Мудрый Юрист

Зарубежное избирательное право: обзор исследований *

<*> Berlyavskij L.G. Foreign electoral law: review of studies.

Берлявский Леонид Гарриевич, профессор кафедры конституционного и муниципального права Ростовского государственного экономического университета (РИНХ), доктор исторических наук, кандидат юридических наук.

Зарубежное избирательное право изучает существующие в отдельных странах мира избирательные системы. Современные публикации по избирательному праву зарубежных стран пополнились в последние годы учебниками и исследованиями, написанными как в проблемно-тематическом плане, так и с точки зрения изучения избирательных систем отдельных зарубежных стран.

Ключевые слова: избирательное право, избирательные системы, зарубежные страны, выборы, исследования.

The foreign electoral law studies electoral systems existing in the separate countries of the world. Modern publications on the electoral law of foreign countries have replenished last years with the textbooks and researches written both in the problem and topical aspects, and from the point of view of studying of electoral systems in separate foreign countries.

Key words: the suffrage, electoral systems, foreign countries, elections, researches.

Выборы являются важнейшей формой обеспечения демократического целеполагания государственного управления, формируют необходимую для качественного решения вопросов обустройства государственной и общественной жизни связь народа (территориального коллектива) и аппарата публичной власти. Выраженные посредством выборов государственно-правовые цели выступают непосредственными императивами публично-властной деятельности. Пренебрежение ими со стороны субъектов государственного управления (активное или пассивное) следует рассматривать как фактический отказ от принципа народовластия. Вместе с тем объем выборных начал публичной власти должен быть разумным, отвечающим конкретным социально-историческим условиям развития общества <1>.

<1> Джагарян А. Выборы в механизме государственного целеполагания: конституционно-правовые аспекты // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 2. С. 45.

Как считает Х. Майер (ФРГ), избирательное право как порядок, определяющий конкурентные условия завоевания, удержания и потери политической власти, воплощающийся в избирательном законодательстве, неизбежно предполагает фактическое доминирование мощных политических сил. Однако законодатель видит эту проблему и старается закреплять условия справедливой борьбы. Сможет ли возобладать право в соревновании с политикой, это зависит от уровня развития правовой культуры общества. В немалой мере это определяет и степень независимости и верховенства конституционного суда, который призван быть гарантом честных выборов <2>.

<2> Майер Х. Избирательное право как инструмент распределения власти или избирательное право и политика // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 1. С. 68.

Зарубежное избирательное право изучает существующие в отдельных странах мира избирательные системы, т.е. порядок организации и проведения выборов в конкретных государствах, порядок подсчета голосов и обнародования результатов выборов, осуществление контроля за ходом голосования при выборах представительных органов власти, некоторых органов власти и должностных лиц, органов местного самоуправления <3>.

<3> Сравнительное избирательное право / Науч. ред. В.В. Маклаков. М., 2003. С. 3.

При изучении избирательного права зарубежных стран следует прежде всего обратить внимание на его источники, в число которых входят международные стандарты избирательных прав, конституции государств и иные нормативно-правовые акты зарубежного избирательного законодательства <4>.

<4> Международные избирательные стандарты: Сборник документов / Отв. ред. А.А. Вешняков; Науч. ред. В.И. Лысенко. М., 2004; Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2004.

Современные отечественные публикации по избирательному праву зарубежных стран пополнились в последние годы учебниками и исследованиями, написанными как в проблемно-тематическом плане <5>, так и с точки зрения изучения избирательных систем отдельных зарубежных стран <6>.

