Мудрый Юрист

Борьба с картелями: основные события 2012 г.

Кинев Александр Юрьевич, начальник управления по борьбе с картелями Федеральной антимонопольной службы, кандидат юридических наук.

Цель статьи - анализ основных дел о нарушениях антимонопольного законодательства, касающихся борьбы с картелями и рассмотренных ФАС России в 2011 - 2012 гг. Предлагаются пути совершенствования антимонопольного регулирования в Российской Федерации в части борьбы с картелями, другими антиконкурентными соглашениями и согласованными действиями.

Ключевые слова: картель, система противодействия картелям, антимонопольное законодательство, Закон о защите конкуренции, антиконкурентные соглашения, антимонопольные органы, правоохранительные органы, ФАС России.

Борьба с картелями: новый уровень

В числе основных результатов деятельности Федеральной антимонопольной службы в 2012 г., отмеченных в Постановлении Коллегии Федеральной антимонопольной службы от 12.09.2012, - достижение качественно нового уровня работы по противодействию картелям, иным антиконкурентным соглашениям и согласованным действиям.

Это является следствием целенаправленной и комплексной работы антимонопольных органов в данном направлении.

Выход на новый уровень стал возможен благодаря:

Ранее нами были подробно рассмотрены основные новеллы указанных нормативно-правовых актов и их влияние на правоприменительную практику антимонопольных органов <1>.

<1> См.: Кинев А.Ю. Третий антимонопольный пакет и борьба с картелями // Закон. 2012. N 2. С. 139 - 147.

В настоящей статье отметим, что в отечественное законодательство впервые было введено понятие "картель", определение которому дано в ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции): "Признаются картелем и запрещаются соглашения между хозяйствующими субъектами - конкурентами, то есть между хозяйствующими субъектами, осуществляющими продажу товаров на одном товарном рынке, если такие соглашения приводят или могут привести к:

1) установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат) и (или) наценок;

2) повышению, снижению или поддержанию цен на торгах;

3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков);

4) сокращению или прекращению производства товаров;

5) отказу от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями (заказчиками)".

Запрет на картели является безусловным или запретом per se. На практике это означает, что правоприменитель в ходе расследования дела о нарушении антимонопольного законодательства по ч. 1 ст. 11 Закона не должен устанавливать вредоносное воздействие картеля на конкуренцию. Достаточно квалифицировать такое соглашение как незаконное по формальным основаниям: по цели соглашения и природе отношений, в которых состоят его стороны - конкуренты.

Таким образом, развивая российское конкурентное право в русле мировых подходов к решению проблемы противодействия антиконкурентным соглашениям, в том числе картелям, отечественный законодатель гармонизировал нормативную правовую базу и соотнес ее с принципами международного права.

О создании системы противодействия картелям свидетельствуют следующие факты.

  1. В антимонопольной службе создана специализированная структура, включающая управление по борьбе с картелями ФАС России и группы специалистов в территориальных органах, основной задачей которых является противодействие картелям, другим антиконкурентным соглашениям и согласованным действиям.
  2. Разработано необходимое правовое и методическое обеспечение.
  3. Созданы и внедрены в практику антимонопольных органов специальные "инструменты" по доказыванию картелей, в числе которых:

Именно эти обстоятельства дали возможность руководителю ФАС России И.Ю. Артемьеву в своем выступлении на расширенном заседании Коллегии ФАС России (12.09.2012, г. Казань) отметить, что ФАС России все больше будет становиться силовым органом. Это веление времени.

Наличие указанных сил и средств позволило в последнее время обеспечить расследование ряда дел о картелях в социально значимых сферах экономики и привлечь их участников к установленной законом ответственности.

Если говорить об антимонопольном расследовании дел о картелях, необходимо отметить, что это, как правило, сложный и длительный процесс, существенное влияние на который оказывает в том числе неоднозначная практика рассмотрения указанных дел в арбитражных судах.

Основные дела, связанные с нарушением антимонопольного законодательства по ст. 11 Закона о защите конкуренции

Иллюстрацией практической работы по противодействию картелям могут служить некоторые дела Управления по борьбе с картелями ФАС России.

