Мудрый Юрист

Достоинства и недостатки совершенствования законодательства в сфере международного сотрудничества

Быкова Елена Викторовна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Выскуб Вадим Сергеевич, младший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

В данной статье предпринята попытка проанализировать изменения законодательства, регламентирующего международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства. Сделаны предположения о возможных негативных последствиях, оставшихся проблемах и путях их надлежащего разрешения.

Ключевые слова: международное сотрудничество; уголовное судопроизводство; выдача; правовая помощь; срок; усмотрение.

Advantages and disadvantages of perfecting legislation in the sphere of international cooperation

E.V. Bykova, V.S. Vyskoub

Bykova Elena Viktorovna, head researcher of the Academy of the Prosecutor's General office of the Russian Federation.

Vyskoub Vadim Sergeevich, researcher of the Academy of the Prosecutor's General office of the Russian Federation.

In this article attempt to analyze changes of the legislation regulating the international cooperation in the sphere of criminal legal proceedings is made. Offers on the possible negative consequences, the remained problems and ways of their appropriate permission are made.

Key words: international cooperation; criminal legal proceedings; delivery; legal aid; term; discretion.

Развитие любого общества предполагает изменение и совершенствование действующего законодательства. Объективные и субъективные предпосылки, настоятельная потребность в совершенствовании борьбы с преступностью порождают разработку и введение новых законов, поиск иных путей решения возникающих проблем.

Но всегда ли проводимые реформы приводят к положительному результату? Способствуют ли они построению правового демократического общества, стоящего на страже прав и свобод человека?

На примере правовых преобразований уголовно-процессуального законодательства, регламентирующего международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства, можно проследить как ход, так и результаты данной деятельности.

Справедливости ради отметим, что по сравнению с другими нормами УПК РФ ч. 5 "Международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства" в минимальной степени подвергалась изменениям и дополнениям.

Подчеркнем то обстоятельство, что, являясь новеллой УПК РФ, рассматриваемая часть традиционно остается незаслуженно обойденной вниманием и недостаточно востребованной. А ведь от добровольного выполнения международных обязательств того или иного государства зависит не только его престиж на мировой арене, долгосрочность отношений, но и успешность борьбы с преступностью, обеспечение неотвратимости наказания.

Именно добросовестное исполнение принятых на себя обязательств признано одним из главных принципов международного права.

Сегодня уже невозможно представить мировое сообщество без взаимодействия государств в той или иной сфере, объединения совместных усилий в борьбе с преступностью.

На наш взгляд, главная проблема любых правовых преобразований в России - полное несоответствие конечного результата поставленным целям.

Общепризнано, что отечественный уголовный процесс носит весьма формализованный характер и очередная реформа призвана упростить регулирование правоотношений на том или ином этапе судопроизводства. Однако, как показывает практика, в итоге получается обратный результат.

Применительно к указанной области ситуация осложняется тем, что основополагающей правовой базой здесь служат международные договоры (двусторонние и многосторонние), участницей которых является Россия, более того, они имеют приоритет над национальным законодательством, которое представляет собой механизм непосредственного исполнения международных обязательств. Поэтому особенно важно упростить эти процессы без ущерба для интересов международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства и должного обеспечения прав и свобод человека.

Главной причиной, повлекшей совершенствование положений ч. 5 УПК РФ, служит появление новых международных документов, а также присоединение России к уже действующим в указанной сфере. Немаловажным обстоятельством являются структурные и правовые преобразования внутри страны. Это, а также правовые реформы в отдельных государствах в определенных случаях делают необходимым внесение соответствующих коррективов в национальное законодательство.

Так, за время ее действия в ч. 5 УПК РФ был внесен ряд изменений и дополнений.

Первые изменения в правовые нормы, регулирующие международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства, были внесены в 2003 г., в ходе которых ряд статей были изменены, а некоторые вовсе утратили силу.