<5> Берлявский Л.Г. Избирательное право зарубежных стран. Ростов н/Д, 2011; Зарубежное избирательное право / Науч. ред. В.В. Маклаков. М., 2003; Сравнительное избирательное право / Науч. ред. В.В. Маклаков. М., 2003; Ковачев Д.А. Конституционная регламентация избирательной системы в законодательстве о выборах зарубежных государств // Вестник Центральной избирательной комиссии. 2007. N 7. С. 129 - 138; и др.
<6> Берлявский Л.Г. Трансформация избирательной системы Великобритании // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. N 4. С. 47 - 53; Он же. Конституционное право Государства Израиль: Обзор исследований // Государство и право. 2009. N 4. С. 56 - 62; Он же. Конституционное право Иорданского Королевства // Юридический вестник РГЭУ "РИНХ". 2006. N 3. С. 5 - 12; Он же. Конституционное развитие Ливанской Республики // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 7. С. 44 - 47; Он же. Источники избирательного права США // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2011. N 3(9). С. 86 - 91; Он же. Проблемы избирательного права. Правовое регулирование электоральных отношений. Rambert Academic Publishing. Saarbrucken (Deutschland), 2011; Воробьев В.П., Чайко И.А. Израильский парламентаризм: конституционно-правовой анализ. М., 2006; Современные избирательные системы. Вып. 1: Великобритания, Канада, Мексика, Польша / Д.В. Лафитский, Н.М. Касаткина, А.Г. Орлов, Н.Ю. Трещетенкова. М., 2006; Современные избирательные системы. Вып. 2: Аргентина, Германия, Швеция / А.Г. Орлов, Ю.И. Лейбо, И.А. Ракитская; Науч. ред. Ю.А. Веденеев, В.И. Лысенко. М., 2007; Современные избирательные системы. Вып. 3: Испания, США, Финляндия, Япония / А.Г. Орлов, В.И. Лафитский, И.А. Ракитская, Т.О. Кузнецова; Науч. ред. А.В. Иванченко, В.И. Лафитский. М., 2009; Современные избирательные системы. Вып. 4: Австралия, Венесуэла, Дания, Сербия / Т.И. Чурсина, А.Г. Орлов, И.А. Ракитская, К.А. Половченко; Науч. ред. А.В. Иванченко, В.И. Лафитский. М., 2009; Соколов В.И., Демчук А.Л. Всеобщие выборы в Канаде: прежнее "правительство меньшинства" // США - Канада: экономика, политика, культура. 2009. N 1. С. 3 - 12; Травкина Н.М. Выборы в США XXI века // США - Канада: экономика, политика, культура. 2009. N 2. С. 22 - 37; и др.

Одной из наиболее значимых работ западных авторов, изданных на русском языке, была статья Р. Таагепера и М.С. Шугарт "Описание избирательных систем" <7>. Она явилась кратким изложением капитальных исследований данных авторов и их сотрудников в сфере сравнительного избирательного права <8>. Этим проблемам посвящены также работы К. Бенуа, А. Хоффмана, Дж. Коломера, М. Канга и др. <9>.

<7> Таагепера Р., Шугарт М.С. Описание избирательных систем // Полис. 1997. N 3. С. 55 - 68.
<8> Mixed-Member Electoral System. The Best of Both Worlds? / Ed. by M.S. Shugart, M. Wattenberg. Oxford, 2001; etc.
<9> Benoit K. Models of electoral system change // Electoral Studies. 2004. N 23. P. 363 - 389; Hoffman A.L. Political parties, electoral systems and democracy: A cross-national analysis // European Journal of Political Research. 2005. N 44. P. 231 - 242; Colomer J. It's Parties That Choose Electoral Systems (or, Duverger's Laws Upside Down) // Political Studies. 2005. N 53. P. 1 - 21; Kang M.S. To Here from Theory in Election Law // Texas Law Review. 2009. N 87. P. 786 - 810; etc.

Политическим последствиям принятия избирательных законов в 20 государствах, в которых действовали 32 избирательные системы, посвятил свое исследование классик западной политической науки А. Липхарт - автор знаменитого исследования "Модели демократии" <10>. По мнению современных авторов, он положил начало сравнительно-правовому изучению избирательных систем различных государств <11>. Для анализа избирательных систем активно используется методология анализа политических институтов, разработанная известным французским конституционалистом М. Дюверже <12>.

<10> Lijphart A. The Political Consequences of Electoral Laws, 1945 - 85 // The American Political Science Review. 1990. Vol. 84. No. 2. P. 481 - 496; Lijphart A. Patterns of Democracy. New Haven, London. 1999.
<11> See: Taagepera R. Arend Lijphart's Dimensions of Democracy: Logical Connections and Institutional Design // Political Studies. 2003. V. 51. P. 1 - 19.
<12> Benoit K. Duverger's Law and the Study of Electoral Systems // French Politics. 2006. N 4. P. 69 - 83.