Картели по установлению цен и разделу рынка (п. п. 1, 3 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции) Хлор (дело от 11.01.2011 N 1 11/2-11)

При проведении внеплановых проверок соблюдения антимонопольного законодательства ОАО "Каустик" (г. Волгоград) и ЗАО "Хлорактив" ФАС России были обнаружены материалы, свидетельствующие об имеющихся в деятельности указанных организаций признаков нарушения п. п. 1 и 3 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции. Расследование дела носило комплексный характер и потребовало проведения дополнительных внеплановых проверок (более 10, в том числе с участием правоохранительных органов) в Москве, Московской области, Нижнем Новгороде, Волгограде, Кемерово, Новочебоксарске (Республика Чувашия). В ходе проверок специалистами ФАС России использовался весь арсенал полномочий и специальных технических средств, находящихся на вооружении антимонопольной службы.

Комиссия ФАС России, проанализировав документы и информацию, полученную в результате проведенных мероприятий, установила следующее.

В 2007 г. несколько юридических лиц заключили соглашение об установлении цен и разделе товарного рынка хлора по объему продажи и составу покупателей.

Для этого в октябре - ноябре 2007 г. представители указанных выше юридических лиц обменялись данными об объемах производства и поставок хлора за период январь 2006 г. - август 2007 г. с каждым из производителей - участников соглашения, провели переговоры, результатом которых стали разработка и принятие Регламента работы объединенной группы по реализации хлора в мелкой таре. Регламент в том числе предусматривал обязательства по соблюдению членами этого соглашения договоренностей об установлении цен и разделе рынка. Участники соглашения определили долю каждого на рынке хлора, закрепили за каждым покупателей (заказчиков), договорились о ежемесячном обмене данными о потребителях и объемах поставленной продукции. Были предложены единые отпускные цены на хлор в контейнерах. Для координации деятельности участников соглашения был создан координационный совет.

Особенностью указанного дела является то, что картель действовал в масштабах всей страны продолжительное время (три с половиной года) и его участниками были все основные производители хлора.

От действий картеля пострадали практически все потребители хлора, в числе которых российские водоканалы, что, в свою очередь, привело к удорожанию тарифов на питьевую воду. Исследования показали, что за период существования картеля цены на жидкий хлор в контейнерах выросли в 3 - 5 раз.

Решением Комиссии ФАС России от 12.04.2011 девять ответчиков - крупнейшие производители жидкого хлора и их дилеры - были признаны нарушившими п. п. 1, 3 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции.

В рамках административного производства на ответчиков было наложено штрафов более чем на 50 млн. руб.

В ходе рассмотрения дела от одного из участников картеля было получено заявление с просьбой об освобождении от ответственности на основании примечания к ст. 14.32 КоАП РФ.

ОАО "Каустик" (г. Волгоград) и ОАО "Химпром" (г. Волгоград) обжаловали решение ФАС России в Арбитражный суд Волгоградской области. Рассмотрев дело, суд 15.09.2011 признал решение ФАС России незаконным.

ФАС России обжаловала судебный акт в апелляционную инстанцию. Двенадцатый арбитражный апелляционный суд решение Арбитражного суда Волгоградской области оставил без изменения.

Суды первой и второй инстанций исходили из того, что имеющиеся в деле доказательства не свидетельствуют о наличии соглашения. В основу решений судов легли доводы ответчиков. Имеющимся в деле доказательствам надлежащей правовой оценки дано не было. Также были допущены и существенные процессуальные нарушения: дело было рассмотрено в Арбитражном суде Волгоградской области, а не в Арбитражном суде города Москвы; судебные решения (хотя с жалобами обратились всего двое участников соглашения) были приняты в отношении всех ответчиков по делу, в том числе и в отношении компании, признавшей нарушение.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа 23.03.2012 решение Арбитражного суда Волгоградской области и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда в части удовлетворения требований о признании недействительным решения и предписания ФАС России по делу отменил и направил дело на новое рассмотрение.

В настоящее время судебные споры продолжаются.

ГСУ МВД России по г. Москве по материалам ФАС России возбуждено уголовное дело по п. п. "а" и "в" ч. 2 ст. 178 УК РФ.

Жидкая каустическая сода (дело от 26.07.2011 N 1 11/139-11)

Еще одним крупным картелем в химической промышленности, раскрытым специалистами ФАС России, является картель, участниками которого были производители, их управляющие компании и дилеры, работающие на рынке жидкой каустической соды.

Решением Комиссии ФАС России от 27.12.2011 ответчики были признаны нарушившими п. п. 1, 3, 4 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции.