Применительно к отдельным статьям можно отметить, что некоторые из них изменялись неоднократно, что объясняется их важностью в рассматриваемой сфере и проблемами при правоприменении. Например, ст. 453 "Направление запроса о правовой помощи" подвергалась изменениям четырежды (в 2003, 2004, 2007 и 2010 гг.).

Такой подход связан с упразднением одного органа, компетентного направлять запросы о правовой помощи, - Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации и созданием новых - Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и Следственного комитета Российской Федерации (сначала при прокуратуре Российской Федерации, а затем как самостоятельный орган). Существенным изменением стала формулировка о возможности направления запросов о производстве процессуальных действий, перечисленных в п. 3 ч. 3 ст. 453 УПК РФ: "по уголовным делам, находящимся в их производстве" взамен бывшей "в отношении следственных действий, не требующих судебного решения или согласия прокурора".

Здесь же уместно сказать о ст. 457 "Исполнение в Российской Федерации запроса о правовой помощи", которая является своеобразным отражением ст. 453 УПК РФ, т.е. в одном случае Россия выступает запрашивающей стороной, а в другом - запрашиваемой.

Соответственно, в число компетентных органов России, уполномоченных исполнять запросы о правовой помощи, включены вышеназванные органы, а перечень должностных лиц в обеих статьях дополнен "руководителем следственного органа".

Несмотря на то что рассмотренные изменения и дополнения вызваны исключительно внутренними преобразованиями России, они в обязательном порядке повлекут внесение поправок в законы о ратификации международных договоров и конвенций, участницей которых является Россия, в которых определены ее компетентные (центральные) органы, непосредственно осуществляющие международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства.

Это потребует существенных временных затрат и вызовет некую ломку сложившейся международной практики, что, в свою очередь, парализует на какой-то период международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства. Многочисленность российских компетентных органов сама по себе в сравнении с иностранными государствами (где в подавляющем большинстве случаев это только Министерство юстиции или реже прокуратура) замедляет прохождение и, соответственно, исполнение запросов о правовой помощи. Это как раз яркий пример того, что не всегда правовые реформы улучшают ситуацию.

Что касается гл. 54 ч. 5, регулирующей выдачу лица для уголовного преследования или исполнения приговора, то она подвергалась изменениям в 2003 и 2009 гг.

Уже сейчас можно с сожалением констатировать, что процесс подготовки запроса о правовой помощи в органах, получивших такое право, его согласование, например, с Генеральной прокуратурой Российской Федерации и направление через нее в запрашиваемое государство не способствуют оперативности и эффективности оказания правовой помощи.

Так, ст. 461 УПК РФ, определяющая пределы уголовной ответственности лица, выданного Российской Федерации, дополнена положением о том, что лицо, выданное иностранным государством, не может быть не только привлечено в качестве обвиняемого и осуждено без согласия выдавшего государства, но и задержано, что направлено на защиту прав и свобод человека и гражданина.

Правовые нормы, регламентирующие исполнение запроса о выдаче лица, находящегося на территории Российской Федерации (ст. 462 УПК РФ), дополнены двумя частями, которые защищают лицо, указанное в запросе, от незаконной выдачи, определяют срок вступления в силу принятого по выдаче решения и последствия его обжалования.

Глава 54 в 2009 г. была дополнена новой ст. 462.1, предусматривающей транзитную перевозку выданных лиц, воспроизводящей и конкретизирующей нормы международных договоров и конвенций <1>.

<1> Введена Федеральным законом от 17 декабря 2009 г. N 324-ФЗ // СЗ РФ. 2009. N 51. Ст. 6161.

Урегулирование подобных вопросов в рамках внутреннего законодательства позволит предотвратить возможные проблемы и проволочки, препятствующие экстрадиционному процессу.

Определенным преобразованиям подверглась ст. 464 УПК РФ "Отказ в выдаче лица": одно из главных условий выдачи (правило двойной криминальности) перенесено из ч. 2 в ч. 1 (п. 6) и уточнено фразой "в соответствии с уголовным законодательством России".

