Мудрый Юрист

Эффективность административного управления: конституционный и административно-правовой анализ

Альбов Алексей Павлович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой "Теория и история государства и права" Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, г. Москва.

Современная теория конституционного и административного права ориентируется на развитую институциональную форму государственности, где власть государственного аппарата ограничена правом в целях создания оптимальных условий для развития гражданского общества. Это ограничение достигается в процессе толкования (конституционным и обычными судами) конституционных принципов и норм, что способствует успешному функционированию социального целого благодаря эффективной деятельности государственных механизмов.

Ключевые слова: государственное управление, административное управление, гражданское общество, управленческая деятельность, конституционализм, правовые институты.

The effectiveness of public administration: constitutional and administrative law analysis

A.P. Albov

The modern theory of constitutional and administrative law focuses on institutional form of statehood, where the power of the state apparatus is limited by law in order to create optimal conditions for the development of civil society. This limitation is achieved in the process of interpretation (constitutional and regular courts) constitutional principles and norms that contribute to the successful functioning of the social whole through effective operation of state mechanisms.

Key words: state administration, executive management, civic community, administrative activity, constitutionalism, the lawful institutes.

Современный период развития общества определяется переходным периодом от так называемой советской тоталитарной экономики к экономике современной России. Не все шаги можно оценить однозначно положительно, были трудности переходного периода, но это были не сознательные, не запланированные ошибки, скорее поиск тех нелегких путей, по которым должно было идти экономическое и политическое развитие государства в целом и административного аппарата.

Вместе с тем именно в условиях переходного периода открылся целый пласт деструктивных, негативных факторов, тормозящих дальнейшее позитивное развитие, создающих кризис государственной власти и подрывающих условия стабильного развития. Управление общественными процессами по сути своей означает создание благоприятных условий для развития и действия позитивных факторов и блокирования тормозящих негативных.

Определяющим позитивным в этом аспекте является то, что она проводится государством, в конституции которого провозглашена приверженность государства демократии и принципам правового государства. Развитие этих принципов предполагает включение в орбиту административных преобразований таких важных факторов, как общественное и национальное согласие, социальная защита личности, господство права, разделение властей и конструктивный федерализм, т.е. защиту целостности государства, углубление федералистских основ, блокирование сепаратизма.

С объективной стороны тормозящие факторы коренятся не только в необоснованных действиях исполнительной власти, но и в негативных аспектах законотворчества. Низкий уровень целого ряда законов, поспешное их изменение, несогласованность законов с "дорожной картой" - в значительной мере ведут к пробуксовыванию ряда инициатив. К числу негативных факторов следует отнести и так называемую "войну законов", ситуацию сопротивления закону, искаженные представления о природе государственного и национального суверенитета. Деформированное общественное мнение также является причиной юридических конфликтов, ведет к правовому беспределу, разводит в разные стороны требования принятых законов и ожидания членов общества.

Научная поддержка современных преобразований должна обеспечить ее последовательное и поэтапное проведение, обратную связь с исполнительной, законодательной и судебной властями, с регионами и учреждениями, разработку и экспертизу нормативных актов, социологические исследования и организацию экспериментов, аккумулирование научных сил для решения ряда теоретических проблем, без понимания которых преобразования будут проводиться методом проб и ошибок.

Существенно важной является проблема стратегии развития законодательства. Настоятельно нужна концепция развития, определяющая приоритетные законы на ближайшую и долговременную перспективу, последовательность принятия законов в соответствии с интересами государства и потребностями граждан, способствующая эффективности правового воздействия на общественные отношения.

В перспективе развитие законодательства должно определяться действием следующих факторов: удовлетворение основных общественных потребностей с помощью законов на основе научного анализа и прогнозов; правовое обеспечение государственных реформ и программ по важнейшим направлениям экономического и социально-культурного развития общества; совершенствование структуры законодательства с учетом обеспечения развития качественно новой системы общественных отношений и соответственно новых отраслей правовых институтов; децентрализация правового регулирования на основе федеративных начал и местного самоуправления; укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и договорами (соглашениями).

Теория административного права ориентируется в первую очередь на развитую институциональную форму государственности, обозначаемой понятием демократического конституционного государства, где этот термин применяется только к тем государствам, где государственная власть ограничена правом в целях создания оптимальных условий для функционирования саморегулирующегося гражданского общества. Это ограничение достигается в процессе непрерывного толкования (конституционным и обычными судами) конституционных принципов в контексте потребностей государства, что способствует успешному функционированию социального целого.