Сравнительно-правовое изучение типологии избирательных систем находилось в центре внимания международной исследовательской группы под руководством А. Рейнолдса, Б. Рейли, Э. Эллиса <13>. Позитивные и негативные черты каждой из ныне действующих избирательных систем представлены департаментом парламентских исследований Парламента Австралии <14>, а также чешским исследователем Петром Навратом <15>. Содержанию принципов свободных и справедливых выборов, их имплементации в избирательном законодательстве и практике выборов конкретных стран посвящены обзоры и исследования Межпарламентского Союза. В ряде публикаций проведен сравнительно-правовой анализ национальных законодательств о референдумах <16>.

<13> Electoral System Design. The New International IDEA Handbook / A. Reynolds, B. Reffly, A. Ellis. Stockholm, 2005.
<14> Gerard Newman, Scott Bennett. Electoral systems. Canberra, 2006.
<15> Navrat P. Comparative study of Electoral Systems and their Features. Hyderabad, 2003.
<16> Guy S. Goodwin-Gill. Free and Fair Elections. New expanded edition. Part 1: Further Steps along the Democracy Road and Part 2: The Development of International Law and Practice. Inter-Parliamentary Union. Geneva, 2006; Direct Democracy: The International Idea Handbook. Chapter 2. When The Authorities Call A Referendum: Design and Political Considerations (International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2008) // URL: //www.idea.int/publications/directde-mocracy/index.cfm; European Commission for Democracy Through Law, Referendums in Europe - an Analysis of the Legal Rules in European States (Venice Commission, 2005) // URL: www.venice.coe.int; European Commission for Democracy Through Law, Code of Good Practice on Referendums (Venice Commission, 2007) // URL: www.venice.coe.int; etc.

Под эгидой Университета ООН осуществлено сравнительное исследование института обязательного участия избирателей в выборах в 29 странах <17>. Одной из проблем современного зарубежного избирательного права является изучение в электоральном законодательстве механизмов квотного резервирования с целью обеспечения пассивного избирательного права женщин, этнических и религиозных групп в отдельных странах <18>. Гарантиям прав национальных меньшинств были посвящены исследования, проводившиеся в рамках ОБСЕ и других международных организаций <19>. Правовое регулирование участия в выборах политических партий находилось в центре внимания К. Джанда и других исследователей <20>. Э. Ханнан проведено сравнительно-правовое исследование муниципального избирательного права в шести государствах Европейского союза <21>.

<17> Birch S. Full Participation: A Comparative Study of Compulsory Voting. Tokyo, 2009.
<18> The International Encyclopedia of Elections / Ed. R. Rose. Washington, 2000. P. 345 - 351; Sgier Lea. Discourses of gender quotas // European Political Science. 2004. P. 67 - 72; Squires J. Gender quotas: comparative and contextual analyses // European Political Science. 2004. P. 51 - 58; Dahlerup D., Nordlund A. Gender Quotas: a key to equality? A case study of Iraq and Afghanistan // European Political Science. 2004. P. 91 - 98; etc.
<19> OSCE. Guidelines to assist National Minority Participation in the Electoral Process. Warsaw, 2003; etc.
<20> Janda K. Political Parties and Democracy in theoretical and practical perspectives. Adopting Party Law. Wash., 2005; Barendt E. An Introduction to Constitutional Law. Oxford, 1998; etc.
<21> Hannan E. Audit of Institutional Structures and Electoral Systems at Local Level in six EU member states. Dublin, 2004.

Особенная часть избирательного права зарубежных стран представляет собой анализ правового регулирования электоральных правоотношений в отдельных странах. В англоязычной юридической литературе достаточно основательно представлено избирательное право Соединенных Штатов Америки, Великобритании, Федеративной Республики Германии, Итальянской Республики, Японии, стран Ближнего и Среднего Востока <22>.