Картель по установлению цен и разделу рынка каустической соды существовал с 2005 г. и охватил территорию всей страны. От его противоправной деятельности, в результате существенного роста цен на продукцию, пострадали целые отрасли российской экономики, в том числе алюминиевая, целлюлозно-бумажная и химическая промышленность.

После вынесения ФАС России решения по делу картель фактически прекратил существование.

На ответчиков были наложены штрафы на сумму более 2 млрд. руб.

По факту организации картеля Главным следственным управлением МВД России по г. Москве возбуждено уголовное дело по признакам нарушения п. п. "а" и "в" ч. 2 ст. 178 УК РФ.

Следует отметить, что в ходе расследования указанных картелей был выявлен ряд антиконкурентных соглашений на рынках химической продукции, в том числе на рынках кабельных пластикатов, гепсола, ингибиторов солеотложений, пищевой соды, поливинил-хлоридов, противогололедных реагентов, пищевой соли.

Таким образом, можно с уверенностью констатировать наличие серьезных проблем в части исполнения требований конкурентного законодательства в химической промышленности.

Картели по поддержанию цен на торгах (п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции)

К числу наиболее распространенных нарушений антимонопольного законодательства, в результате которых дискредитируется весь порядок проведения закупок для государственных нужд, относятся различные виды сговоров на торгах.

Лекарства (дела от 22.10.2010 N 1 11/158-10, от 22.10.2010 N 1 11/159-10, от 31.03.2011 N 1 11/58-11, от 30.06.2011 N 1 11/126-11, от 30.06.2011 N 1 11/127-11, от 27.10.2011 N 1 11/202-11, от 27.10.2011 N 1 11/203-11)

В период с июля 2011 г. по май 2012 г. ФАС России рассмотрела семь дел по соглашениям на торгах на право поставки лекарственных средств.

Выявленный картель по поддержанию цен на торгах объединял крупнейших фармдистрибьюторов.

Ответчиками использовалось несколько стандартных схем поведения в ходе торгов. В том числе схема, когда участники, заранее договорившись о "разделе лотов", подавали заявку на торги и несли по ним предварительные издержки, однако потом не являлись на определенные лоты аукционов, что приводило (на основании ч. ч. 12, 13 ст. 37 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд") к заключению государственных контрактов по начальной (максимальной) цене с единственными участниками торгов.

На ответчиков наложены административные штрафы на сумму около 500 млн. руб.

По фактам нарушения антимонопольного законодательства возбуждено уголовное дело.

Вещевое имущество (дело от 14.01.2011 N 1 11/6-11)

Характерным примером сговора, повлекшим за собой поддержание максимальных цен на торгах, является картель, в состав которого входили 32 поставщика вещевого имущества для нужд Министерства внутренних дел.

Решением ФАС России от 25.06.2012 поставщики признаны нарушившими п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции.

Картель поставщиков вещевого имущества действовал в течение 2010 г. Предмет сговора - раздел 39 лотов на поставку вещевого имущества для нужд Управлений внутренних дел по Смоленской, Вологодской, Псковской, Тульской и Мурманской областям.

Во всех случаях участники картеля действовали одинаково: регистрировались для участия в торгах, в ходе торгов от конкурентной борьбы отказывались и в результате один из них выигрывал право заключить государственный контракт по максимально возможной цене.

Материалы дела переданы в органы внутренних дел для принятия решения в части возбуждения уголовного дела по ст. 178 УК РФ.

В отношении ответчиков - юридических лиц возбуждено административное производство.

Поставка продуктов питания для силовых структур (дело от 11.08.2011 N 1 11/141-11)

Актуальным является первое в истории ФАС России дело по сговору с целью поддержания цен на электронных аукционах.

В ходе их проведения участниками сговора была использована модель поведения, получившая среди лиц, связанных с госзакупками, условное наименование "таран".

Этот "таран" выглядел следующим образом: два участника антиконкурентного соглашения во время проведения аукционов, изображая активную торговлю между собой, резко опускали цену (на величину до 90% от первоначальной цены контракта). При этом добросовестные участники торгов теряли интерес к аукциону. Третий участник указанного соглашения на последних секундах аукциона делал ставку незначительно ниже ставки добросовестного участника или начальной (максимальной) цены контракта.

