Мудрый Юрист

К вопросу о коллизионности актов субъектов Российской Федерации об образовании

Миттельман Кристина Григорьевна, аспирант кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Шилюк Татьяна Олеговна, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

В статье установлена взаимосвязь актов об образовании на федеральном уровне и уровне субъектов. Авторы пришли к выводу, что под юридической коллизией в сфере образования следует понимать обусловленные объективными и субъективными факторами общественного развития формальные противоречия (различия) между двумя и более правовыми явлениями в рамках объективного права. Ознакомившись с нормативно-правовыми актами субъектов РФ об образовании, авторы определили основные причины возникновения в них коллизий, а именно объективные и субъективные, содержание которых также было подробно раскрыто. В качестве основной причины возникновения коллизий в актах субъектов можно признать дублирование положений федеральных законов на уровне субъектов. На основе анализа законов субъектов об образовании в статье приведены наиболее яркие примеры имеющихся в них коллизий. В результате были предложены способы разрешения коллизий в рамках законодательства субъектов РФ, такие, как: нормотворчество, издание коллизионных норм права, толкование принятого акта, отмена акта, судебное рассмотрение, переговорный процесс.

Ключевые слова: юриспруденция, образование, субъекты, коллизии, законы, дублирование, нормотворчество, гражданин, право, язык.

On the issues of conflict of laws of the constituent subjects of the Russian Federation on education

T.O. Shilyuk, K.G. Mittelman

Shilyuk Tatiana Olegovna, candidate of law, lecturer in administrative law at Kutafin Moscow state law university.

Mittelman Kristina Grigorievna - Department of Financial law graduate of the Moscow state law university O.E. Kutafin.

The article establishes the correlation between the acts on education at the federal level and at the level of the constituent subjects of the Russian Federation. The authors came to a conclusion that the legal collision (conflict of laws) in the sphere of education should be understood as formal contradictions (differences) between two or more legal matters within the objective law, which are based on objective and subjective factors. Having studied the normative legal acts of the constituent subjects of the Russian Federation on education, the authors established the main causes for the collisions, namely - objective and subjective ones, and provided their detailed analysis. The duplication of provisions of federal laws in the legislation of constituent subjects may be regarded as the main reason for such collisions. The authors analyzed the provisions of laws on constituent subjects on education and provided the examples of collisions in this article. As a result of their studies, the authors offer the ways to resolve the conflicts of laws in the legislation of constituent subjects of the Russian Federation, such as norm-making, issuing the conflict-of-laws norms, interpretation, cancellation, judicial review and negotiations.

Key words: jurisprudence, education, constituent subjects, conflict of laws, collision, laws, duplication, norm-making, citizen, right, language.

Право на образование - одно из важнейших неотъемлемых социальных прав человека. Оно необходимо для всестороннего развития как самого гражданина, так и общества в целом.

В соответствии с п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ <1>.

<1> Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. // Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

Пункты 2 и 3 ст. 3 Закона РФ "Об образовании" <2> устанавливают круг вопросов, регулируемых федеральными законами, и обязанность субъектов Федерации принимать правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования.

<2> Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797.

В соответствии с п. 2 указанной статьи федеральные законы в области образования, включая Закон "Об образовании":

В п. 3 этой же статьи закреплено право субъектов РФ в соответствии с их статусом и компетенцией принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в области образования не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством РФ в области образования.

Необходимо отметить, что в региональных уставах содержатся аналогичные нормы.

Совместное ведение предполагает слаженную работу федеральных органов и органов субъекта РФ, однако не всегда на практике данный конституционный принцип реализуется, зачастую данный принцип выражается в злоупотреблении субъектом предоставленными ему правами в их документальном закреплении, а именно принятии нормативно-правовых актов, противоречащих федеральным законам.

Коллизионность нормативно-правовых актов различных уровней всегда порождала оживленные дискуссии среди правоведов, что, само собой, привело к определению понятия "коллизионность" и выявлению причин возникновения коллизий норм права на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации.

В современной юридической литературе под юридической коллизией понимают противоречие между существующими правовыми актами и регулируемыми ими общественными отношениями; существование различных норм для разрешения конкретной ситуации, но с противоречивым содержанием <3>.

<3> Радько Т.Н. Теория государства и права в схемах и определениях: Учебное пособие. М., 2011.

