Мудрый Юрист

Общая характеристика истории становления и развития в России идей бюджетного федерализма *

<*> Kayurov E.A. General characteristics of the history of formation and development of the ideas of budgetary federalism in Russia.

Каюров Евгений Александрович, аспирант кафедры государственного и административного права юридического факультета ФГБОУ ВПО "Самарский государственный университет".

Статья посвящена исследованию исторических предпосылок и оснований становления и развития в России идей бюджетного федерализма.

В своей работе автор определяет шесть исторических периодов России, каждый из которых выделяется особенностями и концептуальными изменениями в использовании идей бюджетного федерализма. Автор дает краткую характеристику каждому периоду, выделяет его особенности, влияние использования указанных идей в конкретном периоде на развитие страны.

По результатам исторического анализа автор переходит к современному периоду реализации в России идей бюджетного федерализма. С учетом полученной информации делает вывод о факторах, влияющих на эффективность использования в современной России идей бюджетного федерализма.

Ключевые слова: бюджетный федерализм, государственная и общественная политика.

The article covers investigation of the historical background and reasons to fiscal federalism ideas formation and development in Russia.

In his paper the author defines six historical periods in Russia, each of which stands out the features and conceptual changes using of the fiscal federalism ideas. The author gives a brief description of each period, identifies its characteristics, effects from the use of these ideas on development of the country in a particular period.

As a result of historical analysis, the author turns to the modern period of the Russian fiscal federalism ideas implementation. On the basis of derived information he concludes that the factors influencing the effectiveness of using the fiscal federalism ideas in modern Russia.

Key words: budgetary federalism, state and public policy.

В последнее время в различных науках (прежде всего в правовых, экономических, политических), изучающих вопросы устройства государства, в органах государственной и муниципальной власти, в обществе особое внимание уделяется изучению и роли так называемого бюджетного (фискального) федерализма.

Согласно позициям некоторых современных ученых (например, Р. Масгрейв, Н. Ермасова), внедрение и активное постоянное использование идей бюджетного (фискального) федерализма позволяет положительно влиять на эффективность государственного управления (в том числе повысить качество оказания государственных (муниципальных) услуг, обеспечить политическую стабильность в государстве, сохранить местные (национальные, территориальные) традиции и обычаи, не умаляя, а, наоборот, приумножая признание государственного суверенитета и единства всех частей государства).

В настоящее время в России наблюдается процесс активного внедрения в практику принципов бюджетного (фискального) федерализма. Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2011 г. говорится "о необходимости децентрализации власти, о проведении серьезного перераспределения властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов, о приближении к людям исполнения важнейших для них функций государства, об усилении политической ответственности руководителей регионов и муниципалитетов за конечные результаты их работы по развитию территорий, по повышению качества оказываемых людям услуг" <1>. В обществе много разговоров о централизации финансовых потоков страны через Москву, о направлении больших объемов финансовой помощи в регионы Северного Кавказа, о наличии огромного количества дотационных регионов России, об их скудности, о вымирании сельских образований, о периодических сепаратистских движениях, мотивами которых является недостаточно справедливая финансовая политика государства.

<1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2011. N 290.

Указанные вопросы весьма актуальны, и их эффективное разрешение, безусловно, связано с развитием учения о бюджетном федерализме России.

Исходя из изложенного представляется важным и своевременным изучение исторических оснований, позволяющих выявить особенности, определенные тенденции, риски реализации в России идей бюджетного федерализма. Российское государство, как и любое другое, имеет свой опыт образования и становления. В связи с этим для внедрения и реализации в России идей бюджетного федерализма необходим анализ истории нашей страны, ее индивидуальности в финансовой сфере, ментальности российского народа, самобытности российских условий.

В настоящее время под бюджетным (фискальным) федерализмом понимается научное учение, предметом которого является изучение целого комплекса вопросов, связанных с эффективным финансовым устройством государства. В контексте данного научного направления затрагиваются такие вопросы, как эффективное разграничение полномочий и доходных источников между уровнями власти, внедрение наиболее актуальных механизмов межбюджетного взаимодействия (предоставление трансфертов, бюджетных кредитов), иных механизмов финансового взаимодействия (например передача имущества, установление возможности правотворчества на различных уровнях публичной власти, методологическая помощь, контроль).

Обратившись к истории становления и развития в России идей бюджетного федерализма, мы такого на первоначальных этапах образования России, конечно же, не увидим, но мы можем проследить становление России как единого государства со времен общинного существования и до современности, изучить вопросы взаимоотношений центрального аппарата и местных структур, то, каким образом в данном случае осуществлялось взаимодействие в финансовом блоке, каковы при этом были особенности, каким образом население участвовало в решении государственных, местных вопросов, какие меры предпринимали государственные лица в финансовой сфере для успешного развития государства.

