Мудрый Юрист

Правовое регулирование телекоммуникаций в европейском союзе

Степанян Армен Жоресович, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры права Европейского союза Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА).

В статье обобщены и рассмотрены основные нормы Европейского союза о телекоммуникациях.

Ключевые слова: телекоммуникации; телеком; Европейский союз.

The legal regulation of telecommunications in European union

A.J. Stepanyan

Stepanyan Armen Joresovitch, candidate of laws, lecturer of the European law department of Kutafin Moscow state law university (MSAL).

Basic rules on telecommunications in the European Union are discussed and analyzed in the article.

Key words: telecommunications; telecom; European union.

Для должного развития многих сфер экономики необходима соответствующая инфраструктура. Для развития электронных услуг нужна инфраструктура связи и телекоммуникаций. Для ускорения динамики в этом направлении программа e-Europe предусмотрела принятие пакета нормативных актов, направленных на развитие регулирования телекоммуникационного сектора. В 2002 г. был принят так называемый Телеком-пакет, состоящий из:

Директивы N 2002/19 о доступе к электронным коммуникационным сетям и связанным с ними средствам и их взаимодействии <1> (Директивы о доступе);

<1> Directive 2002/19/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on access to, and interconnection, of electronic communications networks and associated facilities (Access Directive), OJ L 108, 24.04.2002. P. 7.

Директивы N 2002/20 о разрешениях для электронных коммуникационных сетей и услуг <2> (Директивы о разрешениях);

<2> Directive 2002/20/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on the authorisation of electronic communications networks and services (Authorisation Directive), OJ L 108, 24.04.2002. P. 21.

Директивы N 2002/21 об общих рамках регулирования электронных коммуникационных сетей и услуг <3> (Рамочные директивы);

<3> Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (Framework Directive), OJ L 108. 24.04.2002. P. 33.

Директивы N 2002/22 об универсальных услугах и правах пользователей, относящихся к электронным коммуникационным сетям и услугам <4> (Директивы об универсальных услугах);

<4> Directive 2002/22/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on universal service and users' rights relating to electronic communications networks and services (Universal Service Directive), OJ L 108, 24.04.2002. P. 51.

Директивы N 2002/58 об обработке персональных данных и защите частной жизни в секторе электронных коммуникаций <5> (Директивы о частной жизни и электронных коммуникациях).

<5> Directive 2002/58/EC of the European Parliament and of the Council of 12 July 2002 concerning the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector (Directive on privacy and electronic communications), OJ L 201, 31.07.2002. P. 37.

Данные акты заменили собой многие документы, принятые в этой сфере в 90-е гг., и устранили избыточное регулирование на национальном уровне. Позднее, основываясь на докладах о развитии телекоммуникаций в ЕС, в декабре 2009 г. была проведена реформа "Телеком-пакета-2002": были приняты Директива N 2009/140 "Лучшее законотворчество" <6> и Директива N 2009/136 "Права граждан" <7>, изменившие правовое регулирование в этой сфере, сделав упор на усилении конкуренции и дальнейшем развитии отрасли.

<6> "Better law-making", Directive 2009/140/EC of the European Parliament and of the Council of 25 November 2009. OJ L 337, 18.12.2009. P. 37.
<7> "Citizen's rights". Directive 2009/136/EC of the European Parliament and of the Council of 25 November 2009 amending Directive 2002/22/EC on universal service and users' rights relating to electronic communications networks and services, Directive 2002/58/EC concerning the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector and Regulation (EC) No 2006/2004 on cooperation between national authorities responsible for the enforcement of consumer protection laws. OJ L 337, 18.12.2009. P. 11.

