Мудрый Юрист

Некоторые аспекты государственного регулирования деятельности на транспорте

Соловьева Т.Л., доцент кафедры Государственного регулирования и права Московского государственного технического университета гражданской авиации, кандидат технических наук.

В статье затрагиваются проблемные вопросы государственного регулирования транспортной отрасли, коротко анализируются факторы, наиболее ощутимо влияющие на состояние и развитие транспорта. Акцент сделан на проблематике государственного регулирования на воздушном транспорте.

Ключевые слова: транспорт, государственное регулирование, правоприменительная деятельность, командир воздушного судна.

Some aspects of state regulation of activities in transport sphere

T.L. Solov'yova

The article deals with the controversial issues of state regulation of transport branch, briefly analyses the factors, the most strongly influencing the state and development of transport. The attention is drawn to the sphere of state regulation in air transport.

Key words: transport, state regulation, law-application activities, aircraft commander.

Современные исследования проблем транспорта позволяют говорить о том, что транспорт сегодня является одной из крупнейших, базовых отраслей хозяйства, важнейшей составной частью производственной и социальной инфраструктуры, приоритетной отраслью экономики, одной из крупнейших системообразующих отраслей, имеющей тесные связи со всеми элементами экономики и социальной сферы.

Как отмечается в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г. (утвержденной Приказом Минтранса РФ от 12 мая 2005 г. N 45), состояние и развитие транспорта имеют для страны исключительное значение и сопровождаются в настоящее время усилением воздействия ряда фундаментальных факторов (Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 22.11.2008 N 1734-р).

Этими факторами являются:

  1. усиление глобальной конкуренции и структурная перестройка мирового хозяйства;
  2. возрастание роли человеческого капитала и человеческого фактора в социально-экономическом развитии любого государства, предприятия, организации.

Не секрет, что уровень конкурентоспособности современной инновационной экономики все в большей степени определяется качеством профессиональных кадров.

Для транспорта, как и для всего общества, кадры представляют собой главную производительную силу, т.к. это работники, имеющие соответствующее профильное образование, регулярно повышающие свой профессиональный уровень, имеющие производственный опыт и практические навыки;

  1. исчерпание источников экспортно-сырьевого типа развития, базирующихся на интенсивном наращивании топливного и сырьевого экспорта;
  2. четвертым фактором можно считать замедление роста экономики в Российской Федерации, обусловленное недостаточным развитием транспортной системы.

Если же говорить в мировом масштабе, то одними из составляющих воздействия на экономику являются: усложнение рынка транспортных услуг (все сегменты транспортного процесса и логистики стали интегрироваться); возникновение и развитие транспортных инфраструктур нового типа - транспортно-складских и товаротранспортных комплексов, осуществляющих непосредственное взаимодействие друг с другом; усиление требований к экологичности транспорта; гармонизация транспортного законодательства, которая пришла на смену системе ограничений, выражающихся в наличии системы квот, тарифных и других ограничений и пр.

При этом на национальном уровне одной из приоритетных проблем остается совершенствование нормативного правового обеспечения развития транспортной системы и рынка транспортных услуг, в том числе создание нормативной правовой базы, регулирующей вопросы:

Это обусловлено прежде всего тем, что согласованное развитие и организация взаимодействия различных видов транспорта делают его единым комплексом, который обеспечивает для пользователей транспортных услуг дополнительный системный эффект.

Важно понимать, что транспорт сегодня - сектор экономики, критичный с точки зрения удовлетворения общественных нужд и обеспечения устойчивого функционирования и развития экономического комплекса в целом.

                           -----------------¬
¦ Направления ГР ¦
¦ на ВТ ¦
L-----T-----T-----
------------------------ ¦
----------+-------¬ ¦
¦ Непосредственно ¦ L------------¬
¦ ВТ ¦ ---------+--------¬
L---------T-------- ¦ Сопутствующие ¦
+----------------¬ ¦ направления ¦
¦ ---------+------¬ L--------T---------
¦ ¦ ГР развития ¦ ¦
---+ ¦ авиации ¦ -----+
-------+--+-----¬ L---------------- -----------+----+----T----¬
¦ ГР ¦ ¦ ГР ¦ ---+---¬
¦деятельности в ¦ ¦предпринимательской ¦ ¦Прочие¦
¦области авиации¦ ¦ деятельности ¦ L-------
L--------T------- L----------T----------
L---------¬ ¦
----------+-------¬ ---------+-------¬
¦ГР использования ¦ ¦ ГР отношений ¦
¦ воздушного ¦ ¦ собственности ¦
¦ пространства ¦ ¦ ¦
L---------T-------- L--------T--------
¦ ¦
V V
Аспект Экономический
безопасности аспект

В этой связи государственное регулирование транспортной деятельности является объективной необходимостью.

