Мудрый Юрист

Трансформация института территориального общественного самоуправления России: история организационных правовых изменений и современное состояние *

<*> Kholopov V.A. Transformation of the institute of territory public self-government in Russia: history of organizational-law changes and the contemporary state.

Холопов Владимир Анатольевич, профессор кафедры государственного и муниципального управления и экономической теории РГРТУ, заместитель Председателя городской Думы, главы муниципального образования г. Рязань.

Институт территориального общественного самоуправления (ТОС) России имеет богатую историю и традиции, благодаря которым сегодня является важным и эффективным социальным ресурсом публичной власти.

Ключевые слова: органы ТОС, форма непосредственного осуществления власти.

The institute of territory public self-government in Russia has rich history and traditions by virtue of which at present it is an important and efficient resource of the public authority.

Key words: bodies of the institute of territory public self-government, form of direct effectuation of authority.

Местное самоуправление имеет давнюю и богатую историю. В IX - XII вв. образовалось государство Киевская Русь. Во главе государства стоял Великий князь, опиравшийся на дружину и совет старейшин - форму, которая традиционно присуща славянской социальной самоорганизации. Великий князь назначал наместников в города и сельскую местность. В восточнославянских русских городах действовали вече. Вече ставилось выше княжеской власти <1>. Оно выполняло исполнительные, законодательные и судебные функции. Спецификой вечевой формы управления можно считать отсутствие юридических норм определения состава вече. Вече издавало законы, выбирало и судило городских сановников, решало вопросы войны и мира и другие жизненно важные проблемы. Власть князей являлась ограниченной вече волостных городов. Вече в республиках утверждало новые и отменяло старые законы, принимало решения о постройке городов, крепостей, церквей, устанавливало меры веса, длины, решало вопросы налогообложения, обороны, организации военных походов.

<1> Васильев В.И. Местное самоуправление. М.: Росспен, 2003. С. 124.

Однако вече весьма далеко от современных представлений о либеральном демократическом правлении. Оно не было постоянно действующим органом. В начале XIII в. на большей части территории Руси вечевой строй был подорван и уничтожен монгольскими захватчиками. Новгородский очаг демократии был разгромлен московским царем. Но самоуправление народа не погибло, оно трансформировалось в другие формы народовластия, которые с XVI - XVIII вв. стали сочетаться с царской властью.

В общепринятом смысле этого слова самоуправление было введено в России в 1864 г. после Крестьянской реформы 1861 г., давшей гражданскую свободу значительной части сельского населения России. Земские учреждения, как и городские органы самоуправления, узаконены в Положении 1864 г. о земских учреждениях <2>.

<2> Там же. С. 136.

За годы советской власти самоорганизация граждан осуществлялась в самых различных формах:

Они помогали органам власти в решении самых различных вопросов, таких как благоустройство территории, воспитание подростков, работа с пенсионерами и др. В свое время домкомы были одним из наиболее распространенных институтов социального контроля и социальной помощи. Первые из них появились в 1915 г. по распоряжению властей. На них возлагалась организация распределений продовольствия, выдача хлебных и иных карточек. Первоначально домовые комитеты возглавляли сами домовладельцы или иные домоуправы. Однако позже, когда после Февральской революции "народовластие вылилось в массовое самоуправство", присвоение себе различных прав, среди которых было и право не платить за квартиру, чтобы "не дать наживаться спекулянтам-домовладельцам", домкомам были переданы другие функции. Особенно интенсивно процесс формирования законодательной базы местного самоуправления начался в 1990 г. С этого периода было принято достаточно много законов, некоторые из них уже утратили свою силу, но их значение в развитии ТОС, безусловно, сыграло свою роль. Первым законом о местном самоуправлении был Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", аналогов которому в Советском государстве не было. Большое значение в нем уделялось вопросам экономической самостоятельности местного самоуправления. С принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал избирательной деятельности на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской избирательной системе.

После вступления в силу Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" старая система ТОС пришла в противоречие с действующим законодательством. Однако реформирование системы территориально-общественного самоуправления началось значительно позднее и продолжается в настоящее время.