Директива о доступе - Директива N 2002/19 о доступе к электронным коммуникационным сетям и связанным с ними средствам и их взаимодействии устанавливает права и обязанности для операторов связи и компаний, нуждающихся во взаимодействии и (или) доступе к их сетям. Целью этой Директивы является стимулирование поддержки конкуренции и развития рамок правового регулирования коммуникационных услуг и сетей, а также появления на рынке инновационных услуг. Таким образом обеспечивается компетенция, необходимая как инструмент регулирования рынка, а в случае отсутствия эффективной конкуренции - национальные регулирующие органы должны вводить для операторов, имеющих значительную долю рынка, дополнительные обязательства. Важно отметить, что установленный Директивой о доступе подход является технологически нейтральным. Директива применяется ко всем формам коммуникационных сетей, поддерживающим публично доступные услуги, в частности фиксированные и мобильные сети, сети наземного и кабельного вещания, спутниковые и интернет-сети, используемые для передачи голосовой информации, факсов, данных и изображений.

Директивой о доступе установлена обязанность государств - членов ЕС обеспечить отсутствие ограничений для компаний в том же или ином государстве-члене, связанных с установлением соглашений о доступе или взаимодействии. Более того, установлено важное правило относительно взаимодействия операторов связи: все они имеют не только права, но и обязанности по соглашениям о взаимодействии.

Операторы публичных коммуникационных сетей (сетей связи общего пользования) имеют право и в случае запроса имеющих разрешение компаний - обязанность установить взаимодействие с целью предоставления публично доступных электронных коммуникационных услуг. Национальные регуляторы ответственны за проведение регулярного анализа рынка с целью определения операторов, занимающих существенное положение на рынке <8>. На таких операторов возлагаются, в частности, следующие обязанности:

<8> Всего через несколько месяцев после принятия актов Европейской комиссией были выпущены руководящие указания по определению доли на рынке. Commission guidelines on the market analysis and the assessment of significant market power under the regulatory framework for electronic communications networks and services // OJ C 165 of 11.07.2002.

обеспечивать прозрачность в отношении взаимодействия сетей и доступа посредством предоставления публично доступной информации, в частности бухгалтерской отчетности, данных о технических спецификациях и характеристиках сетей;

соблюдать недискриминацию в отношении иных операторов посредством создания равных условий при равных обстоятельствах и равных услугах;

осуществлять разделение учета (бухгалтерии) в отношении специальных действий, касающихся взаимодействия или предоставления доступа, а также учет расходов и цен на услуги;

предоставлять доступ к использованию некоторых средств, например технических интерфейсов, протоколов или других технологий, которые неотделимы от услуг;

обеспечивать функциональное разделение, в соответствии с которым вертикально интегрированные предприятия должны вести деятельность, относящуюся к комплексному предоставлению связанных с доступом услуг, в операционно независимой единице с целью предоставления услуг третьим лицам, включая другие подразделения в родительской компании, в те же сроки, на тех же условиях, включая уровень сервиса и цен, с помощью тех же систем и процессов.

Таким образом, Директива о доступе установила необходимую для развития телекоммуникационного рынка свободу доступа к сетям и их взаимодействия на едином внутреннем рынке ЕС.

Директива N 2002/20 о разрешениях для электронных коммуникационных сетей и услуг - Директива о разрешениях устанавливает разрешения как для публичных, так и непубличных электронных коммуникационных сетей и услуг. Целью Директивы является создание гармонизированного рынка путем ограничения регулирования до минимума, который действительно необходим. Основным достижением Директивы о разрешениях является отказ от частных лицензий и переход к общим разрешениям. При этом сохраняется специальная схема присвоения частот и номеров (номерной емкости). Для получения общего разрешения на компанию может быть возложена обязанность подать уведомление, но ей не может быть вменено в обязанность получение явного предварительного разрешения или иного административного акта от национального регулирующего органа для начала эксплуатации сетей или предоставления услуг. Трансграничное предоставление услуг требует также не более одного уведомления на государство-член, в котором предоставляются услуги.

