Мудрый Юрист

Избирательное право: понятие, предмет, место в системе российского права *

<*> Ivanchenkov Yu.V. Electoral law: concept, subject-matter, place in the system of the Russian law.

Иванченков Юрий Владимирович, соискатель ученой степени кандидата юридических наук Института государства и права РАН, член Ассоциации юристов России, стажер коллегии адвокатов "Адвокаты столицы".

В настоящей статье предметом исследования является понятие избирательного права, его предмет. Рассматриваются общественные отношения, имеющие иную отраслевую природу, но возникающие в связи с проведением выборов, а также отношения, выходящие за рамки избирательного права. Определяется его место в системе российского права.

Ключевые слова: избирательное право, российское право.

The subject-matter of the present research is the concept of election law, the subject-matter thereof. The author considers public relationships of another branch nature, but arising in connection with holding the elections as well as the relationships that are beyond the limits of electoral law. The author determines the place of electoral law in the system of Russian law.

Key words: electoral law, Russian law.

Согласно ст. 1 Конституции Российской Федерации Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Далее, ст. 3 Конституции Российской Федерации регламентирует положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Статья 32 Конституции Российской Федерации указывает на то обстоятельство, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (исключение из этого права установлено только для граждан, признанных судом недееспособными, а также содержащихся по приговору суда в местах лишения свободы). Из чего следует, что регламентация ст. 32 развивает положения, относящиеся к основам конституционного строя Российской Федерации.

В результате закрепления данных положений Конституция Российской Федерации, таким образом, предусматривает необходимость их детализации нормами федеральных законов <1>. Данные Законы наряду с соответствующими нормами Конституции Российской Федерации создали определенную автономию для норм объективного избирательного права, регулирующих электоральные отношения.

<1> См.: Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ; О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 2-ФКЗ; О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ; О выборах Президента Российской Федерации: Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ.

Следует согласиться с Р.Т. Биктагировым в том, что термин "избирательное право" традиционно употребляется в трех значениях: "во-первых, как свод правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в связи с назначением, подготовкой и проведением выборов в органы публичной власти, составляющих отрасль (подотрасль) российского права. Во-вторых, как совокупность теоретических положений и научных знаний об избирательном праве и процессе, представляющих собой отрасль (ответвление) правовой науки. В-третьих, как учебная дисциплина, изучаемая в высших и других учебных заведениях юридического и гуманитарного профиля, предметом которой являются не только общественные отношения, складывающиеся в сфере выборов, но и соответствующая отрасль права и отрасль правовой науки" <2>.

<2> Биктагиров Р.Т. Становление избирательного права России как научная и практическая проблема // Национальные интересы. 2009. N 2. С. 32.

Дискуссионным остается вопрос места избирательного права в системе российского права. Одни ученые-исследователи относят его по-прежнему к институту российского конституционного права <3>, другие - к его подотрасли <4>, третьи же считают самостоятельной отраслью российского права <5>. По мнению А.Г. Головина, "в настоящее время можно говорить об избирательном праве как об обширнейшем комплексном институте конституционного права РФ", далее автор продолжает: "для приобретения избирательным правом статуса подотрасли конституционного права его отделяет один шаг - кодификация избирательного законодательства на федеральном уровне" <6>. "Кодифицированный нормативный правовой акт о выборах позволил бы избежать дублирования норм, противоречивости, чрезвычайной нестабильности избирательного законодательства", - считает М.С. Матейкович <7>.

<3> Головин А.Г. Избирательное право России. М., 2009. С. 26.
<4> Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2002. С. 17.
<5> Лысенко В.И. Проблемы современного избирательного права в России и в европейских странах. М., 1995. С. 6.
<6> Головин А.Г. Указ. соч. С. 26.
<7> Матейкович М.С. Федеральное избирательное законодательство нуждается в кодификации // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14.

Другой точки зрения в отношении отнесения избирательного права к институту конституционного права РФ придерживается Р.Т. Биктагиров. Автор указывает, что "в настоящее время об избирательном праве можно все более уверенно говорить как о самостоятельной отрасли права либо, по крайней мере, находящейся в процессе отпочковывания из конституционного (государственного) права" <8>.

