Мудрый Юрист

Муниципальная служба: цели, принципы, задачи

Кирьянов Артем Юрьевич, исполнительный директор автономной некоммерческой организации "Центр развития местного самоуправления" (г. Москва), кандидат юридических наук, член-корреспондент РАЕН.

Статья посвящена развитию института муниципальной службы, правовому статусу муниципального служащего, целям, принципам и задачам муниципальной службы в России.

Ключевые слова: муниципальный служащий, правовой статус муниципального служащего, условия формирования местного самоуправления, муниципальное образование, орган управления, доступ на муниципальную службу, конкурс.

Municipal service: purposes, principles and tasks

A.Yu. Kir'yanov

The article is devoted to the development of the institution of municipal services, the legal status of a municipal employee, goals, principles and objectives of the municipal service in Russia.

Key words: municipal employee, the legal status of a municipal employee, the terms of the formation of local self-government, municipality, municipal management, access to municipal service, competition.

Муниципальную служебную деятельность можно отнести к категории "социальное управление", которая рассматривается как процесс целенаправленного воздействия особой группы работников-управляющих на социальные процессы, коллективы, классы для достижения поставленных целей <1>. Основным и начальным элементом этого вида деятельности, как и любой другой управленческой деятельности, является определение цели управления - желаемого, возможного и необходимого состояния системы, которое должно быть достигнуто <2>. Поэтому в первом приближении можно рассматривать основную цель муниципально-служебной деятельности как удовлетворение жизненных потребностей жителей муниципального образования. Очень часто происходит смешение отнюдь не одинаковых по смысловой нагрузке понятий "цель", "задача" и "функция" <3>. Отдельные авторы исходят из того, что в большинстве случаев термин "задачи" можно употреблять в узком смысле как функции, для выполнения которых политическими властями создаются те или иные публичные службы <4>. Как отмечает В.Б. Аверьянов, отнюдь не функции, а именно цели и задачи являются базовым структуроформирующим фактором <5>.

<1> Основы современного социального управления: теория и методология: Учебное пособие / Под ред. В.Н. Иванова. М.: Экономика, 2001. С. 25 - 26.
<2> Там же. С. 73.
<3> Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Известия вузов. Правоведение. 1985. N 4. С. 44.
<4> Гурней Б. Введение в науку управления. М.: Прогресс, 1969. С. 35.
<5> Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления. Киев, 1990. С. 57 - 62.

Поэтому применительно к муниципальной службе, на взгляд автора, следует определить в следующей последовательности: функции социального управления - функции местного самоуправления - функции органов местного самоуправления - функции муниципальной службы. Система публичной службы является одной из систем управления государством, и понятия "публичная служба" и "аппарат государственного управления" должны соотноситься как частное и общее. В свою очередь, система публичной службы является общим для входящих в нее систем и элементов управления.

Муниципальная служба, будучи сама достаточно сложной системой, одновременно является составной частью системы публичного управления. Построение оптимальной системы муниципальной службы возможно лишь в случае всестороннего учета всех систем вышестоящего уровня. В связи с этим встает вопрос о сходстве и различиях муниципальной службы с таким видом публичной службы, как государственная служба.

В последние годы в научной литературе все чаще высказываются мнения о формировании единых подходов к регулированию государственно-служебных и муниципально-служебных отношений. По мнению А.Ф. Ноздрачева, "государственная гражданская и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление" <6>. Ю.Н. Старилов отмечает, что "муниципальная и государственная службы, согласно распространенной точке зрения, являются видами публичной службы" <7>. По мнению автора, идея о единстве государственной и муниципальной службы имеет право на существование. Доводы в пользу этой позиции могут быть следующие: государственная и муниципальная служба являются публичными институтами, т.е. их деятельность направлена на достижение общественного блага; оба вида службы связаны с реализацией их субъектами властных полномочий; государственная и муниципальная служба базируются на единых принципах; правовые статусы государственного и муниципального служащего достаточно схожи. Следует отметить, что, определяя общность государственной и муниципальной службы, автор имеет в виду только государственную гражданскую службу. Вряд ли можно рассматривать общность муниципальной службы с военной или правоохранительной.

<6> Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2006. N 1.
<7> Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. N 9.