"Коллизия" (от латинского "collisio" - столкновение) означает, согласно определению Большого энциклопедического словаря, столкновение противоположных взглядов, сил, интересов, стремлений <4>. Коллизия законов, в свою очередь, определяется как расхождение содержания (столкновение) двух или более формально действующих нормативных актов, изданных по одному и тому же вопросу <5>.

<4> Большой энциклопедический словарь / Под ред. А.П. Горкина. М., 1997. С. 549.
<5> Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 1983. С. 179.

Первоначально термин "коллизия" употреблялся в отечественной правовой науке преимущественно в сфере международного частного права. Под ним понималась ситуация, возникающая "перед органами государства, которые должны разрешить вопрос, связанный с возможным применением одного или нескольких законодательств" <6>. Позже данный термин стали употреблять и применительно к нормативным противоречиям внутреннего законодательства. Одним из первых определил "коллизию" в таком аспекте Н.Г. Александров, понимая ее как "несколько норм, расходящихся по содержанию" <7>.

<6> Петерецкий И.С., Крылов С.Б. Международное частное право. М., 1959. С. 43.
<7> Основы теории государства и права / Под ред. Н.Г. Александрова. М., 1960. С. 336.

Юридические коллизии в сфере образования можно определить как обусловленные объективными и субъективными факторами общественного развития формальные противоречия (различия) между двумя и более правовыми явлениями в рамках объективного права, в частности, между структурными элементами правовых норм, между нормативно-правовыми актами и иными источниками права, существующими в данном государстве, актами толкования, а также возникающие в процессе реализации права, в том числе правоприменения, между иными элементами национальной правовой системы и различными правовыми системами мира.

В этом определении содержатся основные, сущностные признаки юридических коллизий:

Среди выделенных причин были обозначены причины объективного и субъективного характера.

Объективный характер причин заключается, по мнению ученых, в реально существующем положении в праве субъекта РФ, а именно:

Субъект Федерации в таком случае самостоятельно выбирает пути ее разрешения и закрепляет их путем издания нормативно-правового акта.

При этом необходимо отметить, что приведенный перечень не является закрытым и может предполагать и иные причины объективного характера.

Причины возникновения коллизий субъективного характера находятся во взаимосвязи непосредственно с лицами, занимающими должности в органах государственной власти и осуществляющими правотворческую, правоприменительную деятельность. В частности, среди них называют следующие причины:

<8> Сухов Э.В. Правовые коллизии и способы их разрешения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 12.

Проблема при стремлении субъекта к самостоятельности заключается в том, что он злоупотребляет своими правами, нарушая права и законные интересы граждан, в то время, как принимаемые на уровне субъекта нормативно-правовые акты должны предоставлять дополнительные права, без противоречия федеральным законам. Такие нормативно-правовые акты могут быть признаны незавершенными, так как не способны урегулировать спорную ситуацию - они лишь на время закрывают пробелы, предоставляя возможность признать их неконституционными в установленном законом порядке.

Если рассматривать коллизии как правовое явление, то необходимо отметить, что наиболее часто встречаются три вида противоречий между нормами права, регулирующими отношения в сфере образования:

Для каждого вида противоречий существуют особые правила определения нормы, которой следует отдавать приоритет при разрешении конкретных дел и принятии правоприменительных актов. Но следует отметить, что невозможно говорить о согласованности федеральных законов и законов субъектов РФ, пока отсутствует законодательно установленный порядок разрешения коллизий между федеральными законами.

Практически вопрос согласованности тех или иных нормативно-правовых актов, принимаемых на уровне субъекта, с федеральным законодательством отдан на усмотрение правоприменительных органов, т.к. не имеется никаких легальных запретов на применение действующих коллизионных норм права. Однако изменения законодательства происходят с такой скоростью, что порой сложно говорить об актуальности тех или иных выводов, когда поднятый толкователями вопрос уже урегулирован вновь изданным нормативно-правовым актом.

Правоприменительный орган в своей работе должен учитывать в равной мере интересы всех участников правоотношений и, следовательно, при выборе нормы права исходить из определенных правовых принципов и смысла законодательства.

Субъекты Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативно-правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования. Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ в области образования не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством РФ в области образования.

Противоречия, которые допускают государственные органы власти субъектов Федерации в своих нормативно-правовых актах, негативно влияют на состояние законности, правопорядок не только на территории соответствующего региона, но и Федерации в целом.

