Мудрый Юрист

Кросс-культурный анализ эффективности моделей определения содержания вопросов местного значения: опыт России и зарубежных стран *

<*> Kholopov V.A. Cross-cultural analysis of model determination of local issues: the experience of Russia and foreign countries.

Холопов Владимир Анатольевич, профессор кафедры государственного и муниципального управления и экономической теории РГРТУ, заместитель Председателя городской Думы, главы муниципального образования г. Рязань, кандидат политических наук, кандидат экономических наук.

В статье на основе кросс-культурного анализа существующих моделей определения содержания вопросов местного значения в РФ и зарубежных странах рассматривается эффективность теоретико-методологических и организационно-правовых подходов к трактовке понятий "местная компетенция" и "вопросы местного значения". Автор статьи формулирует принципы определения местных полномочий, которые направлены на повышение качества работы системы органов местного самоуправления.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, вопросы местного значения, местные полномочия, принцип разграничения полномочий, модернизация политической системы, реформа местного самоуправления.

The article deals with the cross-cultural analysis of existing models of the determination of local issues in Russian Federation and foreign countries for the consideration of the efficiency of the theoretical and methodological, organizational and legal approaches to the interpretation of the terms "local responsibilities" and "local issues". The author formulates the principles for determining the local authority, which aim to improve the quality of the system of local government.

Key words: local government, local issues, local authorities, the principle of division of powers, the modernization of the political system, the reform of local government.

Модернизация политической системы России нацелена на повышение эффективности действующих конституционных моделей государственной и муниципальной власти.

Что такое "местная компетенция" и "вопросы местного значения"?

Как сформулировать подход к корректному определению данных понятий на практике?

В данной статье на основе кросс-культурного анализа определяются направления для поиска ответов на вышеуказанные и другие смежные вопросы.

Юридически выверенное и общепринятое определение "исконно" местной компетенции на практике, конечно, невозможно. Это та ситуация, когда все более или менее понимают, о чем идет речь, но когда дело доходит до конкретизации деталей, оказывается, что сделать это крайне сложно. Точно так же нельзя отделить местные интересы от общегосударственных. Ведь, в сущности, общегосударственные интересы представляют собой синтез местных интересов, но с появляющимся в результате синтеза качественно новым содержанием. Поэтому сказать, что те или иные проблемы являются сугубо местными, как правило, нельзя. Правильнее говорить об общераспространенных вопросах местного уровня, с которыми, как показывает практика, эффективнее могут справляться местные власти.

При определении местной компетенции возникает и другая сложность, связанная с наличием ограничителей сразу с двух сторон:

Ориентация местного самоуправления на решение вопросов местного значения вызывает еще одну методологическую сложность. Дело в том, что исторически органы местного самоуправления развивались по принципам представительной демократии, вписываясь в общедемократическое движение. Однако определение их компетенции вызывает ассоциации с предоставлением услуг. Иными словами, аналогом местного самоуправления становится ассоциация потребителей (что соответствует современной теории контрактного государства), его задача - предоставление платных услуг населению (но тогда теряется смысл местного самоуправления как публичной власти, поскольку те же платные услуги могут предоставлять и частные компании).

Итак, зададимся вопросом, что все-таки может считаться вопросами местного значения. Общее определение местных дел можно найти, например, у В. Васильева: "дела, непосредственные последствия решения которых ограничиваются данной территориальной единицей" <1>. Исторически местное самоуправление развивалось в форме судебного самоуправления, но затем "развитие функций государства... вызвало разделение местного суда и управления, ранее слитых в одном звене" <2>. В дальнейшем развитие административного самоуправления потребовало определения новой, преимущественно хозяйственной компетенции. В процессе определения компетенции, наиболее подходящей для местной власти, возник целый ряд аспектов:

<1> Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. С. 136.
<2> Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 15.

При определении местных полномочий на практике исходят из того, что территориальное сообщество в современном национальном государстве не имеет "естественной" компетенции, как не обладает и полноценным суверенитетом. Очень часто местное самоуправление определяют как подзаконную власть, что означает самоуправление в пределах, указанных верховной властью. Местные полномочия определяются через их делегирование от государственной власти. В США делегирование полномочий осуществляют власти штатов, в Великобритании - центральная власть. Заметим, что именно вышестоящая власть окончательно решает вопросы создания и реорганизации местных структур. Она же делегирует им полномочия, определяя, что же лучше подходит под категорию местной компетенции. В некоторых источниках американский муниципалитет вообще понимается как агентство штата.