На наш взгляд, эта весьма важная норма ч. 5 УПК РФ нуждается в серьезных изменениях. С учетом роста транснациональной преступности, ее качественного изменения и, соответственно, настоятельной потребности поиска новых методов борьбы с ней полагаем, что внесение определенных коррективов послужит улучшению сложившейся ситуации в данной сфере.

Ни для кого не секрет, что довольно часто в исключительно правовые ситуации искусственно привносится политический подтекст. Стало почти правилом в отношениях с такими государствами, как Великобритания, Кипр и некоторыми другими отказывать в выдаче российских граждан, совершивших общеуголовные преступления на территории России, по надуманным политическим мотивам.

Ни в коей мере не посягая на права и свободы лица, вовлеченного в экстрадиционный процесс, и учитывая, что в подавляющем большинстве стран отсутствует определение "политическое преступление", а в международном праве оно весьма расплывчато и отдано на усмотрение компетентных органов взаимодействующих сторон, считаем возможным исключить из перечня оснований для отказа в выдаче политическую мотивированность.

В пользу данного предложения свидетельствует усиливающаяся нестабильность в мире, когда под видом политической борьбы за свои права, права наций на самоопределение порой совершаются убийства и прочие преступления наемниками, преследующими исключительно корыстные цели.

Также послужит большей четкости и эффективности международного сотрудничества в вопросах выдачи придание закрытого характера перечню оснований для отказа в выдаче как на международном, так и на национальном уровне. Считаем, что это не только будет способствовать обеспечению неотвратимости наказания за содеянное, но и исключит коррупциогенную составляющую из столь важной сферы.

За время действия ч. 5 УПК РФ наибольшие проблемы возникали в связи с положениями ст. 466 УПК РФ, которая регулирует избрание или применение избранной меры пресечения для обеспечения возможной выдачи лица.

Ранее в данной статье речь шла только об "избрании меры пресечения для обеспечения возможной выдачи", что порождало серьезные проблемы при осуществлении международного сотрудничества в указанной сфере.

Как правило, к запросу о выдаче прилагается решение об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении указанного там лица, которое не требует никакого дополнительного подтверждения на территории Российской Федерации. К сожалению, на практике встречаются случаи, когда должностные лица российских органов предварительного расследования считают необходимым подтверждать уже принятое решение, нарушая тем самым международные нормы и искусственно затягивая экстрадиционный процесс.

Безусловно, внесенные в 2003 г. <2> изменения будут способствовать единообразной правоприменительной практике в рассматриваемой сфере и повышению эффективности международного сотрудничества по вопросам выдачи.

<2> Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 92-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2706.

На сегодняшний день Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление от 14 июня 2012 г. N 11 "О практике рассмотрения судами вопросов, связанных с выдачей лиц для уголовного преследования или исполнения приговора, а также передачей лиц для отбывания наказания" <3>, где наряду с другими, не менее важными вопросами закреплена возможность применения иной, кроме заключения под стражу и домашнего ареста, меры пресечения, способной обеспечить выдачу запрашиваемого лица. Разумеется, речь идет об определенных случаях, когда, например, лицо, совершив не тяжкое преступление, не знает об уголовном преследовании против него и направлении соответственно запроса и пребывает за пределами территории Российской Федерации.

<3> Российская газета. 2012. 22 июня.

На наш взгляд, это нововведение повлечет некоторые трудности практического характера, ведь, как известно, ни один международный документ, регулирующий вопросы выдачи, не содержит упоминания иных мер пресечения, кроме заключения под стражу (ареста).

Из данной статьи было исключено положение о том, что "срок содержания запрошенного к выдаче лица под стражей не может превышать предельный срок, предусмотренный для данного вида преступления статьей 109 настоящего Кодекса".

Поскольку данный вопрос очень важен и вызывает большие проблемы, в 2006 г. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 4 апреля 2006 г. N 101-О указал, "что часть 1 статьи 466 УПК РФ не предполагает возможности применения к лицу, в отношении которого решается вопрос о выдаче его другому государству для привлечения к уголовной ответственности, меры пресечения в виде заключения под стражу вне предусмотренного уголовно-процессуальным законодательством порядка и сверх установленных им сроков применения данной меры пресечения" <4>. Аналогичное предписание содержится и в Определении Конституционного Суда РФ от 1 марта 2007 г. N 333-О-П <5>.