При анализе нормативно-правовых актов различных уровней можно говорить, что одной из главных причин возникновения коллизий на уровне субъектов Федерации является дублирование положений Закона "Об образовании". Законотворчество на уровне субъекта РФ, которое имеет возможность расширять права граждан в сфере образования, незначительно отличается от федерального.

При этом следует отметить, что даже незначительные дополнения и изменения исходного текста федерального закона, осуществленные субъектом РФ и легализованные им в тексте соответствующего закона, демонстрируют общие подходы, господствующие на уровне данного субъекта, к взаимоотношениям между центром и территорией.

Так, например, Закон Чувашской Республики "Об образовании" установил, что организационной основой государственной политики Чувашской Республики в области образования являются федеральная программа развития образования, утверждаемая федеральным законом, и республиканская программа развития образования, утверждаемая законом Чувашской Республики.

Республиканская целевая программа развития образования разрабатывается и утверждается Кабинетом министров Чувашской Республики.

В государственных и муниципальных образовательных учреждениях, органах, осуществляющих управление в сфере образования, создание и деятельность организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений) не допускаются <9>.

<9> Закон Чувашской Республики от 28 января 1993 г. "Об образовании" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 30. Ст. 1797.

Пункт 2 ст. 11.1 Закона Чувашской Республики "Об образовании" почти полностью совпадает с п. 2 ст. 11.1 Закона РФ "Об образовании" за исключением упоминания наименования республики, добавленного в закон субъекта.

Анализ законодательства субъектов РФ об образовании с точки зрения обеспечения в нем равного конституционного права граждан РФ на образование показал, что в законодательстве ряда субъектов РФ прямо закрепляется неравенство граждан в сфере образования.

Например, неравенство граждан в сфере образования может проводиться по такому признаку, как гражданство.

До внесения изменений в 2005 г. в Законе "Об образовании" Республики Башкортостан <10> были предусмотрены различие объема прав для граждан Республики Башкортостан и для граждан РФ. В соответствии с этим Законом в Республике только гражданам Республики Башкортостан возмещались затраты на обучение в платных негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования.

<10> Закон Республики Башкортостан от 29 декабря 1992 г. N ВС-13/32 "Об образовании" // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1993. N 4. Ст. 77.

Наиболее дискуссионным в настоящий момент является вопрос о языке, применяемом для получения образования.

В настоящий момент можно говорить о праве, закрепленном в ст. 7 упомянутого Закона, а именно праве на получение среднего (полного) общего образования на родном языке (языках народов, компактно проживающих на территории Республики Башкортостан).

В данной статье также прописано право граждан в Республике Башкортостан на получение образования на родном языке, что обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих образовательных учреждений (национальных школ и др.), классов, групп, условий для их функционирования, в том числе подготовкой специалистов, осуществляющих образовательный процесс на языках народов Республики Башкортостан, и изданием комплекта учебников <11>.

<11> Закон Республики Башкортостан "Об образовании" от 29 октября 1992 г. N ВС-13/32 // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1993. N 4. Ст. 77.

В Законе РФ "Об образовании" закреплено: "Граждане Российской Федерации имеют право на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования". Здесь же установлено, что право граждан на получение образования на родном языке обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих образовательных учреждений, классов, групп, а также условий для их функционирования.

В п. 3 статьи предусмотрено, что язык (языки), на котором ведутся обучение и воспитание в образовательном учреждении, определяется учредителем (учредителями) образовательного учреждения и (или) уставом образовательного учреждения.

Таким образом, для всех граждан РФ Федеральным законом установлено право на получение образования на родном языке и на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования.

Однако анализ законодательства субъектов РФ показывает, что субъекты РФ трактуют данную законодательную норму по-разному, вводя свои дополнительные условия.

В законодательных актах субъектов, как правило, не устанавливается уровень образования, до которого гражданин может обучаться на родном языке.

На наш взгляд, это является упущением, так как нельзя закрепить право на получение образования на родном языке только на стадии получения среднего образования.

Законы субъектов затрагивают и иные вопросы, которые до сегодняшнего дня остаются неразрешенными.

Если мы обратимся к предыдущей редакции Закона "Об образовании" Республики Тыва <12>, то сможем констатировать, что ранее в нем было закреплено, что "граждане Республики Тыва могут проходить обучение, подготовку и повышение квалификации в зарубежных образовательных учреждениях...". За остальными гражданами РФ такое право не закреплялось.