Данные положения не применяются в отношении прав на радиочастоты и номерную емкость. В общем случае должны также применяться общие разрешения. Однако государства - члены ЕС могут предоставлять права на их использование индивидуально с учетом необходимости избежания опасных помех, обеспечения качества услуги, эффективного использования радиочастотного спектра, обеспечения иных целей публичного интереса, определенных государствами-членами. Решение должно быть принято и опубликовано по возможности заранее, после получения национальным регулятором полной заявки: в течение трех недель - для номеров национального плана нумерации, в течение шести недель - для радиочастот, выделенных для специальных целей в национальном радиочастотном спектре.

Общие разрешения и права на использование могут быть ограничены только условиями, определенными в приложении к Директиве о разрешениях, в частности:

финансовыми взносами на универсальные услуги связи;

взаимодействием услуг и сетей;

доступностью и переносом (между операторами) номеров;

правилами защиты частной жизни, а также несовершеннолетних;

обязательствами по передаче некоторых телевизионных и радиопрограмм;

требованиями к окружающей среде, планами развития города и страны;

возможным наложением административных сборов на предприятия;

ограничениями, касающимися вещания незаконного контента;

использованием радиочастотного спектра.

Необходимо отметить, что Директивой о разрешениях устанавливается обязанность государства-члена при выявлении возможности выдать право на использование радиочастот опубликовать это решение и предложить подачу заявок.

Национальным регулирующим органам разрешено вводить административные сборы на предоставляющие доступ к услугам или сети предприятия. Административные сборы могут включать стоимость международного сотрудничества, гармонизации и стандартизации, анализ рынка и работу регулятора. Наложение административных сборов также обязывает орган публиковать годовой отчет об административных расходах и общую сумму собранных сборов. Компетентный государственный орган также может взимать пошлину за право на использование радиочастот и право установки различных средств.

Директива о разрешениях позволила уменьшить бюрократические препоны в отношении инфраструктуры телекоммуникаций по всему Евросоюзу, что положительно сказалось на конкуренции на рынке связи.

Директива N 2002/21 об общих рамках регулирования электронных коммуникационных сетей и услуг - Рамочная директива имеет целью установление гармонизированных рамок для регулирования электронных коммуникационных сетей и услуг. Сюда также включаются некоторые аспекты терминального оборудования для облегчения доступа для людей с ограниченными возможностями.

В Директиве указаны также горизонтальные положения относительно других мер: общие принципы и определения, общие положения о национальных регулирующих органах, новая концепция существенного положения на рынке, правила выдачи некоторых основных ресурсов, таких, как радиочастоты, номера (номерная емкость) или права на них. Сферой применения этого акта, как и других в "Телеком-пакете-2002" стало регулирование не только телекоммуникационных сетей, а всех электронных коммуникационных сетей, включая проводную местную телефонную связь, мобильные и широкополосные коммуникации и кабельное и спутниковое телевидение. Однако контент услуг, доставляемых через электронные коммуникационные сети, таких, как контент при вещании или финансовые услуги, исключается из сферы применения этой Директивы. Рамочная директива предусматривает принятие национальных мер в отношении доступа к электронным коммуникациям с целью соблюдения основных прав и свобод человека.

Рамочная директива устанавливает цели и требования к национальным регулирующим органам. В частности, они должны обеспечивать пользователям наилучшие условия в отношении выбора, цены и качества услуг, предоставлять всем гражданам ЕС доступ к универсальным услугам связи и высокий уровень защиты частной жизни и персональных данных. Директива также обязывает государства-члены обеспечить независимость национальных регулирующих органов от любых организаций, предоставляющих доступ к электронным коммуникационным сетям, оборудованию или услугам.

Рамочной директивой установлено, что предприятия могут передавать или сдавать в аренду права на радиочастоты, причем при передаче прав на радиочастоты национальный регулятор может проверить, не нарушается ли такой передачей конкуренция на рынке. Адекватный ресурс нумерации, за которым наблюдает национальный регулирующий орган, должен быть предоставлен электронным коммуникационным услугам путем объективной, прозрачной и недискриминационной процедуры.