Итак, в целях придания исследованию определенной структуры автор полагает целесообразным разбить его на следующие этапы:

Древнерусское государство по типу относилось к раннефеодальным монархиям, основными характеристиками которых являются слабая связь между отдельными частями государства, опора княжеской власти на совет, состоящий из дружинников и земских людей (представителей местной знати), значительная роль общинного управления <2>. В этот период практически отсутствует разделение функций и компетенций между уровнями власти. Княжеская власть стремится к централизации, но повседневная жизнь на местах в значительной степени определяется началами самоуправления. Хозяйственная деятельность и отчасти правосудие остаются функцией общины. Центр осуществляет лишь самую общую координацию жизнедеятельности составляющих государственную целостность территорий. Входящие в состав Древнерусского государства земли выплачивали киевскому князю дань за осуществление данных функций <3>.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Ю.Н. Мильшина, С.Е. Чаннова "Муниципальное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Дашков и К, 2006.

<2> Мильшин Ю.Н., Чаннов С.Е. Муниципальное право России: Учебное пособие. М.: ИТК "Дашков и Ко", 2008. С. 41.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Ю.Н. Мильшина, С.Е. Чаннова "Муниципальное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Дашков и К, 2006.

<3> Там же.

На данном историческом этапе происходит становление единого государства со своей системой управления, при этом компетенции центральной власти и формирующихся обособленных территорий Руси определены в самых общих чертах. Налог имеет форму дани, затем оброка, что указывает на его "силовой" характер, подати устанавливаются и собираются великим князем и подлежат безусловному соблюдению со стороны местных территорий, но не всегда ими выплачиваются.

Следующий этап развития нашей страны ученые называют периодом феодальной раздробленности.

Данный период знаменуется становлением обособленных публичных образований со своей системой управления, со своими источниками доходов, независимых и самостоятельных в своей политике. Продолжительный по времени (более двух столетий), он заложил основы формирования у каждого публичного образования определенной индивидуальности и самобытности, которая прослеживается и в настоящее время.

Третий этап взаимодействия публичных образований в России является достаточно продолжительным, но тем не менее его представляется возможным охарактеризовать как единый, поскольку основным его признаком на всем этапе является установление и постепенное развитие идей централизации в нашей стране.

Первая половина XV в. проходила в условиях ожесточенной феодальной войны. В 1470-х гг. Иван III стал проводить политику, направленную на достижение полной независимости от Орды <4>.

<4> Тимошина Т.М. Экономическая история России: Учебное пособие / Под ред. проф. М.Н. Чепурина. 16-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2011. С. 39.

В конце XV - начале XVI в. в России постепенно сформировалась система государственного управления во главе с Великим князем Московским. У него в подчинении находились удельные князья и бояре, как московские, так и из присоединенных земель. Они должны были служить верховному собственнику Земли Русской. Вся эта иерархическая структура приняла форму местничества. В эти же годы стали создаваться специальные учреждения для руководства различными хозяйственными, финансовыми, оборонными делами в масштабе страны. Эти учреждения назывались приказами (от "приказать", "поручить") <5>.

<5> Там же. С. 41.

И.М. Александров отмечает, что в этот период вновь начала складываться двухзвенная финансово-бюджетная система, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые формировались за счет княжеских налогов и местных сборов. Доходы Великого князя (казны) составляли посошная подать, таможенные, соляные, кабацкие и другие сборы. С местного населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостинное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и другие. За счет местной казны содержались царские наместники и другие служащие, на которых возлагалось решение местных хозяйственных задач <6>.

<6> Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / И.М. Александров, О.В. Субботина. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ИТК "Дашков и Ко", 2010. С. 16.

Указанные черты государственного управления, в том числе в области финансов, просуществовали с некоторыми изменениями до времен Петра I.

В 1717 - 1718 гг. почти вся многочисленная, сложная, запутанная бессистемная "толпа" приказов заменяется коллегиями - новыми органами управления. В отличие от приказов, имевших, как правило, региональную компетенцию, коллегии имели общегосударственные полномочия, что само по себе создавало более высокий уровень централизации <7>.

<7> Тимошина Т.М. Экономическая история России: Учебное пособие / Под ред. проф. М.Н. Чепурина. 16-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2011. С. 72.

Т.В. Локоть в своей работе "Бюджетная и податная политика России" по этому поводу отмечает следующее: "Приказы собирали разные доходы, за счет которых покрывали свои расходы, и излишки передавали в другие ведомства и обратно. Финансовое хозяйство в приказах велось не только примитивно, но и грубохищническим образом, при отсутствии почти всякого контроля над заведовавшими этими приказами боярами, так что когда при Петре Великом, в 1698 году, возникла мысль освободить горожан от "обидъ и налоговъ, и поборовъ, и взятокъ" со стороны "воеводъ и приказныхъ людей" путем организации сборов через выборных старост и т.п., то находились города, которые соглашались перейти к такому строю даже при условии повышения прежнего оклада вдвое" <8>.