Далее участник, занявший первое место (один из активно торговавшихся) отказывался от подписания контракта. Затем проект контракта направлялся участнику, занявшему второе место, который также отказывался от подписания контракта. Учитывая отказы участников, занявших первое и второе место, контракт заключался с третьим участником антиконкурентного соглашения - тем, кто недалеко отклонился от начальной цены.

Решением Комиссии ФАС России от 27.03.2012 индивидуальный предприниматель Н.Ю. Еске, ООО "Сириус" и ООО "Блиц" были признаны нарушившими ч. 2 ст. 11 Закона о защите конкуренции (запрет на сговор с целью поддержания цен на торгах).

Материалы по данному делу переданы в органы внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по ст. 178 УК РФ.

Запрещенные "вертикальные" соглашения (ч. 2 ст. 11 Закона о защите конкуренции) "ГАЗ" (дело от 09.06.2011 N 1 11/112-11)

Одним из первых дел ФАС России по вертикальным соглашениям является дело в отношении ООО "Спецтехника - Группа ГАЗ" ("СГГ") и 25 его дилеров.

Ответчики заключали соглашения, которые привели к установлению цены перепродажи товара, а также включали в себя требования о запрете дилерам заключать аналогичные дилерские соглашения с другими предприятиями - изготовителями специальной техники, являющимися конкурентами "СГГ", или приобретать у них продукцию.

"СГГ" обжаловало решение и предписание по делу в Арбитражный суд г. Москвы, который решением от 21.12.2011 в удовлетворении заявленных требований отказал. В основу судебного решения были положены материалы решения ФАС России. Девятый апелляционный арбитражный суд 06.03.2012 также отказал ООО "СГГ" в удовлетворении апелляционной жалобы.

На ответчиков - юридических лиц наложены штрафы на сумму около 100 млн. руб.

26 дел по факту совершения административного правонарушения в отношении должностных лиц готовятся к возбуждению.

Запрещенная координация экономической деятельности (ч. 5 ст. 11 Закона о защите конкуренции) "УАЗ" (дело от 26.06.2012 N 1 11/65-12)

ФАС России была выявлена незаконная координация дилеров на торгах по закупке автомобилей УАЗ.

С целью ограничения конкуренции на торгах, аукционах, конкурсах и запросах котировок, где реализовывались автомобили УАЗ, в том числе при проведении процедур по закупке техники для государственных и муниципальных нужд, группа лиц "СОЛЛЕРС" координировала поведение дилеров на торгах, что приводило к поддержанию цен.

Координирующая роль выражалась в том, что она предварительно определяла для участия в торгах одного из дилеров. С целью информирования об этом других дилеров группа лиц "СОЛЛЕРС" рассылала им письма, сообщая, кто из дилеров "уполномочен" участвовать в тех или иных торгах.

В случаях, если победителем на торгах оказывался иной участник (не являющийся дилером), "СОЛЛЕРС" требовала от дилеров не допустить поставку автомобилей УАЗ такому победителю, что приводило в том числе к срыву государственных контрактов.

Решением ФАС России от 26.09.2012 указанные юридические лица признаны нарушившими ч. 5 ст. 11 Закона о защите конкуренции.

Дела об административных штрафах в отношении данной группы лиц находятся в стадии возбуждения.

Запрещенные согласованные действия (ст. 11.1 Закона о защите конкуренции) "Смартфоны" (дело от 06.10.2011 N 1 11/188-11)

К числу важных дел следует также отнести первое в истории ФАС России дело по ст. 11.1 Закона о защите конкуренции (в эту статью третьим антимонопольным пакетом была выведена норма о согласованных действиях).

ФАС России установила, что смартфоны iPhone4 16 Gb и iPhone4 32 Gb производства компании Apple на территорию РФ импортируют, при этом реализуя их по сходным ценам, только две компании - ОАО "ВымпелКом" и ОАО "МТС".

Решением ФАС России от 12.05.2012 обе компании были признаны нарушившими п. 1 ч. 1 ст. 11.1 Закона о защите конкуренции, так как осуществляли согласованные действия по установлению идентичных оптовых цен на iPhone4 16 GB и iPhone4 32 GB в период с сентября 2010 г. по апрель 2011 г.

На ответчиков - юридических лиц были наложены штрафы на сумму более 35 млн. руб.

Готовятся к возбуждению четыре дела об административном правонарушении в отношении должностных лиц.