Интересной особенностью является возможное установление сервитутов на частную или государственную собственность с целью установки средств и инфраструктуры связи. Срок для рассмотрения заявления о предоставлении такого права больше обычного - шесть месяцев. Государство-член также может обязать предоставить средства связи или собственность в совместное пользование, если ограниченный доступ существует в силу невозможности расширить инфраструктуру или с целью защиты окружающей среды, здоровья граждан или их безопасности. При этом могут быть установлены правила о соответствующем пропорциональном возложении затрат на эти средства связи или собственности.

Разрешение споров между операторами сетей и услуг подключающимися к ним в том же государстве-члене предприятиями является компетенцией национального регулирующего органа. Если спор носит трансграничный характер, то он рассматривается в органе европейских регуляторов электронных коммуникаций <9>.

<9> Body of European regulators for electronic communications (BEREC).

Директива N 2002/22 об универсальных услугах и правах пользователей, относящихся к электронным коммуникационным сетям и услугам, - Директива об универсальных услугах - обеспечивает существование "минимального набора услуг определенного качества, к которому все пользователи имеют доступ, по доступной в национальных условиях цене, не нарушая конкуренции". На государства-члены возлагается обязанность обеспечить, чтобы такие услуги электронных коммуникаций были доступны всем на их территории независимо от географического положения.

Одним из основных принципов является предоставление пользователям по их запросу соединения с телефонной сетью общего пользования в определенном месте по доступной цене. При этом соединение должно давать возможность конечным пользователям передать голосовые звонки, факсы и данные по тарифам, применяющимся для предоставления доступа в Интернет, "принимая во внимание преобладающие технологии, используемые большинством пользователей, и технологическую применимость". Препятствия в виде технических средств не допускаются.

Обязательства государств-членов достаточно высоки. Не менее раза в год должен обновляться каталог пользователей сетей, а также должна быть создана как минимум еще одна подобная служба <10>.

<10> В России получившая популярность служба под названием "Желтые страницы" позволяет найти телефон одного пользователя по запросу другого.

Термин "универсальные услуги" в полной мере обязывает обеспечить доступ к ним лиц с ограниченными возможностями. Доступ может быть обеспечен на том же функциональном уровне, но другими средствами. Государства могут обязать национальные регулирующие органы обеспечить принятие общих и специальных мер для лиц с ограниченными возможностями. Национальные регуляторы могут обязать операторов связи обеспечить таксофонами или иными услугами связи соответствующую территорию, при этом учитывая количество телефонов, их доступность для людей с ограниченными возможностями и качество услуг.

С целью оказания универсальных услуг связи государства-члены могут назначить одно или несколько предприятий ответственными за предоставление тех или иных услуг или их предоставление на определенной территории. Доступность тарифов должна обеспечить потребителям с низким уровнем дохода специальные предложения или помощь с целью их подключения к сетям. Специальный тариф либо должен уже присутствовать на рынке, либо должен быть предоставлен назначенным предприятием.

Качество оказания услуг также должно быть соответствующим: уровни качества для операторов связи должны задаваться национальными регулирующими органами, которые обязаны следить за их соблюдением. С целью компенсации расходов, которые операторы несут в связи с оказанием универсальных услуг связи, могут создаваться механизмы возмещения таких расходов с помощью государственных средств или разделения расходов между операторами электронных коммуникационных сетей и услуг с обязательной публичной отчетностью.

Регулирование контроля за предприятиями, занимающими существенную долю рынка, имеет цель сохранять баланс между соблюдением прав граждан ЕС и обеспечением конкуренции и минимальным регулированием с целью установления общего уровня прав в Союзе. Национальные регулирующие органы обязывают операторов фиксированной связи, занимающих существенное положение на рынке, обеспечивать пользователям выбор оператора телефонной связи либо в режиме предварительного выбора, либо при каждом звонке <11>.