<8> Локоть Т.В. Бюджетная и податная политика России. М.: Типография Товарища И.Д. Сытина, 1908. С. 101.

Петровские реформы, несомненно, были направлены против старой боярской аристократии, не желавшей перемен и укрепления сильной централизованной власти <9>.

<9> Тимошина Т.М. Экономическая история России: Учебное пособие / Под ред. проф. М.Н. Чепурина. 16-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2011. С. 72.

Резюмируя вышеизложенное, можно отметить, что данный период характеризуется поэтапным усилением идей централизации в государственном управлении, в том числе и в финансовой сфере; решение вопросов местного уровня осуществляется под четким контролем центрального аппарата. При этом следует отметить, что многими учеными данные преобразования описываются как положительные, необходимые, только благодаря которым было возможно повысить эффективность управления государством, эффективность использования государственных, местных средств.

Важнейший этап реформирования системы государственного управления, развития системы взаимодействия центрального аппарата и территориальных публичных образований, местных структур связан с периодом от начала правления Александра II и до образования СССР.

Необходимость образования особых местных органов, по мнению Н.А. Игнатюк, возникла в 50-х гг. XIX в. одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. Реформы направлены на децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления. Многие дореволюционные юристы полагали, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться <10>.

<10> Муниципальное право: Учебное пособие / Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2009. С. 28.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения; земская почта; земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности; народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба; взаимное страхование; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

Городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.). Разработчики реформ находились под влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы, решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни <11>.

<11> Там же. С. 29.

Таким образом, данный период отмечается внедрением новаторских идей в области бюджетного федерализма. Впервые осуществлено такое подробное разграничение компетенций между публичными образованиями, местным структурам предоставлены свои доходные источники, в обществе закрепляется общественно-хозяйственная теория самоуправления, согласно которой местные органы наиболее компетентны в решении общественно-хозяйственных вопросов местной жизни.

Вместе с тем указанные нововведения прослужили сравнительно недолго - до 1917 г., причины чего в некоторой степени, возможно, схожи с явлениями, имеющими место на современном этапе российской государственности.

Советский период характеризуется следующими особенностями:

Следует сказать, что многие ученые отмечают: данной системе присуща низкая эффективность (ни у кого нет стимулов к увеличению доходов и рационализации расходов), постоянно нарастает нагрузка на бюджет самого высокого уровня, который рано или поздно рушится. При этом необходимо обратить внимание на то, что данной системе присущ высокий уровень исполнительности, ответственности должностных лиц системы, развита система контроля и порядок в решении государственных и местных вопросов; государственное устройство страны в период с 1928 по 1990 г. не позволяло определять и использовать некоторую самостоятельность, независимость публичных образований в принятии решений, а значит, и формировать собственные доходные источники региональным и местным бюджетам, принимать важные и актуальные расходные обязательства.

В связи с этим у территориальных образований происходит определенная стагнация самостоятельности публичного управления, теряется понимание в вопросах индивидуальности, самостоятельности, ответственности за принятые решения. Можно выразиться в том смысле, что территориальные власти "текут по волне", без осознания своего влияния и своей ответственности за происходящее.

Период второй половины 1980-х - начала 1990-х гг. знаменуется обострением кризиса командно-иерархической бюджетной системы, что, по мнению некоторых ученых, привело в дальнейшем к распаду страны в целом <12>.

<12> Шумилин А.А. Особенности конституционно-правового регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02: М., 2004. С. 39.

В последующем принимается первый документ конституционного значения, закрепляющий новый курс развития России, - Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. Одной из идей Декларации является провозглашение становления России как суверенного государства на основе органичного сочетания принципов народовластия, разделения властей и федерализма <13>.

<13> Декларация СНД РСФСР от 12.06.1990 N 22-1 "О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 2.

Происходившую на данном историческом этапе дестабилизацию в РСФСР планировалось прекратить за счет принятия Конституции России. С ее принятия начинается новый этап развития в нашей стране идей бюджетного федерализма.

Статьями 71, 72 Конституции РФ формализованы общие вопросы компетенции федеральных, региональных и местных властей. Кроме того, подписаны договоры о разграничении предметов ведения между центром и субъектами РФ - основными неплательщиками налогов в федеральный бюджет (Татарстан, Саха, Башкортостан).

Правовое положение местных бюджетов, а также порядок межбюджетных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления определяется принятым Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Законом о федеральном бюджете на 2000 г. значительно ужесточаются финансовые взаимоотношения федерального центра и регионов:

<14> Федеральный закон от 31.12.1999 N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 1.

