на наркотики, производимые за рубежом и контрабандно поставляемые в наши страны, прежде всего, в основополагающую Стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. и Федеральный закон "О безопасности" <6>.

<6> Выступление председателя Государственного антинаркотического комитета, директора ФСКН России Виктора Иванова на парламентских слушаниях "О совершенствовании законодательства в сфере обеспечения безопасности граждан Российской Федерации и противодействия незаконному распространению наркотических средств и психотропных веществ" 29 мая 2012 г. // [Электронный ресурс] URL: http://www.fskn.gov.ru/pages/main/prevent/4476/18799/index.shtml.

Для законодательного закрепления любой категории должно быть наличие следующих факторов: необходимость в регулировании этой особой сферы общественных отношений; политические, экономические, социальные и юридические предпосылки для законодательного регулирования; высокая степень практической значимости и использование на практике конкретных мер. Наркобезопасность отвечает этим признакам.

Основным критерием оценки эффективности реализации антинаркотической функции государства должны выступать не индикаторы-показатели наркоситуации, а реальный уровень защищенности от вторжения в частную жизнь наркокошмара, наркоэкспансии в общество и наркоагрессии в отношении государства, т.е. гарантированное и поддерживаемое государством состояние наркологической безопасности.

К.С. Кузмин считает, что под наркологической безопасностью следует понимать состояние защищенности физического и психического здоровья человека от легального и нелегального использования веществ с наркогенным потенциалом действия и защищенности общества от негативных последствий распространения данных веществ в легальном и нелегальном обороте <7>.

<7> Цит. по: Российское законодательство о наркотиках: соврем. состояние и перспективы развития / Под ред. А.И. Александрова, В.П. Сальникова. СПб., 2001. С. 229.

Несомненная ценность приводимой формулировки понятия "наркологическая безопасность" заключается в комплексности наркологической (медицинской), социальной и юридической составляющих общего понятия безопасности в контексте обозначения наркоугроз и объектов защиты.

В плане медицинской составляющей речь идет о фармакологических рисках при применении под медицинским контролем наркотических препаратов, превышающих общепринятые нормы, вреде физическому и психическому здоровью при их немедицинском потреблении и аддитивном потенциале наркотических средств и психотропных веществ, распространяемых в нелегальном обороте.

Социальный критерий заключается в том, что немедицинское потребление наркотических средств и психотропных веществ принимает большие масштабы и наносимый вред приобретает социальную значимость.

Юридический аспект, во-первых, предполагает санкционируемый и контролируемый государством оборот наркотических средств, психотропных веществ и их оборот, осуществляемый в нарушение законодательства Российской Федерации. Во-вторых, это здоровье граждан и интересы общества как самостоятельные объекты безопасности, закрепляемые и охраняемые правом.

Такое триединство медицинского, социального и юридического критериев в отношении понятия наркотических средств, психотропных веществ и связанных с ними правовых категорий как выражено в международном и национальном праве, так и выделяется большинством ученых - юристов и наркологов <8>.

<8> См., напр.: Комментарий к Федеральному закону от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" (постатейный) / С.И. Гирько, М.Ю. Воронин, Г.Н. Драган. М.: Деловой двор, 2010. С. 6; Правовые аспекты оборота наркотических, психотропных, сильнодействующих, ядовитых веществ и прекурсоров: норматив. док.; метод. материалы; ответы на вопр. / Э.А. Бабаян, А.В. Гаевский, Г.В. Бардин. М.: Междунар. центр финансово-экон. развития, 2000. С. 6.

Однако приведенная К.С. Кузминых трактовка наркологической безопасности, на наш взгляд, не в полной мере отражает ее правовую природу, недостаточно раскрывает характер современных наркоугроз, а в качестве объектов называет только лишь здоровье граждан и интересы общества.

А.И. Стахов отмечает, что законодатель справедливо устанавливает взаимосвязь безопасности как элемента правовой системы Российской Федерации с такими основополагающими категориями государствоведения и правоведения, как "личность", "общество", "государство" <9>.

<9> Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации: Моногр. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2006. С. 8.

Ключевой аспект матрицы наркологической безопасности обусловлен теми конституционными установлениями, в которых человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью, а безопасность признается критерием <10> ограничения прав и свобод человека и гражданина.

<10> То же. С. 3.

К.С. Бельский под личной безопасностью понимает правовое положение отдельного гражданина, при котором государство гарантирует ему персональную защиту от противоправных посягательств и угроз иного рода <11>.

<11> Бельский К.С. Полицейское право: Лекц. курс. М., 2004. С. 367.