Наиболее значимыми принципами для административного права, которые должны в первую очередь иметься в виду в процессе законотворческой деятельности, являются: 1) верховенство права; 2) ограничение государственной власти или ограниченное правление; 3) институциональный контроль над правителями; 4) суверенитет народа и связь государственной власти с народом; 5) разделение властей; 6) легитимность государственной власти.

Принятие более совершенных норм административного права не будет сразу свидетельствовать непосредственно о становлении и функционировании правового государства, основанного на принципе господства права, когда право не тождественно системе правовых норм и понимается не как позитивное право (закон), а как сложный, многофункциональный и комплексный феномен аккумуляции идеалов справедливости и гуманизма.

Ограничение государственной власти помимо самой Конституции осуществляется правами и свободами человека и гражданина. Автономия личности и фундаментальные свободы, ее определяющие, должны быть под запретом для государственного вмешательства. В то же время деятельность государственных органов по защите нарушенных прав и свобод в равной степени должна быть поставлена в рамках закона.

Принцип конституционального контроля над правителями находит свое выражение в процедуре всеобщих выборов и системе отчетности перед избирателями. Наиболее полно такому контролю подвержена представительная власть, однако и исполнительная в лице президента в значительной мере контролируется процедурой выборов.

Задаче ограничения государственной власти служит суверенитет народа, связь государственной власти с народом. Однако этот принцип не означает полной неограниченности власти народа: суверенитет народа, как и всякий другой суверенитет, предполагая лишь его верховенство, и должен быть ограничен правами и свободами личности. Этот принцип означает решающее участие народа в организации государственной власти и создании государственных учреждений как проявление связи граждан государства с институтами власти.

Отношения, складывающиеся в государственной сфере между законодательными, исполнительными и судебными органами, должны основываться, с одной стороны, на разделении (и в этом смысле обособлении их компетенции), с другой стороны, на взаимопроникновении с целью контроля и равновесия, чтобы ни один орган с полномочиями власти не вырос в самодовлеющую силу, способную подмять под себя всю пирамиду власти. Все три власти необходимо разделить. Но не для того, чтобы обособить друг от друга, а лишь для направления их деятельности к взаимодействию и сотрудничеству.

Признание за носителями власти права осуществлять свои властные функции способствует поддержанию в обществе стабильности и правопорядка. Поэтому легитимизация власти - важный компонент любой политической системы, функционирующей и осуществляющей свои функции на основе норм административного права.

Механизм формирования государственной власти во многом далек от демократических стандартов: разделения властей, многопартийности, приоритета прав и свобод личности, господства права во всех областях жизни общества. До сих пор формирование властных механизмов почти не подвержено влиянию межпартийных дискуссий. Принцип разделения властей только провозглашен. На деле же государственные структуры борются за полноту и единство власти, разумеется, своей собственной.

В сфере легитимности предстоит переход от харизмы, на которой основывалась тоталитарная власть, к рационально-правовому оправданию управленческих притязаний. На практике власть пытается обращаться сразу ко всем известным способам легитимации, ссылаясь и на исторические традиции, и на особые качества лидеров.

Несмотря на взгляды, полностью отказывающие государству в позитивном потенциале, мы считаем, что государственное вмешательство в общественные процессы, обеспечивающие социальную защищенность человека, необходимо. Создание социального государства и нахождение оптимальной меры государственного вмешательства в экономику - все это задачи будущего развития России.

Действительно, если на Западе вопрос об индивидуальных правах и свободах занимает приоритетное положение, то в ряде восточных стран на первом месте стоят групповые права и интересы. "Поэтому, - пишет К.С. Гаджиев, - вполне объяснимо, что западные образцы государственности по-настоящему, так сказать, в первозданном евроцентристском варианте не могут институционализироваться в странах, где господствуют так называемые органические социокультурные, политико-культурные, религиозные и т.д. традиции и формы ментальности. Ведь Россия по многим параметрам относится к такому типу стран и обществ. Парадоксальность ситуации состоит в том, - продолжает автор, - что успех рыночных реформ в России в качестве необходимого условия предполагает учет и подключение российских традиций, которые носят если не антикапиталистический, то некапиталистический характер. Если под державностью иметь в виду сильную государственность, а под демократией свободу в рамках юридической ответственности, то с полным на то основанием можно утверждать, что без четкого, решительного и принципиального следования идее сильной российской государственности все рассуждения о демократии, свободе, гражданском обществе, правовом государстве и т.д. будут малоперспективны. Основное различие норм права от норм обычая и морали состоит в том, что действенность первых обеспечивается силой государства, а вторых - обществом. Поэтому свобода и права человека представляют собой иллюзию, если полноценно не работают все без исключения властные структуры, как по вертикали, так и по горизонтали".