В Транспортной стратегии отмечается, что одной из основ такого регулирования является единство государственного управления транспортом.

Это предполагает, в частности: развитие на единых принципах правовых основ транспортной деятельности и государственного регулирования всех видов транспорта; координацию развития инфраструктуры различных видов транспорта и обеспечения средствами транспорта безопасности и обороноспособности страны; формирование на транспорте единого информационного пространства; координацию; регулирование межвидовой конкуренции; согласование интересов и объединение усилий различных уровней исполнительной власти в развитии транспортной системы и "стыковку" транспортных систем отдельных регионов; согласование интересов и объединение усилий государства и бизнеса в развитии транспортной системы.

Попыткой решения некоторых из этих вопросов было принятие Федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)" (Постановление Правительства РФ от 05.12.2001 N 848), заказчиком которой явилось прежде всего Министерство транспорта РФ, которая включает такие программы, как "Развитие экспорта транспортных услуг", "Железнодорожный транспорт", "Автомобильные дороги", "Морской транспорт", "Внутренний водный транспорт", "Гражданская авиация", "Государственный контроль и надзор в сфере транспорта".

Однако каждый вид транспорта имеет свою определенную специфику, особенно воздушный транспорт.

Целью государственного регулирования (ГР) на воздушном транспорте (ВТ) является эффективное функционирование ВТ и связанных с ним объектов инфраструктуры в настоящее время и их развитие в интересах будущих поколений.

При этом необходимо разграничивать направления государственного регулирования, обеспечивающие решение проблем безопасности на воздушном транспорте, и направления, непосредственно связанные с решением экономических вопросов.

Важно, что ГР не предполагает отказ от непосредственно административных, прямых методов, т.к. присущее рынку свойство саморегулирования не обеспечивает в полной мере всех требований современного общества в нынешних экономических условиях.

Выделим три основные формы государственного регулирования на воздушном транспорте:

Правотворческая деятельность предполагает подготовку и издание нормативных правовых актов, регулирующих соответствующую сферу деятельности. Только Российской Федерации в лице соответствующих государственных органов принадлежит право принимать общеобязательные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок использования воздушного пространства РФ и деятельность в области авиации на территории РФ, осуществлять контроль над исполнением этих актов и принуждать к прекращению их нарушений.

Правоприменительная деятельность - работа по реализации регулирующего законодательства, в том числе и применение права.

Для этой формы государственного регулирования немаловажное значение имеет понимание смысла реализуемой нормы воздушного права. И помочь может правильное толкование соответствующих норм.

Одним из наиболее важных для воздушного права является грамматическое толкование. Это обусловлено наличием специальной терминологии, определений, понятий, применяемых только при эксплуатации воздушного транспорта (безопасность полетов, авиационная безопасность, высота принятия решения, минимум воздушного судна, минимум командира воздушного судна и т.д.).

Под грамматическим, или буквальным, толкованием понимается уяснение смысла и содержания правовой нормы путем анализа ее текста, отдельных слов и выражений, применяемых законодателем, построения предложений и т.д. Это золотое правило толкования. И в ведомственных нормативных правовых актах гражданской авиации (Воздушном кодексе, Федеральных авиационных правилах и др.) можно, как правило, найти грамматическое толкование наиболее важных специальных понятий, например таких как авиационный персонал, воздушное судно, экипаж, предполетный досмотр и пр.

При систематическом толковании актов воздушного права происходит уяснение смысла и содержания акта посредством сопоставления исследуемой нормы с другими нормами по этому вопросу. С этой целью изучается вся система документов по рассматриваемой проблеме. Продолжающийся в последнее время процесс гармонизации воздушного законодательства приводит к необходимости такого сопоставления не только с нормами отечественного воздушного законодательства, но и с нормами международного воздушного права, которые обладают, в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации, приоритетом в части их применения.

Следует отметить, что в последнее время все большее значение приобретает историческое толкование, предполагающее обращение к тому периоду, когда тот или иной акт принимался, что дает возможность оценить необходимость принятия нормативного правового акта, определить динамику его развития, соответствие требованиям сегодняшнего дня.