К.В. Харабет предлагает рассмотрение понятия "наркотическая безопасность", в частности, и с точки зрения социально-правовой концепции безопасности человека, одним из основоположников которой являлся А.А. Тер-Акопов <12>. При этом особо отмечается, что главной является угроза личности, ее жизненно важным интересам. Поэтому здоровье граждан рассматривается в контексте личной безопасности, а здоровье населения - в качестве одной из составляющих безопасности общества (социальной и правоохранительной).

<12> См., напр.: Тер-Акопов А.А. Безопасность человека: теорет. основы соц.-правовой концепции. М., 1998.

С этой позиции небезынтересна констатация А.Н. Гончаровой и Е.В. Жижко проблемы обеспечения социальной безопасности на современном этапе развития человечества в качестве "ключевой как для отдельного индивида, так и для любого социального образования - организации, социального института, государства" <13>, определяющей социальную стабильность в обществе, и в конечном итоге - эффективность управления.

<13> Гончарова А.Н., Жижко Е.В. Обеспечение социальной безопасности и социологический мониторинг // Социальная безопасность и защита человека в условиях новой общественной реальности: Сб. материалов Междунар. науч.-практ. конф. / Под общ. ред. З.П. Замараевой, М.И. Григорьевой. Пермь, 2011. С. 46 - 48.

Такой подход позволяет интегрировать понятие наркологической безопасности общества в общую концепцию общественной безопасности и определить ее содержание как систему волевых общественных отношений, направленных на снижение риска наступления опасных последствий, связанных с продуктами деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров или неправомерными либо неосторожными эксцессами индивидов. Ее правоохранительная составляющая направлена на обеспечение должного общественного порядка и в целом правопорядка, а также установленного правового режима оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

Аспект государственной безопасности определяется задачей самосохранения страны, потенциала нации и их прогрессивного развития.

Поэтому, если говорить о сущности наркологической безопасности, необходимо обратить внимание, что она представляет собой достаточно сложную, многогранную и комплексную категорию.

Наркологическая безопасность должна содержать как минимум три обязательных правовых категории: угрозы безопасности, объекты безопасности и правовые состояния в сфере ее обеспечения.

Правовые состояния обусловлены влиянием сложившейся наркоситуации на условия жизнедеятельности общества, и в рамках средне- и долгосрочной перспективы представляют собой способ юридического бытия субъектов, объектов или общественных отношений <14> в сфере обеспечения наркологической безопасности, закрепленный в законодательстве.

<14> См., напр.: Новикова Ю.С. Правовое состояние как категория права: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 29.

М.И. Байтин и В.М. Баранов определяют правовое состояние как относительно самостоятельный элемент правовой системы. Оно представляет собой закрепленное юридическими нормами структурно-упорядоченное образование и выражает меру процесса движения субъектов либо объектов юридического бытия в соответствующих временных и пространственных отношениях <15>.

<15> Байтин М.И., Баранов В.М. О логико-гносеологической и юридической природе правового состояния // Вопросы теории государства и права: перестройка и актуал. проблемы теории социалист. государства и права: Межвуз. сб. науч. тр. Вып. 9. Саратов, 1990. С. 39.

По нашему мнению, правовое состояние наркологической безопасности, это: (1) состояние защищенности от наркоугроз, подтверждаемое комплексом юридических гарантий; (2) поддержание правовых и институциональных механизмов обеспечения безопасности, а также ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам Российской Федерации.

Объектами наркологической безопасности выступают личность, здоровье населения, материальные и духовные ценности, правопорядок, а также безопасность государства, объединенные в правовые категории "личная безопасность", "безопасность общества" и "государственная безопасность".

Угрозы наркологической безопасности выступают в качестве правовой категории в силу того, что они отражаются и объективно существуют в праве.

Механизм включения наркоугроз как юридической категории в российское национальное право содержит имплементацию в него международно-правовых нормативов, обозначение и отражение их сущностных и качественных характеристик в законодательных и нормативно-правовых актах, программно-ориентирующих политических актах и специализированных целевых программах <16>, а также количественных показателей в статистических и иных официальных документах.

<16> Официально термин "наркоугроза", опосредованный в качестве внутренних и внешних угроз безопасности страны, введен в антинаркотическое законодательство Постановлением Правительства РФ от 13 сент. 2005 г. N 561 "О Федеральной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы" // СЗ РФ. 2005. N 38. Ст. 3820.

Стратегия национальной безопасности отождествляет угрозы национальной безопасности с прямыми или косвенными возможностями нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства.