Для государственной гражданской службы, как и для службы муниципальной, характерно преобладание императивного режима правового регулирования: разрешено только то, что прямо указано в законе. Поэтому в рамках проводимых реформ в части правового обеспечения государственной гражданской службы и муниципальной службы необходимо реализовать позитивный потенциал публично-правового регулирования складывающихся в этих сферах отношений на основе их легальной регламентации нормами и институтами главным образом административного права. Однако при всем несомненном сходстве государственной и муниципальной службы относить служащих органов местного самоуправления к государственным, по мнению автора, все же нельзя. По мнению автора, в настоящее время назрела необходимость принятия базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы. Публичная служба, по мнению автора, должна базироваться в целом на тех же принципах, что и государственная, которые сформулированы в федеральном законодательстве. Важным представляется принцип равного доступа граждан к публичной службе. В Конституции РФ закреплено право граждан на доступ только к государственной службе, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <8> в ст. 4 устанавливает основные принципы муниципальной службы. Под принципами муниципальной службы понимают закрепляемые в Конституции РФ и федеральных законах и обусловленные природой местного самоуправления основополагающие идеи и правила, которые предопределяют актуальное содержание муниципальной службы и перспективы ее правового регулирования <9>.

<8> Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ (в ред. от 03.05.2011) "О муниципальной службе в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
<9> Фабричный С.Ю. Формирование муниципальной службы: проблемы теории и практики. М., 2005. С. 25.

Принципы отражают степень правовых и социальных явлений муниципальной службы РФ, представляющих концептуальную конструкцию ее построения, организации и функционирования, объективные закономерности развития. Природа принципов основывается на закономерностях построения и функционирования муниципальной службы как публично-правового, социального и организационного институтов. Объективность этих принципов обусловлена социальной сущностью и социальным предназначением местного самоуправления. Принципы определяют в конечном счете характер деятельности и поведения муниципальных служащих, охватывают общие закономерности построения, разделения труда, иерархической структуры построения муниципальной службы, административно-процессуальные механизмы ее прохождения.

Особое значение имеет тот факт, что принципы отражают фундаментальные основы правового государства. Установленные федеральным законодательством, они становятся правовыми принципами, выражающими объективно обусловленные требования к участникам муниципально-служебных отношений на всей территории Российской Федерации. Поэтому все муниципальные органы и должностные лица органов местного самоуправления обязаны обеспечивать реализацию этих принципов, а муниципальные служащие обязаны руководствоваться ими в своей профессиональной служебной деятельности. Законы субъектов Российской Федерации не имеют права ограничивать или расширять перечень принципов, установленных федеральным законом.

Методологическая основа принципов заключается в том, что принципы не действуют автоматически сами по себе, а предполагают разработку и правовое закрепление организационных, информационных, нормативных механизмов их реализации на практике. В противном случае они могут остаться правовыми, но ни к чему не обязывающими рекомендациями. Статья 4 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" устанавливает следующие принципы муниципальной службы <10>: 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего; 3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих; 4) стабильность муниципальной службы; 5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих; 6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; 7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы; 8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих; 9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 10) внепартийность муниципальной службы.

<10> Фабричный С.Ю. Формирование муниципальной службы: проблемы теории и практики. М., 2005. С. 25.

Важная роль в реализации принципов отводится подзаконным актам. Например, реализация принципа равного доступа на муниципальную службу осуществляется посредством проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы. Порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования. Законами субъектов Федерации не могут быть установлены принципы организации и функционирования муниципальной службы, противоречащие принципам, установленным законодательством.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина отражает требования Венской всемирной конференции по правам человека, общечеловеческих стандартов прав и свобод личности. Именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов местного самоуправления. Муниципальная служба как институт, призванный на практике реализовывать функции и полномочия органов местного самоуправления, в первую очередь при реализации этих функций должна признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Реализация данного принципа определяет социальный смысл и содержание профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих. Муниципальные служащие должны руководствоваться принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина в своей деятельности: учитывать интересы граждан; удовлетворять их законные требования; признавать, соблюдать и защищать права и свободы в полном объеме.

Принцип равного доступа граждан устанавливает равные возможности и права для граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, на замещение любой должности муниципальной службы в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой. По отношению к гражданам, претендующим на замещение должности муниципальной службы, не должна допускаться какая-либо дискриминация. Конституция РФ не содержит специальной статьи относительно замещения гражданами должностей муниципальной службы. Право равного доступа к муниципальной службе вытекает из закрепленных в Конституции РФ принципов, которые устанавливают, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. При приеме и при прохождении муниципальной службы не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения. Место жительства, наличие или отсутствие гражданства субъектов Российской Федерации, отношение к религии, принадлежность к общественным объединениям, другие обстоятельства, не связанные с профессиональными и деловыми качествами, также не могут влиять на поступление и прохождение муниципальной службы. Данный принцип распространяется не только на граждан Российской Федерации, а также на граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право поступать и находиться на муниципальной службе. Принцип равного доступа на муниципальную службу реализуется через проведение конкурсного отбора. При замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы.

Порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование его условий, сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта трудового договора не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании и порядок ее формирования устанавливаются представительным органом муниципального образования. Представитель нанимателя (работодатель) заключает трудовой договор и назначает на должность муниципальной службы одного из кандидатов, отобранных конкурсной комиссией по результатам конкурса на замещение должности муниципальной службы.

Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих отражает сущность муниципальной службы. Муниципальная служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. В научной литературе профессионализм определяется как "высший уровень психофизиологических, психических и личностных изменений, происходящих в процессе длительного выполнения человеком служебных обязанностей, обеспечивающих качественно новый, более эффективный уровень решения сложных профессиональных задач в особых условиях" <11>.

<11> Охотский Е.В., Игнатов В.Г., Лытов Б.В. и др. Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998. С. 501.

Профессионализм тесно связан с понятием "компетентность" (от лат. competens - "соответствующий, способный"), которая означает доскональное знание своего дела, сути выполняемой работы, норм, правил и процедур организации, а также наличие умений и навыков, способствующих эффективной реализации этих знаний в практической деятельности <12>. Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые нормативно-правовыми актами требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности муниципальной службы. На повышение профессионализма и компетенции муниципальных служащих направлены профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих.

<12> Колесников А.В., Макаров А.О., Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс". 2007.

Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих положен в основу формирования кадрового состава муниципальной службы. В первую очередь законом устанавливаются основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы, в том числе к уровню профессионального образования; стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности; профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Данные квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы <13>. В некоторых случаях требования к отдельным муниципальным служащим могут устанавливаться специальными федеральными законами.

<13> Закон Волгоградской области от 11 февраля 2008 г. N 1626-ОД (в ред. от 02.03.2011) "О некоторых вопросах муниципальной службы в Волгоградской области" // Волгоградская правда. 20.02.2008. N 31; решение Волгоградской городской Думы от 24 марта 2010 г. N 30/920 (в ред. от 06.10.2010) "Об установлении квалификационных требований, предъявляемых для замещения должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления Волгограда, аппарате избирательной комиссии Волгограда" // Городские вести. Царицын - Сталинград - Волгоград. 10.04.2010. N 37.

Рациональное формирование кадрового состава муниципальной службы обеспечивается в том числе с помощью оценки результатов профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена.

В специальной литературе можно встретить и указание на необходимость владения служащими информационной компетентностью. Представляется, что информационная компетентность должна стать и неотъемлемой частью компетенции муниципальных служащих. Владение компьютером, современными информационными технологиями, возможностями интернет-технологий позволяет муниципальным служащим оперативно решать текущие вопросы и задачи по реализации вопросов местного значения, подтверждает высокий уровень профессионализма муниципальных служащих. В то же время следует признать, что недостаточный, зачастую низкий уровень информационной компетентности муниципальных служащих является той причиной, которая объективно тормозит развитие взаимоотношений органов местного самоуправления и граждан. Соответственно, решение проблемы низкого уровня информационной компетентности муниципальных служащих будет способствовать в том числе и более полной реализации конституционных прав и свобод российских граждан.

Е.Ю. Киреева отмечает, что единство основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы выступает одним из правовых средств обеспечения взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Правовое обеспечение единства основных квалификационных требований, предъявляемых к гражданским служащим, замещающим должности государственной гражданской службы, и служащим, замещающим муниципальные должности муниципальной службы, возможно вследствие того, что в обоих случаях речь идет о профессиональной деятельности. Это, в свою очередь, предполагает наличие соответствующего профессионального образования, специализации, квалификации и стажа работы <14>.

<14> Киреева Е.Ю. Проблемы реализации принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 3.

Одной из гарантий существования местного самоуправления является стабильность кадров муниципальной службы. Большое значение в этом смысле имеет комплекс правовых норм, установленный законодателем и направленный на закрепление социально-правового статуса муниципального служащего, в том числе: система прав, гарантий и компенсаций, предоставляемая муниципальному служащему; создание необходимых, гарантированных условий труда для муниципальных служащих; обеспечение преемственности на муниципальной службе; обеспечение возможности защиты интересов муниципальных служащих, разрешения индивидуальных трудовых споров; равные для всех муниципальных служащих условия оплаты труда.