<12> Закон Республики Тыва от 23 декабря 2010 г. N 373 ВХ-1 "Об образовании в Республике Тыва" // Тувинская правда. 2010. N 175.

В законах субъектов РФ об образовании содержатся нормы, которыми закрепляются права обучающихся и действенные меры по их социальной защите.

Например, закрепляется право на выбор образовательного учреждения и формы получения образования, на получение стипендии, проезд на транспорте, устанавливается запрет на привлечение обучающихся без их согласия и согласия родителей к труду, не предусмотренному образовательной программой, и многое другое.

При внимательном изучении норм законодательства можно констатировать, что нормативные акты субъектов не расширяют предусмотренные федеральным законодательством права граждан. Дополнительные права обучающимся предоставляются лишь некоторыми субъектами.

Кроме того, можно говорить о проблемах закрепления полномочий по вопросам, отнесенным федеральными законами к компетенции субъектов РФ либо вообще упущенным при определении компетенции законодателей и, таким образом, оставленным за пределами чьей-либо определенной компетенции.

Общим для всех законов субъектов РФ в образовательной сфере является наличие в них разграничения компетенции между органами законодательной и исполнительной власти субъекта РФ.

Например, Закон Московской области "Об образовании" <13> в ст. 7 дает перечень субъектов системы образования в Московской области, который предусматривает, что:

<13> Закон Московской области от 30 апреля 2009 г. N 41/2009-ОЗ "Об образовании" // Ежедневные новости. Подмосковье. 2009. N 87.

Таким образом, можно сделать вывод о наличии достаточно большого количества коллизионных норм в законодательстве субъектов РФ об образовании и необходимости разрешения этого вопроса. Устранение коллизий может быть достигнуто, по мнению ученых-правоведов, следующими способами:

  1. нормотворческим, то есть таким, при котором столкновение норм разрешается окончательно, так как правотворческий орган, установив коллидирующие нормы, как правило, принимает одно из решений: а) отменяет одну из конфликтующих правовых норм (законов); если коллидирует больше двух норм, то упраздняет все, кроме одной; б) изменяет, уточняет предмет (объект) регулирования, внося соответствующие дополнения; в) отменяет все сталкивающиеся юридические нормы и издает новое нормативно-правовое предписание;
  2. изданием коллизионных норм права, что является достаточно универсальным способом устранения противоречий (расхождений) правовых предписаний и призвано облегчить правоприменительный процесс, так как позволяет точно определить, какую норму права применять. В случае отсутствия в системе права совершенного механизма (коллизионных норм) речь может идти не о разрешении коллизий, а их преодолении для конкретного случая. В качестве способов преодоления коллизий, по мнению Н.А. Власенко, может выступать толкование правовых норм и правоположения <14>.
<14> Власенко Н.И. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. С. 29.

Иначе о средствах разрешения коллизий пишет Ю.А. Тихомиров. Следует отметить, что под коллизиями в данном случае понимаются не только противоречия предписаний, но и социальные коллизии. Он выделяет следующие способы: планомерное, системно-упорядоченное развитие законодательства; последовательный курс на реализацию закона; переговорный процесс; применение коллизионных норм; рассмотрение юридических споров; восстановление прежнего или создание нового юридического состояния и другие <15>.

<15> Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007. С. 43.

Ученые предлагают и иные способы устранения коллизий. Так, по мнению Н.И. Матузова, способами разрешения юридических коллизий являются:

  1. толкование;
  2. принятие нового акта;
  3. отмена старого;
  4. внесение изменений или уточнений в действующие;
  5. судебное, административное, арбитражное рассмотрение;
  6. систематизация (-) законодательства, гармонизация юридических норм;
  7. переговорный процесс, создание согласительных комиссий;
  8. конституционное правосудие;
  9. оптимизация правопонимания, взаимосвязи теории и практики;
  10. международные процедуры <16>.
<16> Матузов Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // Правоведение. 2000. N 5. С. 225 - 244.

А.Ю. Буяков, соглашаясь с классификацией, предложенной Н.И. Матузовым, дополняет перечень способов разрешения юридических коллизий способами согласования национального законодательства с нормами международного права, законов и подзаконных нормативных актов, федеральных и региональных актов, нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления <17>.