Анализ современных качественных и количественных детерминант наркоситуации позволяет фиксировать в качестве прямого ущерба обществу и государству:

<17> Пункт 1 Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 г.<18> Пункт 2 Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 г.<19> Российский статистический сборник. 2011 / Росстат. М., 2011. С. 285.<20> Информационно-аналитическая справка о наркоситуации в Российской Федерации и результатах борьбы с незаконным оборотом наркотиков за январь - март 2012 года // [Электронный ресурс] URL: http://www.fskN.gov.ru.<21> Преступность и правонарушения (2006 - 2010): Статист. сб. М.: МВД России: Судеб. департамент при Верховном Суде РФ: Департамент надзор. деятельности МЧС России, 2011. С. 20.<22> Официальная статистика представлена общими цифрами, состояния опьянения не разделяются. Прим. авт.
<23> Статистические данные приводятся в соответствии с формой N 4-МВ-НОН "Сведения об административных правонарушениях, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров или аналогов", утверждена Приказом ФСКН России N 29, Генпрокуратуры РФ N 53, МВД России N 70, Минюста РФ N 30, Министра обороны РФ N 76, МИД России N 1669, Минздравсоцразвития РФ N 75н, Минобрнауки РФ N 107, ФСБ России N 49, ФТС России N 268, Роскосмоса N 17 от 10 февр. 2010 г.
<24> Интервью председателя Государственного антинаркотического комитета, директора ФСКН России В.П. Иванова корреспонденту газеты "Коммерсантъ" 3 мая 2012 г. // [Электронный ресурс] URL: http://gak.gov.ru.<25> Отчет о результатах контрольного мероприятия "Аудит эффективности расходования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию мероприятий Федеральной целевой программы "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы" // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2011. N 4.

Потенциально возможное нанесение прямого ущерба охраняемым национальным интересам связывается с появлением новых видов наркотических средств и психотропных веществ и расширением немедицинского потребления средств, содержащих психоактивные вещества, в отношении которых меры контроля не установлены.

Это далеко не полный перечень, однако позволяющий определить социальную обусловленность и специально направленные функции института обеспечения наркологической безопасности.

При этом мы полностью разделяем мнение К.В. Харабета в том, что "основными вопросами при построении матрицы наркобезопасности являются: определение полного спектра (перечня) опасностей (угроз); формирование мер противодействия угрозам в рамках единой системы; определение способов оценки эффективности нейтрализации наркоопасностей и др. <26>".

<26> Харабет К.В. Указ. соч. С. 25.

К косвенным возможностям в первую очередь необходимо отнести управляемые, частично управляемые и неуправляемые риски реализации антинаркотической политики <27>. В их основе лежит объективная оценка государством характера, масштабов и последствий воздействия неблагоприятных факторов на достижение генеральной цели и решение задач Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 г.

<27> Пункт 48 Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 г.

К числу недостатков правового регулирования можно отнести отсутствие в реалии на федеральном уровне целевых антинаркотических программ, хотя на региональном уровне они существуют. Это связано с прерванностью существовавшей с 1995 по 2009 г. практики комплексного осуществления мероприятий по противодействию незаконному обороту наркотиков в рамках федеральных целевых программ в связи с ограниченностью возможности финансирования <28>.

<28> Тем не менее она внесена распоряжением Правительства РФ от 11 нояб. 2010 г. N 1950-р в Перечень государственных программ Российской Федерации // СЗ РФ. 2010. N 47. Ст. 6166.

В основу классификации разнообразного спектра наркоугроз положены:

Ими определяются основные критерии классификации наркоугроз, в соответствии с которыми угрозы безопасности наркотического характера можно разделить на следующие виды:

в сфере сокращения предложения наркотиков - внешние и внутренние;

в сфере сокращения спроса на наркотики - широкое распространение в обществе терпимого отношения к немедицинскому потреблению наркотиков; увеличение численности лиц, вовлеченных в немедицинское потребление наркотиков; недостаточная эффективность организации оказания наркологической медицинской, педагогической, психологической и социальной помощи больным наркоманией;

в сфере личной безопасности - угроза жизни и здоровью, иным конституционным правам и свободам человека и гражданина, виктимологическая опасность;

в социокультурной сфере - угроза генофонду и интеллектуальному потенциалу нации, достойному качеству и уровню жизни граждан, прогрессивному развитию страны; смещение личностных ориентиров в сторону потребительских ценностей; расширение в масштабах общества наркоидеологии и субкультуры потребления наркотиков;

в сфере экономической безопасности - экономические потери от наркобизнеса, легализация доходов, полученных преступным путем, дискредитация фискальной функции государства, увеличение финансирования на содержание специального аппарата и организацию правоохранительной деятельности (иных видов антинаркотической деятельности) и оказания наркологической помощи; материальный ущерб, связанный с временной нетрудоспособностью и негативными последствиями потребления наркотиков;