Реформа местного самоуправления в начале 2000-х гг. заложила прочный организационно-правовой базис развития ТОС. Согласно статье 27 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", под территориальным общественным самоуправлением понимается: "...самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения" <3>. Другими словами, самоорганизация - это деятельность, это еще не организация как общественное формирование. Поэтому юридическим лицом может быть орган ТОС, но не само территориальное общественное самоуправление. Несмотря на точное определение понятия ТОС в Федеральном законе, до настоящего времени многие активисты ТОС, муниципальные деятели, ученые спорят о сущности территориального общественного самоуправления, относя его то к институтам власти, в частности к одной из форм организации местного самоуправления, то к общественным объединениям. На самом деле ответ на этот вопрос однозначен и может быть дан только на основе анализа норм действующего законодательства. Территориальное общественное самоуправление не может быть отнесено к общественным объединениям граждан, так как в этом случае на него распространялись бы нормы законодательства об общественных объединениях и его организация и деятельность не могли бы регулироваться указанным выше Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации и местными нормативными актами. Не может быть признан этот институт и властным, в том числе и как одна из форм организации местного самоуправления, так как Конституцией Российской Федерации данный институт в этом качестве не назван. Наличие ТОС не является обязательным, как наличие органов власти. Также органы ТОС не обладают властными функциями по отношению к населению. Вместе с тем территориальное общественное самоуправление позволяет всем заинтересованным гражданам участвовать в решении отдельных вопросов местного значения. То есть это тот пограничный институт между общественным и властным, который в любом государстве необходим и без которого не может существовать ни одно государство. Территориальное общественное самоуправление не является самостоятельной формой публично-властной деятельности. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления <4>. Территориальное общественное самоуправление не служит формой непосредственного осуществления власти. Органы территориального общественного самоуправления не входят в систему органов местного самоуправления и, следовательно, не являются органами, через которые осуществляется власть народа. Население части территории муниципального образования и органы территориального общественного самоуправления не имеют собственных властных полномочий и не вправе издавать правовые акты; принимаемые ими решения, в отличие от решений органов местного самоуправления, не подкреплены инструментами государственного принуждения. Конституция РФ и законодательство не предполагают наличия у территориального общественного самоуправления собственной налоговой базы и бюджетных прав. Вместе с тем территориальное общественное самоуправление в силу его направленности на участие в реализации публичных интересов местного уровня не может быть отнесено исключительно к формам общественной самодеятельности. Не являясь самостоятельным уровнем публичной власти, оно, тем не менее, признается одним из институтов местного самоуправления. По замыслу законодателя, на этом уровне не требуются инструменты публичного властного воздействия и правотворческие полномочия, а достаточно механизмов самоорганизации населения. Определение оптимальных путей решения локальных проблем населения и добровольное исполнение жителями принимаемых на себя обязательств должны составлять основное содержание территориального общественного самоуправления. Согласно Закону территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

<3> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<4> Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. М.: Омега-Л, 2007.

Следует отметить, что, к сожалению, на современном этапе есть некоторые противоречия в определении организационно-правовой базы функционирования ТОС. Дело в том, что в ФЗ N 131 не определены формы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления, за исключением того, что последние могут вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, а ведь перечень таких возможных форм шире. Например, органы местного самоуправления могут передавать отдельные полномочия органам ТОС, могут принимать решения по согласованию с органами ТОС и т.д. Почему мы говорим о необходимости определить основные формы такого взаимодействия на федеральном уровне? Дело в том, что на уровне муниципального образования не всегда правильно определены формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов ТОС. Так, иногда в уставах муниципальных образований можно встретить норму, согласно которой органы местного самоуправления и органы ТОС определяют сферу совместной компетенции. Но никакой совместной компетенции у этих органов быть не может в силу их различного характера. Если органы местного самоуправления обладают властными полномочиями, то такими полномочиями не обладают органы ТОС. Последние формируются иным, чем органы местного самоуправления, способом и имеют лишь общественный характер. В силу этого органы ТОС не могут так же, как органы местного самоуправления, принимать властные решения. Отсюда не может быть у этих органов совместной компетенции, которая заключается в том, что по вопросам, входящим в эту компетенцию, властные решения принимают оба субъекта.

Но вместе с тем необходимо признать, что ТОС является мощнейшим социальным ресурсом повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и обеспечения легитимности публичной власти. В связи с этим является важным совершенствовать нормативно-правовую основу и социальную практику функционирования территориального общественного самоуправления.