Наиболее оптимальным для законотворчества в России можно считать смешанный президентско-парламентский режим, в котором руководящие исполнительные функции являются прерогативой и президента, и кабинета министров, ответственного перед парламентом. Думаем, что на пути к демократии и новой государственности России не обязательно повторять все этапы того пути, который прошли европейские страны. У всех на виду стремительный взлет стран Азиатско-Тихоокеанского региона, за короткий срок прошедших путь, который западные страны прошли за столетия. Невостребованность, нереализованность подспудных, дремлющих, подавляемых в течение многих десятилетий потенций могут стать предпосылкой творческого прорыва в различных сферах [1. С. 71].

Подводя итог сказанному, отметим, что законодательство должно в первую очередь гарантировать при всех возможностях верховенство закона, его решающую роль в регулировании общественной жизни. Успех законодательной деятельности во многом зависит от точного определения понятия закона, установления правильного соотношения между правом и законом. Это - один из наиболее сложных и объемных вопросов теории права.

Главным объектом внимания юристов традиционно выступал один вид источников права - нормативные акты, существующие наряду с такими источниками права, как обычай, судебная практика, договор и т.д. [2. С. 142 - 147]. Между тем качество и эффективность действующего законодательства в значительной мере зависят от "ауры" его функционирования, которую составляют законодательство и сопутствующие ему источники (формы) права. Взаимоотношения законодательства и иных источников права определяют результативность каждого из них и эффективность всей системы юридического регулирования. Если между действующим законодательством и другими источниками права конфликт, коллизия, конфронтация, то неизбежны "сбои" в реализации тех или иных законодательных актов и норм. Если между ними согласованность, гармония, то можно ожидать значительного положительного эффекта.

Речь идет о надлежащем законодательном обеспечении действия всех источников права. Верховенство закона как ведущий элемент концепции правового государства не может и не должен пониматься как абсолютная данность. Законодательство не может "подавлять", "подминать под себя" другие источники права. У каждого источника права есть своя "ниша действия", и важно четко определить ее границы. По верному замечанию Г.И. Муромцева, "процесс построения правового государства в нашей стране предполагает необходимость критической переоценки источников прав с точки зрения возможности включения в нее доктрины, принципов права, судебной практики, правового обычая" [3. С. 27]. Механизм реального верховенства закона в условиях нового содружества, качественно изменившегося международного правопорядка предполагает не только проявление общесоциального в праве, не только внедрение в него общечеловеческих начал, но и возвышение с помощью закона всех источников права.

Сегодня необходимо нормативно зафиксировать фундамент регулятивной системы государства, или главную форму права. В этой связи можно утверждать, что в правовом государстве главной формой права должен быть признан не нормативно-правовой акт вообще, а только один из них - Конституция. При этом было бы целесообразно зафиксировать следующую конституционную норму: "Все правовые акты и иные формы действующего законодательства Российской Федерации, противоречащие Конституции, не имеют юридической силы".

Предлагаемое законодательное решение позволит обеспечить реальную подвижность формы права. Конституция государства в этой сложной регулятивной системе образует стабильное ядро, а все остальные формы права позволят быстро заполнять пустоты юридического общения.

Еще Г. Спенсер в работе "Грехи законодателей" [4. С. 129 - 136] показал, что все попытки юридического регулирования соотношения между спросом и предложением неизбежно заканчивались провалом. Ныне вмешательство в процессы спроса и предложения продолжается. Думается, что эти процессы не могут быть предметом законодательного регулирования. Здесь требуется поиск адекватных форм права - обычного либо прецедентного.

Разумеется, разработка теоретических основ законотворчества не может происходить в "безвоздушном" пространстве чистой науки. Следует полностью согласиться с мнением Л.И. Спиридонова о том, что важнейший источник права - это культура, которая в процессе селективной эволюции вбирает в себя социальный опыт и выражается в общеобязательных правилах поведения [2. С. 138]. Поэтому представляется настоятельно необходимым при принятии норм административного права опираться на национальные правовые традиции, национальную правовую культуру, отечественный опыт законотворчества.

Библиография

  1. Гаджиев К.С. О перспективах российской государственности (террит.-полит. и нац.-террит. аспекты) / Рос. акад. упр. М.: Луч, 1993.
  2. Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1996.
  3. Муромцев Г.И. Источники права (теоретические аспекты проблемы) // Правоведение. 1992.
  4. Спенсер Г. Грехи законодателей // Соц. исследования. 1992.