<17> Буяков А.Ю. Юридические коллизии и способы их устранения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 24 - 25.

При этом стоит отметить, что устранение коллизий должно происходить как на уровне субъекта, так и на федеральном уровне в целом, учитывая непосредственную связь их нормативно-правовых актов об образовании.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что на сегодняшний день органы управления в деятельности, затрагивающей вопросы образования, используют достаточно сложную систему нормативно-правовых актов, которая может действовать эффективно исключительно при условии последовательного согласования всех содержащихся в них нормативно-правовых предписаний, отсутствия пробелов и нечетких, недостаточно ясных предписаний. К сожалению, действующая система нормативно-правовых актов по вопросам образования не в полной мере удовлетворяет названным требованиям и особенно много содержит противоречащих друг другу норм права, что в значительной степени осложняет процесс выбора нужной нормы права и принятия юридически правильного решения. При этом можно согласиться с Ю.А. Тихомировым, который считает, что юридические коллизии нельзя оценивать с исключительно негативных позиций, так как в ряде случаев они способны нести положительный смысл, так как в процессе их разрешения повышается уровень эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности, само право ощущает потребности общества, соответствует ему и обновляется <18>.

<18> Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. М., 2000. С. 48.

Библиография:

  1. Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск: Издательство Иркутского университета, 1984. 100 с.
  2. Власенко Н.А. Основы законодательной техники. Практическое руководство. Иркутск: Восточно-Сибирское кн. изд-во, 1995. 52 с.
  3. Власенко Н.А. Язык права. Иркутск: Восточно-Сибирское кн. изд-во, 1997. 176 с.
  4. Добрынин Н.М. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Государство и право. 2004. N 5. С. 89 - 92.
  5. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Норма, 2007. 416 с.
  6. Матузов Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // Правоведение. 2000. N 5. С. 225 - 244.
  7. Основы теории государства и права / Под ред. Н.Г. Александрова. М.: Госюриздат, 1960. С. 336.
  8. Петерецкий И.С., Крылов С.Б. Международное частное право. М.: Госюриздат, 1959. 227 с.
  9. Радько Т.Н. Теория государства и права в схемах и определениях. Учебное пособие. М.: Проспект, 2011. 135 с.
  10. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия, власть и правопорядок // Государство и право. 1994. N 1. С. 3 - 4.
  11. Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. М.: Юринформцентр, 2000. 394 с.

References (transliteration):

  1. Vlasenko N.A. Kollizionnye normy v sovetskom prave. Irkutsk: Izdatel'stvo Irkutskogo universiteta, 1984. 100 s.
  2. Vlasenko N.A. Osnovy zakonodatel'noy tekhniki. Prakticheskoe rukovodstvo. Irkutsk: Vostochno-Sibirskoe kn. izd-vo, 1995. 52 s.
  3. Vlasenko N.A. Yazyk prava. Irkutsk: Vostochno-Sibirskoe kn. izd-vo, 1997. 176 s.
  4. Dobrynin N.M. K voprosu o razgranichenii predmetov sovmestnogo vedeniya Rossiyskoy Federatsii i ee sub'ektov // Gosudarstvo i pravo. 2004. N 5. S. 89 - 92.
  5. Kollizionnoe pravo: Uchebnoe i nauchno-prakticheskoe posobie / Pod red. Yu.A. Tikhomirov. M.: Norma, 2007. 416 s.
  6. Matuzov N.I. Kollizii v prave: prichiny, vidy i sposoby razresheniya // Pravovedenie. 2000. N 5. S. 225 - 244.
  7. Osnovy teorii gosudarstva i prava / Pod red. N.G. Aleksandrova. M.: Gosyurizdat, 1960. S. 336.
  8. Peteretskiy I.S., Krylov S.B. Mezhdunarodnoe chastnoe pravo. M.: Gosyurizdat, 1959. 227 s.
  9. Rad'ko T.N. Teoriya gosudarstva i prava v skhemakh i opredeleniyakh. Uchebnoe posobie. M.: Prospekt, 2011. 135 s.
  10. Tikhomirov Yu.A. Yuridicheskaya kolliziya, vlast' i pravoporyadok // Gosudarstvo i pravo. 1994. N 1. S. 3 - 4.
  11. Tikhomirov Yu.A. Kollizionnoe pravo. M.: Yurinformtsentr, 2000. 394 s.