<8> Биктагиров Р.Т. Указ. соч. С. 32.

М.М. Какителашвили придерживается своей точки зрения в отношении места избирательного права в системе российского права: по его мнению, это "сформировавшаяся подотрасль конституционного права, представляющая собой совокупность правовых норм, которыми устанавливается избирательная система и регулируются общественные отношения, возникающие в процессе избрания должностных лиц, представительных (законодательных) органов государственной власти и местного самоуправления" <9>.

<9> Какителашвили М.М. Избирательное право: институт или подотрасль конституционного права? // Российская юстиция. 2010. N 11. С. 5.

На наш взгляд, отраслевая принадлежность избирательного права достаточно очевидна: избирательное право образует объемный массив законодательных и подзаконных нормативных правовых актов; предметом правового регулирования являются избирательные правоотношения; созданы образовательные программы, учебники и другие труды научного и прикладного характера по избирательному праву и процессу. Из чего следует, что в настоящей работе избирательное право исследуется как совокупность правовых норм, т.е. как отрасль российского права.

Если говорить о законодательном определении избирательных прав, то оно дано в Федеральном законе от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <10> (далее - Рамочный закон). Рамочный Закон определяет избирательные права граждан как конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации. Практически дословно совпадающие определения содержит избирательное законодательство субъектов Российской Федерации.

<10> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.

Рамочный Закон определяет избирательное право активное (активное избирательное право) - как право граждан Российской Федерации избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления; избирательное право пассивное (пассивное избирательное право) - это право выдвигаться и баллотироваться в состав органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также на выборные публичные должности. В некоторых законах пассивное избирательное право определяется как право быть избранным, однако такое определение весьма неточно. В отношении пассивного избирательного права, на наш взгляд, интересна позиция авторского коллектива под редакцией А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко, которые указали, что "право быть избранным, взятое буквально, не существует, поскольку нет корреспондирующей ему обязанности другого лица (лиц) избрать данное лицо. У лица есть право на выдвижение своей кандидатуры, после которого, если выдвижение законно, лицо баллотируется в состав органа или на должность" <11>.

<11> Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (постатейный) / С.А. Авакьян, С.В. Большаков, Ю.А. Веденеев и др.; Под ред. А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко. М., 2003.

Вызывает определенный интерес и точка зрения Г.Д. Садовниковой по поводу определений данных понятий. По мнению автора, данные определения представляются недостаточно полными и не вполне отвечающими их реальному содержанию. Как указывает автор, "представляется устаревшим термин "пассивное" по отношению к избирательному праву. Он получил распространение в советский период нашей истории, когда даже согласие гражданина баллотироваться в депутаты не всегда оформлялось письменно. Сами кандидаты не занимались агитацией, не создавали избирательные фонды, не собирали подписи и т.п. В настоящее время гражданин, желающий баллотироваться на выборную должность, обязан по закону предпринять ряд активных действий, и термин "пассивное избирательное право" не соответствует современным условиям, в которых проводятся выборы. Существенного изменения законодательства отказ от него не потребует, а ясность в понимание сути многих процессов избирательных кампаний такой отказ способен внести, т.к. на практике поведение кандидатов является более активным, чем избирателей. Проблемой последних лет является пассивность именно избирателей, поэтому устоявшаяся терминология - активное и пассивное избирательное право - вносит лишь путаницу в осмысление статуса избирателей и кандидатов" <12>.

<12> Садовникова Г.Д. Проблемы оптимизации порядка формирования представительных органов в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 14.

Для реализации пассивного избирательного права существуют определенные требования к лицу, которое должно им отвечать, данные требования установлены Конституцией Российской Федерации. Среди регламентированных требований существуют: наличие гражданства (ч. 1, 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации); достижение соответствующего возраста, с которым Конституция связывает возможность граждан осуществлять свои права и обязанности в полном объеме (ст. 60 Конституции Российской Федерации); не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32 Конституции Российской Федерации); требования, касающиеся возраста и срока постоянного проживания в РФ, предъявляются к кандидатам на выборах Президента Российской Федерации (ч. 2 ст. 81 Конституции Российской Федерации).