В последующем принимается Бюджетный кодекс РФ, характеризующийся продвинутым решением проблем бюджетного федерализма в России: распределением доходных источников, расходных обязательств, построением системы межбюджетного взаимодействия и пр.

Вместе с тем в настоящее время еще много нерешенных проблем в данной области, эффективное решение которых необходимо для успешного развития страны.

Подводя итог краткому анализу истории становления и использования в России идей бюджетного федерализма, представляется возможным отметить следующее.

На протяжении всей истории России взаимодействие центральной власти и местного самоуправления строится на постоянной борьбе, чередовании использования принципов централизации и децентрализации публичной власти.

В настоящее время активно проводится политика децентрализации власти, внедрения в практику идей бюджетного федерализма.

В свою очередь, учитывая достаточно продолжительный по времени период унитарного управления страной, при котором распоряжения и команды приходят сверху, атрофируется самосознание и понимание своего влияния и ответственности на происходящее у власти и населения, в связи с чем возникают очень опасные риски эффективного внедрения в нашей стране идей бюджетного федерализма.

Непонимание народом основополагающих и концептуальных вещей: что такое в сущности вопросы местного значения (в основном это вопросы хозяйствования, вопросы самого народа, неразрывно с ним связанные), источники дохода местного бюджета (откуда и как берутся средства на решение их вопросов, то, что их можно эффективнее использовать) и, конечно же, недостаточное понимание своей ответственности и влияния на эффективное сочетание указанных компонентов (т.е. то, что население в итоге ответственно за происходящее и от него самого зависит качество жизни, что только оно своими действиями способно повлиять на эффективность использования местных средств), - принимает угрожающие масштабы.

Много говорится о нехватке местных финансов, вследствие которых местные структуры не справляются с объемом возложенной компетенции, о нехватке квалифицированных кадров. Но это лишь одна сторона. Прибавляя к данной проблематике коррупционные составляющие в использовании местных финансов и иного имущества, а также произвол руководящих - "влияющих" должностей, ставится под большой вопрос в принципе эффективность и целесообразность самого внедрения идей бюджетного федерализма.

В связи с этим настоящий период является чрезвычайно важным и сложным в истории России, поскольку мы в настоящей работе уже видели попытки внедрения разграничения публичной власти, повышения ее эффективности (например, период правления Александра II), которые оказались недостаточно удачными.

С учетом изложенного, на современном этапе необходима грамотная государственная и общественная политика, направленная на всеобщее осознание народом существующих реалий относительно понимания своей ответственности и активное включение в эффективное использование идей бюджетного федерализма. Необходима общая консолидация по решению населением своих вопросов, активное включение во всеобщий общественный контроль за эффективным использованием властью местных средств, за наведением порядка и внедрением в повседневную жизнь в работе, общественной жизни принципов справедливости, честности, порядочности, трудолюбия.

Основной опасностью эффективного внедрения и использования идей бюджетного федерализма являются неграмотность населения и пассивная гражданская позиция.

В связи с этим представляется возможным и обоснованным внедрение следующих механизмов, необходимых для общества:

- всеобщее обязательное изучение (чтение) литературы по вопросам местного значения. Возможно написание небольших по объему и понятных, может быть, немного пропагандистских, но с упором на самоосознание населением своей ответственности за происходящее, пособий о роли местного самоуправления, возможностях населения в его участии, с объяснением финансовых сторон существования местного самоуправления, взаимодействия с центральной властью, способов повышения эффективности использования местных средств, что повлечет за собой заинтересованность населения и повысит эффективность публичного управления;

- всеобщие общественные собрания либо всеобщее участие посредством современных средств коммуникаций (например, в сети Интернет) в обсуждении происходящего в муниципальном образовании. Конечно же, наиболее действенным данный механизм может быть только в небольшом по территории муниципальном образовании, где все друг друга знают. Целью таких собраний является общественное порицание и опять-таки участие в общественной жизни, осуждение непорядочных, антинравственных поступков, о которых все знают, но никто не говорит (например, директор школы выписывает премии некоторым преподавателям, а впоследствии осуществляется дележ данной премии; орган местной администрации, занимающийся ремонтом и строительством местных учреждений, "отмывает" бюджетные средства - договоры с аффилированными организациями, некачественная работа и прочее), тем самым в обществе формируется здоровый, уважительный, справедливый климат;

- активное участие в эффективном использовании средств местного бюджета (например, ремонт школы: народ, зная финансовые механизмы его осуществления, предлагает оптимальное решение по цене и качеству, осуществляется экономия средств, которую возможно использовать на иные цели, вопросы местного значения);

- возможно, целесообразно введение института финансового поощрения граждан, предлагающих способы и методы повышения эффективности использования публичных средств, разоблачающих финансовые махинации и злоупотребления со стороны должностных лиц как государственных (муниципальных) структур, так и бизнес-структур.