<4> СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3118.
<5> СЗ РФ. 2007. N 28. Ст. 3478.

В этой связи уместно отметить, что отсутствие законодательно закрепленного максимального срока для решения вопроса о выдаче порождает необоснованно длительное рассмотрение документов, выполнение необходимых процедур и, соответственно, содержание лица под стражей, ущемляющие его права и свободы.

Как показывает практика, в последнее время увеличилось количество так называемых экстрадиционных дел, ставших предметом рассмотрения в Европейском суде по правам человека, что, в свою очередь, влечет негативные последствия для России и ее престижа.

К сожалению, не решен вопрос о сроке рассмотрения запроса о выдаче и на уровне международных конвенций и договоров. Такое положение отнюдь не способствует оптимизации международного сотрудничества и оставляет простор для разного рода злоупотреблений. Среди задач, требующих своего разрешения, эта является первоочередной.

Уже в 2003 г. (Федеральный закон N 92-ФЗ) была существенно дополнена ст. 467 УПК РФ, регламентирующая такой важный этап экстрадиционного процесса, как передача выдаваемого лица.

Ранее состоявшая из одной части статья теперь насчитывает три, где конкретизируется ситуация возможности переноса даты передачи лица и устанавливается предельный срок, после которого лицо должно быть освобождено из-под стражи. Такой порядок позволяет избежать ненужной волокиты и необоснованно длительного содержания под стражей лица, подлежащего выдаче.

Заканчивая краткий анализ проведенных реформ регламентации международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства, прежде всего хотим обратить внимание на одно обстоятельство, присущее всем трем главам, регулирующим международное сотрудничество в сфере уголовного производства. Это наличие норм, предусматривающих принятие соответствующего решения на основании усмотрения.

На наш взгляд, в наибольшей степени усмотрение проявляется при осуществлении международной правовой помощи и выдачи на принципе взаимности, когда запрос исполняется не в соответствии с нормой договора или конвенции, а зависит от доброй воли соответствующего компетентного (центрального) органа, наделенного законом полномочиями принимать такое решение (ч. 2 ст. 453, ч. 2 ст. 462 УПК РФ).

Также от усмотрения компетентного органа зависит возможность применения законодательства иностранного государства на территории России, присутствие представителя запрашивающего органа при исполнении запроса (ч. 2 ст. 457 УПК РФ).

Применительно к вопросам, связанным с выдачей, усмотрение проявляется при получении Россией нескольких запросов о выдаче от разных государств в отношении одного и того же лица (коллизии). Генеральный прокурор РФ или его заместитель в этом случае принимает решение по своему усмотрению, разумеется, с учетом всех обстоятельств конкретной ситуации (ч. 7 ст. 462 УПК РФ).

К разряду усмотренческих относятся нормы УПК РФ (ст. 465), регламентирующие отсрочку в выдаче и выдачу лица на время.

Исходя из смысла ч. 2 ст. 464 УПК РФ, ряд оснований для отказа в выдаче также зависит от усмотрения в данном случае Генерального прокурора РФ или его заместителя. Такое же положение предусматривается и для передачи предметов (ст. 468 УПК РФ).

Полагаем, что решению столь важных вопросов должны быть присущи большая четкость и конкретность, исключающие неоднозначность правоприменения.

Принимая во внимание непрекращающиеся правовые реформы в стране, можно предположить, что будут предприниматься определенные шаги, направленные на перераспределение полномочий по осуществлению тех или иных видов международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства.

И здесь очень важно не поспешить с разработкой и принятием новых законов, сбрасывая со счетов как уже накопленный положительный опыт, так и сложившуюся международную практику сотрудничества, ведь еще известный просветитель Ф. Вольтер в свое время говорил, что многочисленность законов в государстве есть то же, что большое число лекарей: признак болезни и бессилия.