Смысл установления, в частности, возрастного ограничения, по мнению А.А. Вешнякова, "в том, чтобы возможность управлять была предоставлена гражданам, обладающим житейскими навыками и достаточными знаниями об окружающей действительности, способными на основе своего жизненного опыта и профессиональных знаний принимать адекватные складывающейся обстановке решения" <13>.

<13> Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003. С. 33.

На основании изложенного делаем вывод, что, конкретизируя конституционное положение, федеральный законодатель определяет порядок и условия осуществления активного и пассивного избирательного права.

Избирательное право рассматривается в двух аспектах: в объективном и субъективном. Избирательное право в объективном смысле можно определить как систему правовых норм, регулирующих в качестве отрасли конституционного права общественные отношения по осуществлению гражданами права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, т.е. регулирующих электоральные отношения. Считаем важной позицию авторов А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина, которые утверждают, что "объективное избирательное право ориентировано на создание надлежащих юридических условий реализации и защиты избирательных прав российских граждан не только во время организации и проведения выборов, но и в межвыборный период" <14>.

<14> Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2010. С. 460.

Что касается предмета избирательного права, то он представляет собой совокупность общественных отношений, регулируемых избирательным правом. Эти общественные отношения возникают в сфере подготовки и проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Предмет избирательного права РФ не может быть сведен только к субъективным избирательным правам и процедурам их реализации. Как указал С.В. Князев, "он охватывает собой механизмы воспроизводства представительной государственной и муниципальной власти, призванной обеспечить ее гармоничное согласование с потребностями и интересами гражданского общества, предполагающими ответственный характер участия граждан в формировании выборных политических институтов, а также подконтрольность электорату выборных органов и должностных лиц" <15>.

<15> Князев С.В. Современное российское избирательное право: понятие, принципы, источники: Монография. Владивосток, 1999. С. 9.

Избирательное право РФ регламентирует не все общественные отношения, возникающие при подготовке и проведении выборов, а только те, которые нуждаются в правовом регулировании путем закрепления прав и обязанностей за субъектами общественных отношений. Выборы включают в себя различные общественные отношения, например: политические, этические, корпоративные отношения. Данные общественные отношения регулируют соответствующие социальные нормы.

Обращаем внимание на тот факт, что избирательное право регулирует не только общественные отношения, возникающие непосредственно при проведении выборов, в регулирование вовлекаются общественные отношения, возникающие и в межвыборный период. В качестве примера можно привести отношения по регистрации (учету) избирателей, формированию постоянно действующих избирательных комиссий. Однако такие отношения всегда имеют связь с выборами.

В предмет избирательного права не входят общественные отношения, возникающие в связи с отзывом депутатов и выборных должностных лиц. За рамки избирательного права выходят также и общественные отношения по вопросам организации и проведения референдумов. Правовое регулирование указанных общественных отношений осуществляется в рамках соответствующих институтов конституционного права. Согласно Рамочному закону, референдум - форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме <16>. Отзыв можно определить как процедуру досрочного прекращения полномочий выборного лица, выступающую в качестве формы ответственности за ненадлежащее осуществление выборным лицом своих полномочий.

<16> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.

Следует упомянуть и об отношениях, имеющих иную отраслевую природу, но возникающих в связи с проведением выборов. К ним относятся отношения, регулируемые трудовым правом (например, отношения, связанные с правом зарегистрированного кандидата на освобождение от работы для участия в выборах), финансовым правом (например, отношения, связанные с распределением государственных средств, выделенных на подготовку и проведение выборов), уголовным и административным правом (в рамках данных отношений реализуется уголовная и административная ответственность). Такие отношения не регулируются избирательным правом, т.к. они не направлены непосредственно на реализацию избирательных прав граждан, на формирование выборных органов, а играют в сфере выборов обеспечительные или охранительные функции.

В заключение нашего исследования обратимся к определению избирательного права авторов А.Н. Кокотова и М.И. Кукушкина, которое, на наш взгляд, является наиболее полным: "Современное российское избирательное право - это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, охватывающие осуществление и защиту права граждан (в установленных законом случаях - иностранцев) избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях и порядок реализации этого права в процессе организации и проведения выборов и в межвыборный период" <17>.

<17> Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2010. С. 460.