Одним из основных принципов муниципальной службы является принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих <15>. Действительно, обеспечение доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления имеет важное значение. Однако представляется, что "доступ к информации" и "доступность информации" как принцип муниципальной службы понятия не тождественные и доступность представляется понятием более широким, включающим в себя в том числе и доступ к информации. На муниципальном уровне принимаются соответствующие акты, регулирующие порядок обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления. Муниципальные правовые акты могут быть как общего характера и распространяться на все органы местного самоуправления <16>, так и приниматься по отдельным органам местного самоуправления - представительному органу, главы муниципального образования и т.д. <17>. Необходимо отметить, что принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих корреспондирует с принципом публичности и открытости деятельности органов местного самоуправления, закрепленным ст. 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <18>. Публичность и открытость деятельности органов местного самоуправления как принцип противодействия коррупции играет важную роль.

<15> Киреева Е.Ю. Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2008. С. 30 - 32.
<16> Положение об обеспечении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления городского поселения Егорьевск Егорьевского муниципального района Московской области от 27 сентября 2010 г. N Э-н/2010 (принято решением Совета депутатов городского поселения Егорьевск Егорьевского муниципального района МО от 24 сентября 2010 г. N 68/9) // СПС "КонсультантПлюс"; решение Совета депутатов городского поселения Чехов Чеховского муниципального района МО от 14 сентября 2010 г. N 53/10 "Об утверждении Положения об обеспечении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления города Чехова" // СПС "КонсультантПлюс".
<17> Решение Совета депутатов Солнечногорского муниципального района МО от 26 ноября 2010 г. N 220/23 "Об утверждении Положения об обеспечении доступа к информации о деятельности Совета депутатов Солнечногорского муниципального района Московской области" // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление администрации городского округа Коломна МО от 4 июня 2010 г. N 1154 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности главы городского округа Коломна и администрации городского округа Коломна" // СПС "КонсультантПлюс".
<18> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

По мнению Э.В. Талапиной, принцип публичности и открытости (транспарентности) несет и превентивную антикоррупционную нагрузку: во-первых, открытость деятельности власти сокращает коррупционные возможности, во-вторых, высвечивает любые отклонения и нарушения, помогая работе правоохранительных органов, в-третьих, позволяет гражданам и организациям включиться в процесс противодействия коррупции <19>. Применительно к реализации данного принципа при противодействии коррупции на муниципальной службе необходимо отметить, что данный вопрос следует рассматривать исходя из самого понятия муниципальной службы и ее соотношения с публичной службой <20>.

<19> Талапина Э.В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный). М.: Волтерс Клувер, 2010. 192 с.
<20> Киреева Е.Ю. Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: вопросы методологии и практики: Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 2010.

Принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей отражает фундаментальную установку функционирования муниципальной службы, а именно ответственность муниципальных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей.

Ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. Ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц и муниципальных служащих местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Закрепление принципа ответственности призвано ориентировать муниципальных служащих на укрепление служебной дисциплины, улучшение качества принимаемых управленческих решений, добросовестное и законное выполнение должностных обязанностей, повышение самостоятельности и творческой инициативы. Неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей образуют состав дисциплинарного проступка и влекут применение мер дисциплинарных взысканий.

Принцип внепартийности призван оградить муниципальных служащих от влияния и контроля со стороны той или иной политической партии, от принуждения к членству в политической партии, от дискриминации по политическим признакам при поступлении на муниципальную службу. Принадлежность к той или иной политической партии не может являться причиной для отказа в приеме на муниципальную службу. Принадлежность к той или иной политической партии не может являться основанием для увольнения муниципального служащего. Принцип внепартийности призван не допустить подбора кадров по политическим мотивам и создания в муниципальных органах политических партий, общественных организаций или объединений, преследующих политические цели.

В то же время каждый муниципальный служащий при исполнении должностных обязанностей должен соблюдать принцип политической нейтральности. Муниципальному служащему запрещается:

Муниципальные служащие при исполнении должностных обязанностей не вправе руководствоваться решениями каких-либо политических партий.

Таким образом, автор полагает, что основная цель муниципально-служебной деятельности - удовлетворение жизненных потребностей жителей муниципального образования.