Практика делегированного нормотворчества является мощным аргументом в пользу государственной теории местного самоуправления. Последняя нашла свое подтверждение в американской судебной практике начала XX в. (ее связывают с именем судьи Диллона). В США сложилась ситуация, когда суды обычно толковали все иски против муниципальных корпораций, используя правило "ultra vires" - превышение полномочий. Действительно, муниципальная корпорация попадает в ловушку, если она пытается следовать теории своих "неотъемлемых прав" и сталкивается с реальной практикой, когда на самом деле государство решает, какие права делегировать на местный уровень.

При этом разный статус и разная ресурсная база муниципалитетов определяют большие различия в объеме полномочий, которые могут быть реально "освоены". Отсюда распространенная практика делегирования полномочий в индивидуальном порядке. Например, в Великобритании муниципальные полномочия определялись как через общенормативное регулирование, так и через частные законы, принятия которых добивались отдельные территории (в английской истории самоуправление предоставлялось городам индивидуально, через королевские хартии). В США с конца XIX в. развивалось движение городов за "хартии самоуправления", которые подлежали утверждению на уровне штатов (в результате "home rule" получили две трети городов с населением свыше 200 тыс. жителей).

Муниципальная асимметрия влечет за собой разделение местных полномочий на обязательные и факультативные. Например, некоторые исследователи считают, что среди факультативных полномочий местных властей находятся вопросы досуга и обслуживания населения. В Германии местные полномочия делят на три группы - добровольные, обязательные и порученные (т.е. делегированные сверху). При этом последние две группы составляют 80 - 90% реально исполняемых функций: на добровольные полномочия у большинства муниципалитетов не хватает сил и средств.

Большую роль в определении компетенции играет принцип разграничения полномочий. Возможно позитивное регулирование через перечисление дозволенных полномочий и негативное - через запреты (ср. с принципами разграничения полномочий в федеративных государствах). В Германии используется второй вариант. Для стран с англосаксонской моделью местного самоуправления более характерно позитивное регулирование, которое лучше соответствует схеме делегирования полномочий. В правоведении муниципалитет здесь обычно рассматривается как корпорация публичного права, а это значит, что она вправе выполнять только функции, определенные законом (в отличие от частного права, следующего либеральному принципу).

Негативное регулирование ближе к либеральной модели ("разрешено все, что не запрещено") и общественной теории местного самоуправления. Обычно негативное регулирование применяется в странах с континентальной моделью местного самоуправления, как в федеративной Германии, так и в унитарной Франции, но больше соответствует либеральному духу Европейской хартии местного самоуправления. Но в условиях федерализма негативное регулирование может провоцировать споры о компетенции между уровнями власти (поскольку негативный принцип часто используется при определении полномочий субъектов федерации). Интересно, что на родине либерализма - в Великобритании, а также в США - стране, которая считалась идеалом для сторонников теории общественного договора, пришли к позитивному принципу определения местных полномочий, который, на первый взгляд, является менее либеральным. В США это можно связать с тем, что по либеральному принципу определялись полномочия штатов, а сразу два "либерализма" означали бы конфликты между штатами и муниципалитетами. Напротив, унитарная Франция использует либеральный принцип, что закономерно: органы местного самоуправления являются единственными структурами территориального самоуправления в этом государстве.

Однако следует заметить, что как позитивный, так и негативный принципы позволяют манипулировать объемами местной компетенции. В первом случае государство может делегировать как большие, так и незначительные полномочия, да еще и дифференцируя их от муниципалитета к муниципалитету. Во втором случае можно установить массу запретов и определить множество полномочий для государственной власти. В итоге местное сообщество может оказаться в "либеральной ловушке", когда запрещено будет так много, что разрешенное окажется несущественным.

В целом принципы определения местных полномочий можно свести к двум общераспространенным правилам (которые идентичны для любого территориального уровня):

В теории местного самоуправления считается, что основные муниципальные права составляют:

Обычно в комплекс местных полномочий входят:

Разграничение полномочий между местной властью разного территориального уровня осуществляется не всегда. Дело в том, что исторически в либеральных демократиях отсутствует формальная иерархия в структурах местного самоуправления, имеющих географически "матрешечный" характер. Например, в США нет специальной регламентации полномочий для разных типов муниципальных структур. Возможны, например, ситуации, когда водоснабжением занимается данный муниципалитет или соседний муниципалитет либо частная компания.

Таким образом, разграничение полномочий на практике в странах с более развитыми традициями местного самоуправления не имеет четкого формата и меняется от уровня к уровню местной власти и от муниципалитета к муниципалитету. Напротив, современные муниципальные реформы предполагают более строгую регламентацию муниципальных полномочий.

Литература

  1. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 2011.
  2. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2009.
  3. Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах федерации. М., 2009.