<22> Elmendorf C. Election Commissions and Electoral Reform: An Overview // Election Law Journal. 2006. No. 4. P. 425 - 446; Foley E. The Analysis and Mitigation of Electoral Errors: Theory, Practice, Policy // Stanford Law and Policy Review. 2007. No. 18. P. 340 - 381; Harris J. Election Administration in the United States. Washington, 1934; Hasen R. The Supreme Court and Election Law: Judging Equality from Baker v. Carr to Bush v. Gore. N.Y., 2003; Issacharoff S., Karlan P., Pildes R. The Law of Democracy: Legal Structure of the Political Process. 2-nd ed. N.Y., 2002; Kimball D., Kropf M., Battles L. Helping American Vote? Election Administration, Partisanship, and Provisional Voting in the 2004 Election // Election Law Journal. 2006. No. 4. P. 447 - 461; Martinez R. Greater Impartiality in Election Administration: Prudent Steps Toward Improving Voter Confidence // Election Law Journal. 2006. No. 5. P. 235 - 249; Luke P. McLoughlin. The Elysian Foundations of Election Law // Temple Law review. 2009. Vol. 82. P. 89 - 148; Dunleavy P., Margetts H. The impact of UK electoral systems // Parliamentary affairs. 2005. No. 58. P. 854 - 870; The Political Parties and Elections Act 2009. London, 2009; House of Commons. Voting systems in the UK. London, 2008; Voting Systems: The Jenkins Report. London, 1998; etc.

Wiesner U. e-Voting. Hacking the Electoral Law. Berlin, 2006; Germany: elections, the new Government and Anglo-German relations. London, 2005; Wiesner U. e-Voting. Hacking the Electoral Law. Berlin, 2006; Germany: elections, the new Government and Anglo-German relations. London, 2005; Fusaro C. Party System Developments and the Electoral Legislation in Italy (1948 - 2009). Rome, 2009; Uleri P. Initiatives and Referenda in Italian Democracy: Imperfect Forms and Hard-Won Institutionalisation. Buenos Aires, 2007; Baker A., Scheiner E. Electoral system effects and ruling party dominance in Japan: A counterfactual simulation based on adaptive parties // Electoral Studies. 2007. No. 26. P. 477 - 491; Christensen R.V. The new Japanese lection system // Pacific Affairs. 1996. No. 69. P. 49 - 70; Yasuo Hasebe. The Supreme Court of Japan: Its adjudication on electoral systems and economic freedoms // International Journal of Constitutional Law. 2007. No. 5. P. 296 - 307; Election System in Japan. N.Y., 2007; Kenneth L. Port. Comparative Law. Law and the Legal Process in Japan. Durham, 2003. P. 181 - 358; Paul Salem. Electoral Law Reform in Lebanon. The Experience and Recommendations of the National Commission. Paris, 2006; International Foundation for Election Systems. Arab Election Law Compendium / Ed. Lorraine Marulanda, El Obaid A. El Obaid, Lazhar Aloui. Washington, 2003; Congressional Research Service. Middle East Elections 2009: Lebanon, Iran, Afghanistan, and Iraq / Casey L. Addis, Kenneth Katzman. Washington, 2009; Pakistan Institute of Legislative Development and Transparency. Caretaker Government during Election: A Comparative Study of Pakistan, Bangladesh and India. Islamabad, 2006; etc.

В частности, изучение американского права невозможно без понимания той роли, которую играет закон как в политической системе, так и в сознании граждан. Право прочно вплетено в общую культуру этого государства: литературу, кино, телевидение <23>. Не является исключением в этом плане избирательное право Соединенных Шатов.

<23> Michaels R. American law (United States) // Elgar encyclopedia of comparative law / Ed. by Jan M. Smits. Cheltenham, 2006. P. 66.

Статутное регулирование выборов в США имеет трехуровневую структуру, включая федеральные акты, законодательство субъектов федерации и источники локального права, прежде всего хартии местного самоуправления. Помимо Конституции на федеральном уровне институт выборов регулируется целым рядом законов. К ним относятся: Акт об избирательном праве 1970 г., Акт о федеральных избирательных кампаниях 1971 г., Акт о регистрации избирателей 1993 г., регулирующие в основном процедуру и организацию выборов; ряд актов, вошедших в Налоговый кодекс: Акт о счете для финансирования первичных президентских выборов 1973 г., Акт о фонде президентской избирательной кампании 1973 г.; некоторые акты уголовного права; законы, касающиеся деятельности СМИ, почты и иных средств связи <24>.

<24> Избирательное право США. Вступительная статья // Сборник нормативных актов зарубежного избирательного законодательства / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2004. С. 22.