<11> Так называемые режимы pre-select и hot-choice. Подобное обязательство операторов местной телефонной связи в отношении услуг международной и междугородной связи в России было введено Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2005 г. N 310 "Об утверждении Правил оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи" // СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 2030.

Национальные регулирующие органы должны накладывать обязательства на оказание тех розничных услуг, которые недостаточно конкурентны, включая, в частности, требование не устанавливать избыточно высоких цен с целью ограничения конкуренции.

Пользователи телекоммуникационных услуг в ЕС наделяются множеством прав. Так, в частности, § 2 ст. 20 Директивы N 2002/22 установлено право заключить договор оказания услуг по подключению к телефонной сети с предоставлением минимальной информации: идентификации и адреса поставщика услуг, видов оказываемых услуг, информации о тарифах и ценах, а также средствах получения информации об их изменениях, срока действия услуг и договора и их продления и прекращения, положениях о компенсациях и возвратах за некачественные услуги, процедуре разрешения споров.

Подобные сведения должны содержаться в любом договоре пользователя и оператора электронных коммуникационных услуг. Причем государства-члены могут расширять данный перечень обязательной информации. Пользователи также имеют право на опубликование операторами возможной для сравнения, адекватной и актуальной информации о качестве их услуг, на гарантию того, что в случае форс-мажора доступ к телефонной сети общего пользования останется возможным, на поддержку оператора, на услуги "Желтых страниц".

Единый европейский номер экстренной связи 112 должен быть всегда бесплатным, даже с платных таксофонов. Связанные операторы должны сделать доступной информацию о месте нахождения звонящего органу власти, обрабатывающему экстренные звонки. Национальные регулирующие органы должны обеспечить, чтобы звонки на этот номер обрабатывались должным образом.

Государства-члены должны продвигать специальные номера 116 для социальных услуг, включая номер для поиска потерянных детей. Операторы должны обеспечить набор кода 00 как стандартного кода доступа к международной связи <12>. Директива также дает право пользователям фиксированных или мобильных сетей телефонной связи сохранять свой номер при смене одного оператора на другого, причем такой переход должен занимать один рабочий день и при этом цены не должны "отговаривать" пользователя от такого перехода.

<12> Указанный код планируется к введению в Российской Федерации в соответствии с планом нумерации в зоне 7.

Государствами-членами должна быть установлена простая, прозрачная, недискриминационная и недорогая внесудебная процедура относительно споров по универсальным услугам связи.

Основными чертами "Телеком-пакета-2002" можно назвать рамочность, проработанность, изначально заложенные принципы технологической нейтральности и конкуренции. Все это позволяет и сегодня в достаточной степени регулировать рынок по понятным и прозрачным правилам. Весьма бурное развитие некоторых технологий (ADSL, VoIP, Skype, SMS и т.д.) каждый раз заставляло институты ЕС принимать решения по некоторым вопросам, а также задуматься о реформе законодательства в области телекоммуникаций. В настоящее время, как представляется участникам рынка и органам ЕС, законодательство в этой сфере требует большего абстрагирования от технологий (нейтральности), как большей гибкости в саморегулировании рынка (налаживание конкурентных связей между субъектами рынка), так и возможности регулирования отдельных сегментов (монополии и операторы, занимающие существенную долю рынка, в особенности в области мобильной связи и предоставления услуг доступа в Интернет).

Так, в частности, в 2000-х гг. регулирование Европейским союзом затронуло такую сферу, как роуминг потребителей при пользовании услугами мобильной связи. Комиссией наблюдался этот сегмент услуг с 2004 г., и, как отмечено в докладе 2006 г., средняя стоимость звонка более чем в пять раз больше себестоимости предоставления услуг и более чем на 50% больше межоператорского тарифа. Решение прозрачности цен для потребителей Европейским союзом виделось в издании нормативного акта, и в 2007 г. был принят Регламент N 717/2007 о роуминге в публичных сетях мобильных коммуникаций внутри Сообщества <13> (Регламент о роуминге). Особенностью этого акта является то, что он является специальной мерой в соответствии со ст. 1 Рамочной директивы N 2002/21, принятой на определенное время: с 2007 г. - на три года, в 2009 г. срок был продлен до 2012 г.