в сфере общественной безопасности - увеличение уровня наркоделиктности, особенно в общественных местах, и риски наступления опасных последствий в результате неправомерных либо неосторожных эксцессов, связанных с предметами и объектами повышенной опасности;

в области национальной обороны - снижение качества призывного контингента, боеготовности Вооруженных Сил России и их обороноспособности, риски серьезных аварий по вине персонала, потребляющего наркотики;

в сфере государственной безопасности - подрыв основ конституционного строя; наркобизнес как одна из движущих сил в региональных религиозных или этнических конфликтах, а также финансирование им терроризма; наркосоставляющая в идеологиях экстремизма; дестабилизация режима государственной границы;

в сфере международной безопасности - наркоэкспансия и наркодавление на Россию, эскалация напряженности в межгосударственных отношениях, активизация транснациональных преступных группировок.

Что касается легитимности, то, как уже отмечалось выше, критерии и содержание наркоугроз в основном обозначены лишь в политико-правовых актах, которыми не устраняются возникшие законодательные коллизии.

Российское законодательство не формулирует понятие "наркологическая безопасность", раскрывая его социальную сущность и содержание, способствующее правильному пониманию его юридической природы, поскольку использует понятие общего порядка - "национальная безопасность".

К.В. Харабет трактует понятие "наркотическая безопасность" как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз наркотического характера <29>.

<29> Харабет К.В. Указ. соч. С. 24.

С нашей точки зрения, "наркологическая безопасность" - это правовое явление, которое должно рассматриваться в единстве функционального и институционального подходов как совокупность механизмов предупреждения и эффективного реагирования на возникающие внутренние и внешние угрозы в сфере легального оборота наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров и их незаконного оборота, в результате чего достигается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства на уровне, отвечающем национальным интересам Российской Федерации.

Анализ антинаркотического законодательства показывает, что единые спектры наркоугроз, предмет (наркотические средства, психотропные вещества и их прекурсоры), объекты безопасности (правоохраны), а также цели, задачи, формы и методы, способы и субъекты обеспечения ставят знак тождества между понятием "наркологическая безопасность" и "антинаркотическая безопасность" на российском правовом поле.

Основное содержание обеспечения наркологической безопасности состоит в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам Российской Федерации. Оно носит исключительно публичный характер.

Поэтому под обеспечением наркологической безопасности следует понимать "проведение государственной антинаркотической политики, направленной на создание и поддерживание необходимого уровня защищенности объектов безопасности, осуществление мер и средств нормативно-правового, организационного, правоохранительного и иного характера, адекватных наркоугрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства внутреннего и внешнего характера".

Среди новых тенденций в нормативно-правовом регулировании, определенных антинаркотической Стратегией, обращает на себя внимание, что в число мер, направленных на совершенствование законодательства в сфере оборота наркотиков, психотропных веществ, их прекурсоров и в области противодействия их незаконному обороту, включена возможность имплементации передового международного опыта нормативного регулирования (п. 21).

Их программно-ориентирующая конкретизация содержится в Плане мероприятий по реализации Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 г., утвержденном решением Государственного антинаркотического комитета 24 сентября 2010 г. <30>, а ресурсное обеспечение связывается с принятием государственной программы Российской Федерации "Противодействие незаконному обороту наркотиков", внесенной распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. N 1950-р в Перечень государственных программ Российской Федерации <31>.

<30> Протокол заседания ГАК от 24 сентября 2010 г. N 9 // [Электронный ресурс] URL: http://fskn.gov.ru.
<31> СЗ РФ. 2010. N 47. Ст. 6166.

Вышеизложенное позволяет сделать выводы о том, что наркологическая безопасность выступает в качестве: комплексной правовой категории (конституционно-правовой, административно-правовой, международно-правовой); самостоятельного вида национальной безопасности; объекта административно-правового регулирования. Ее обеспечение является административно-публичным видом деятельности.

Формирование новой национальной антинаркотической модели невозможно без полного арсенала потенциально активных правовых средств обеспечения наркологической безопасности общества.

Они должны отвечать критериям эффективности (социальная сила и ценность права, стабилизирующий эффект) <32>, достаточности (комплексность, адекватность наркоугрозам) и опережающего воздействия (профилактический потенциал, оперативность реагирования на вновь возникающие угрозы, дисфункция противодействия со стороны наркопреступности и нарколоббирования). Без этого немыслим новый формат антинаркотической функции государства.

<32> Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: опыт комплекс. исслед. М.: Статус, 1999. С. 350.