Правоохранительная деятельность - деятельность по защите прав соответствующих субъектов (авиапредприятий, аэропортов и пр.), по предупреждению правонарушений в данной сфере, привлечению к ответственности виновных лиц.

Осуществляя в той или иной форме регулирование в области авиации и использования воздушного пространства, государство обязано находить "золотую середину" в увязывании интересов общества в целом и конкретного бизнеса в частности, соотнесении интересов обеспечения безопасности на воздушном транспорте и получения прибыли при осуществлении перевозочной деятельности.

В этом плане крайне проблематичным, на мой взгляд, является лоббирование интересов авиакомпаний в плане привлечения к работе в качестве командиров воздушных судов (КВС) иностранных специалистов.

За продвижением этой идеи наблюдается явная заинтересованность генеральных директоров и владельцев авиакомпаний в увеличении прибыли, прежде всего за счет снижения затрат на выплату заработной платы КВС.

В соответствии с действующим воздушным законодательством в состав летного экипажа воздушного судна Российской Федерации, которое относится к коммерческой гражданской авиации, могут входить только граждане Российской Федерации. Включение в состав летного экипажа данного воздушного судна иностранного гражданина допускается только на период его подготовки в целях получения допуска к деятельности по осуществлению воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и почты на воздушном судне определенного типа при условии, что иностранный гражданин не исполняет обязанностей командира воздушного судна Российской Федерации.

Командир воздушного судна принимает решение и действует в соответствии со сложившейся обстановкой независимо от указаний органа управления воздушным движением в тех случаях, когда эти указания создают угрозу безопасности полета; принимает меры по предупреждению и пресечению актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации. Кроме того, он принимает решения с отступлением от плана полета, указаний органа управления воздушным движением и полетного задания в случае явной угрозы безопасности полетов.

Эти требования установлены, помимо всего прочего, с целью не допустить представителей иностранных государств к информации ограниченного доступа, в том числе к государственной тайне, разглашение которой может повлечь ущерб безопасности Российской Федерации. КВС - лицо, работающее со сведениями соответствующей степени секретности и имеющее соответствующий допуск. Непонятно, каким образом предполагается допускать иностранных специалистов к этим сведениям.

Кроме того, привлечение иностранных пилотов нанесет удар и по подготовке летных кадров в нашей стране. Не секрет, что на сегодня в стране существует фактически одно высшее летное училище, силами которого не решить эту проблему. Авиакомпании создают на своих мощностях школы по подготовке пилотов, государство же практически выключилось из этого процесса. Возникает законный вопрос: почему отторгается продуманная система подготовки летных кадров? Почему не используется потенциал ведущих специалистов СССР, непосредственно участвовавших в подготовке пилотов и чьи знания и опыт в нынешних условиях на вес золота?

В заключение хотелось бы отметить, что воздушное законодательство, как и транспортное законодательство в целом, является наиболее кодифицированным массивом в российском законодательстве. На всех видах транспорта приняты и действуют транспортные уставы и кодексы, регулирующие значительную часть отношений между перевозчиками и клиентурой, причем это законодательство постоянно совершенствуется, развивается динамично, с учетом развития экономики страны.

В транспортном законодательстве действует большое количество императивных норм, установленных органами государственной власти, правила которых не могут быть заменены каким-либо иным условием, в том числе соглашением сторон.

Кроме того, на транспортное законодательство весьма ощутимо влияет законодательство в области международного транспорта (и прежде всего воздушного), причем это влияние носит взаимный характер: в отдельных случаях внутреннее законодательство находит отражение в законодательстве, регулирующем международные перевозки.

Поэтому совершенствование действующего транспортного законодательства, особенно воздушного, - насущная задача сегодняшнего дня.

Литература

  1. Воздушный Кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 N 60-ФЗ (в действующей редакции).
  2. Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел "Квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов организаций воздушного транспорта", утв. Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 января 2009 г. N 32 (в действующей редакции).
  3. Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020, утв. Приказом Минтранса РФ от 12 мая 2005 г. N 45.
  4. Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 22.11.2008 N 1734-р.
  5. Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник / Под общ. ред. В.И. Кушлина. М.: Изд-во РАГС, 2010.
  6. Елисеев Б.П., Свиркин В.А. Воздушное право: Учебник. М.: Дашков и К, 2012.