<13> Regulation (EC) N 717/2007 of the European Parliament and of the Council of 27 June 2007 on roaming on public mobile communications networks within the Community. OJ L 171, 29.06.2007. P. 3.

Регламент о роуминге устанавливает жесткие тарифы (вводятся понятия "Евротариф" и "Евро-СМС-тариф") на стоимость голосовых вызовов внутри Союза не в домашних сетях - сетях оператора мобильной связи пользователя услуг в стране регистрации оператора - 0,49 евро за минуту при исходящем звонке, 0,24 - при входящем, на стоимость отправки SMS-сообщений (не более 0,11 евро) и передачи данных. Статьей 3 установлен также максимальный средний за 12 месяцев межоператорский тариф за предоставление звонка в гостевой сети. Потребителям также дано право устанавливать собственный лимит средств, которые они могут потратить при пользовании услугами передачи данных (в частности, мобильного доступа в Интернет) при нахождении в роуминге. В 2007 г. рядом британских операторов связи был инициирован процесс о легальности национального законодательства, имплементирующего положения Регламента о роуминге, в связи с некорректным выбором компетенции ЕС и несоблюдением принципа пропорциональности. Британским судом был поставлен ряд вопросов перед Судом Европейского союза, который подтвердил законность данного Регламента <14>, обосновав это интересами защиты потребителей. В 2011 г. появилось заявление Комиссии о продлении действия данного Регламента до 2022 г. и неофициальный проект нового Регламента, содержащий положения о введении с 1 июля 2014 г. разделения услуг операторов в роуминге от услуг в домашней сети и разрешение абонентам пользоваться ими раздельно, выбирая иного оператора для оказания услуг в роуминге.

<14> Дело C-58/08, Vodafone Ltd. et.al. Judgement. OJ C 107, 26.04.2008.

Бурное развитие телекоммуникаций внутри Европейского союза не могло быть осуществлено без нормативных актов в сфере единообразия стандартов. Этому способствовало принятие Директивы N 1999/5 о радиооборудовании и телекоммуникационном терминальном оборудовании и взаимном признании их соответствия <15>, регулирующей введение в обращение, передвижение на рынке и введение в эксплуатацию на территории ЕС радио- и телекоммуникационного оборудования и фактически создающей единый рынок таких устройств. Основными принципами Директивы являются защита здоровья пользователя и других лиц <16> при использовании оборудования, электромагнитная совместимость <17>, эффективное использование радиочастотного спектра для радиооборудования. Также установлены дополнительные требования для отдельных видов оборудования, их совместимости с другими типами, ведение баз данных параметров устройств. Урегулированы вопросы процедуры декларации соответствия европейским стандартам, проверки такого соответствия национальными надзорными органами.

<15> Directive 1999/5/EC of the European Parliament and of the Council of 9 March 1999 on radio equipment and telecommunications terminal equipment and the mutual recognition of their conformity. OJ L 91, 7.04.1999. P. 10.
<16> Включая требования к низковольтной совместимости - Директивой о низковольтном оборудовании - Directive 2006/95/EC of the European Parliament and of the Council of 12 December 2006 on the harmonisation of the laws of Member States relating to electrical equipment designed for use within certain voltage limits (codified version), OJ L 374 of 27.12.2006. P. 10.
<17> Требования к которой определяются Директивой об электромагнитной совместимости - Directive 2004/108/EC of the European Parliament and of the Council of 15 December 2004 on the approximation of the laws of the Member States relating to electromagnetic compatibility and repealing Directive 89/336/EEC, OJ L 390, 31.12.2004. P. 24.