Тщательному исследованию государствоведами подверглась применяемая при голосовании на президентских выборах в США система относительного большинства, которая позволяет победившей партии получить все мандаты выборщиков от данного штата. Имели место случаи, когда партия, не набравшая относительного большинства голосов по стране в целом, получала большинство мест в коллегии выборщиков. Так, на чрезвычайно напряженных президентских выборах 2000 г. с несколько затянувшимся финалом (вследствие проблем с достоверным определением воли избирателей в штате Флорида) Республиканская партия получила незначительное большинство в коллегии выборщиков (271 против 267), что обеспечило избрание на пост Президента Дж. Буша-младшего. При этом кандидат от Демократической партии А. Гор получил почти на 340 тыс. голосов рядовых избирателей больше, чем Дж. Буш-младший <25>.

<25> Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2005. С. 371.

В этой связи многие авторы серьезно озабочены несовершенством механизма реализации принципа равенства в ходе президентских выборов, в том числе неспособностью судебной системы во главе с Верховным Судом США принять адекватные решения по данному вопросу <26>. Когда большинство состава Верховного Суда - пять судей, назначенных при республиканских администрациях, - приняло решение поддержать Буша, а четверо менее консервативных судей выступили против него, это вызвало широкое общественное недовольство и раскол в составе Суда <27>. Профессор публичного права Стэнфордской школы права Памела Карлан назвала данное решение чрезмерно необъективным <28>.

<26> Hasen R.L. Bush v. Gore and the Future of Equal Protection Law in Elections // Florida State University Law Review. 2001. Vol. 29. P. 377 - 406.
<27> Elgar encyclopedia of comparative law / Ed. by Jan M. Smits. Cheltenham, 2006. P. 66.
<28> Karlan P. Unduly partial: the Supreme Court and the Fourteenth Amendment in Bush v. Gore // Florida State University Law Review. 2001. Vol. 29. P. 589 - 602.

Специалисты по избирательному праву отмечают, что консерватизм избирательной системы США явился причиной проблемных ситуаций при организации выборов в Америке: случаи победы на президентских выборах кандидатов, избираемых коллегией выборщиков, с меньшим числом полученных голосов избирателей, чем у их оппонентов; ограничение избирательных прав жителей округа Колумбия; сложная система уведомительной регистрации избирателей, неравенство представительства избирательных округов; отсутствие единой системы избирательных органов.

В американском конституционном праве считается, что ограничения на финансирование предвыборных кампаний направлены на то, чтобы не допустить конвертации имущественного неравенства в неравенство политическое. Правовая регламентация финансирования предвыборных кампаний является неизбежным фактором, влекущим компромиссы между конкурирующими системами распределения власти в демократическом государстве. Иначе говоря, споры о финансировании предвыборных кампаний в США не должны сводиться к выбору между защитой равноправия в избирательном процессе и защитой свободы слова: напротив, регламентация финансирования должна рассматриваться как идеальный компромисс между разными целями. Идеальный компромисс, по мнению Ясмина Дэвуда, подразумевает максимум три разные цели: во-первых, не допустить явного доминирования богатых людей в избирательном процессе; во-вторых, позволить гражданам критиковать свое правительство; в-третьих, позволить претендентам должным образом состязаться за выборную политическую должность. Судебная власть должна чутко реагировать на любые ситуации, когда законодательная власть действует в собственных интересах, а не на благо общества. При этом суды при оценке законодательства должны исходить из того, что решение о регламентации подразумевает сложный компромисс между конкурирующими целями <29>.

<29> Ясмин Дэвуд. Демократия, власть и Верховный Суд: сравнительный анализ реформ финансирования избирательных кампаний // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 3. С. 173.

В целом изучение зарубежного избирательного права подводит к выводу о том, что выборы являются важнейшим элементом демократического политического режима. Посредством выборов происходит формирование избираемых государственных и муниципальных органов. Выборы являются надежным барометром социально-политической жизни в стране, конституционным средством отбора политических лидеров. Согласно конституциям большинства стран, избирательные права входят в каталог политических прав личности. Участие в избирательных кампаниях стало надежным показателем политической активности либо пассивности населения, его отношения к действующей в государстве власти.