Другие дела, заслуживающие внимания "Нотариусы"

Интересным с методической точки зрения было расследование деятельности новых субъектов антимонопольного регулирования, появившихся в сфере компетенции ФАС России после вступления в силу третьего антимонопольного пакета, - нотариусов.

Дело касалось соглашений по установлению нотариусами цен на оказание услуг правового и технического характера.

Данное дело было прекращено ввиду того, что по официальной версии рассматриваемые события имели место до вступления в силу новой редакции Закона о защите конкуренции.

Нотариусы и Министерство юстиции заверили ФАС России, что в течение 2012 г. данный вопрос будет законодательно урегулирован. В случае если этого не произойдет, расследование подобных нарушений может быть продолжено.

"МТС-Узбекистан"

В качестве примера усиления роли ФАС России в защите интересов Российской Федерации, ее граждан и организаций за рубежом следует рассматривать участие специалистов антимонопольной службы в расследовании фактов вмешательства государственных органов и иных организаций Республики Узбекистан в хозяйственную деятельность "Уздунробиты" - дочернего предприятия ОАО "МТС". Указанные действия привели к вытеснению "МТС" с рынка оказания услуг сотовой связи Республики Узбекистан, причинили обществу, его акционерам и бюджету Российской Федерации ущерб в сумме, эквивалентной не менее чем 2,5 млрд. долл. Также были нарушены права потребителей - более 9 млн. чел., в том числе граждане Российской Федерации, были лишены возможности пользоваться выбранными и оплаченными ими услугами.

Следственным департаментом МВД России по данным фактам ограничения или устранения конкуренции было возбуждено уголовное дело по ст. 178 УК РФ. К расследованию в качестве специалистов привлечены сотрудники ФАС России.

Вышеперечисленные примеры свидетельствуют о том, что в вопросах противодействия антиконкурентным соглашениям ФАС России прошла этап накопления опыта по выявлению и расследованию крупных картелей.

Сегодня, используя весь арсенал имеющихся сил и средств, антимонопольные органы продолжают уверенно продвигаться вперед.

Например, в последние месяцы ФАС России возбуждено дело по признакам нарушения п. п. 1, 4 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции (установление цен, сокращение или прекращение производства товара) в отношении 53 рыбодобывающих предприятий Дальнего Востока и по признакам нарушения ч. 5 ст. 11 (незаконная координация экономической деятельности) в отношении Ассоциации добытчиков минтая (на сегодняшний день самое крупное дело ФАС России по числу ответчиков).

Также ФАС России возбуждено дело по признакам нарушения п. 3 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции (картель по разделу рынка) в отношении ряда предприятий - крупнейших импортеров норвежской семги и форели.

Еще одно крупное дело возбуждено по фактам нарушения "Единой торговой компанией" (рецидивист по числу антиконкурентных соглашений) антимонопольного законодательства на рынке реализации пищевой соды.

Ближайшие задачи

Все приведенные здесь дела подтверждают тезис о том, что российская экономика серьезно "картелизирована". Это наряду с отсутствием конкуренции препятствует развитию экономики, что в конечном итоге негативно сказывается на уровне жизни всех граждан Российской Федерации.

Одна из главных задач Федеральной антимонопольной службы на современном этапе - обеспечить надежную защиту отечественной экономики от картелей и иных антиконкурентных соглашений.

В целях дальнейшего развития антимонопольного регулирования в Российской Федерации Постановлением Коллегии ФАС России от 12.09.2012 определена соответствующая стратегия.

Эта стратегия в том числе предусматривает следующие меры:

В заключение хотелось бы отметить, что благодаря работе ФАС России опровергнут ряд стереотипов, которые тиражировались некоторыми высокопоставленными экономистами, в том числе путем включения в официальные документы.

Например, Программа развития конкуренции в Российской Федерации (распоряжение Правительства РФ от 19.05.2009 N 691-р) содержит следующее утверждение: "Случаи пресечения ограничивающих конкуренцию соглашений хозяйствующих субъектов (картелей)... не часты, что объясняется... тем, что подобные соглашения являются редким явлением. Картельные соглашения всегда неустойчивы".

Практическая деятельность специалистов антимонопольной службы окончательно похоронила подобные представления о редкости и нехарактерности картелей для российской экономики.

Более того, установлено, что картели тесно связаны с другими язвами рыночной экономики - коррупцией, искусственными административными барьерами и т.д.

Это диктует необходимость дальнейшего развития и укрепления системы борьбы с картелями в Российской Федерации.