Мудрый Юрист

Реализация конституционного принципа народовластия в системе местного самоуправления Российской Федерации *

<*> Byalkina T.M. Realization of the constitutional principle of people power in the system of local self-government of the Russian Federation.

Бялкина Татьяна Михайловна, профессор кафедры административного и муниципального права юридического факультета Воронежского государственного университета, доктор юридических наук.

Статья посвящена проблемам реализации конституционных основ местного самоуправления как института народовластия, принципов самостоятельности и организационной обособленности местного самоуправления в системе публичной власти.

Ключевые слова: народовластие; конституционные принципы местного самоуправления; формы непосредственной демократии; органы местного самоуправления; участие населения в осуществлении местного самоуправления.

The article is devoted to problems of realization of the constitutional bases of local government as institute of democracy, of the principles of independence and organizational isolation of local government in system of the public power.

Key words: democracy; constitutional principles of local government; forms of direct democracy; local governments; participation of the population in implementation of local government.

2013 г. знаменателен для нашего государства 20-летним юбилеем Конституции Российской Федерации. Для муниципального сообщества России он связан с еще одной важной датой - 10-летием со дня принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. <1> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ). Подобное совпадение некоторым образом символично, поскольку именно в Конституции России, принятой в 1993 г., впервые было закреплено, что в Российской Федерации одной из форм народовластия является местное самоуправление. В связи с этим представляется весьма своевременным рассмотрение вопроса о реализации конституционной модели местного самоуправления.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

В докладе на III Общероссийском муниципальном форуме, прошедшем в октябре 2011 г. в Ульяновске, профессор С.А. Авакьян подчеркнул, что по Конституции Российской Федерации местное самоуправление - это власть населения, а фактически - власть органов местного самоуправления <2>. Действительно, о реальной власти населения муниципальных образований в современной России говорить не приходится. Однако и органы местного самоуправления также вряд ли можно считать самостоятельными властными структурами, поскольку они в последнее время почти повсеместно оказались "встроенными" в вертикаль государственной исполнительной власти. Конституционная формула местного самоуправления как самостоятельного и под свою ответственность решения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения не реализована, поскольку и институты непосредственной демократии не функционируют в необходимом качестве, и представительная демократия в местном самоуправлении не справляется со своими задачами.

<2> См.: Развитие местного самоуправления в современной России. Проблемы. Пути решения. III Общероссийский правовой форум // Муниципальная власть. 2012. N 1. С. 35.

В этой связи проанализируем тенденции развития правовой основы местного самоуправления. Федеральный закон N 131-ФЗ, принятый взамен Федерального закона с аналогичным названием от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ <3>, призван был скорректировать сложившуюся негативную практику нарушения конституционных прав местного самоуправления со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем уже первоначальная его редакция содержала ряд спорных положений о возможности вмешательства органов государственной власти в деятельность субъектов муниципальной власти. Гарантии самостоятельности, финансово-экономической обеспеченности местного самоуправления в данном Законе прописаны недостаточно четко.

<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506.

В дальнейшем происходит трансформация положений Федерального закона N 131-ФЗ в сторону выхолащивания демократической сущности местного самоуправления, формализации институтов народовластия. На практике все вопросы местного значения решают органы местного самоуправления, преимущественно местные администрации, возможности населения реально влиять на проводимую ими политику ограничены. Нельзя не согласиться с В.И. Фадеевым в том, что подобные тенденции весьма опасны, поскольку "...отказ от нынешней конституционной модели местного самоуправления, новая перестройка местной власти нанесут непоправимый ущерб государственному строительству, приведут к дезорганизации власти, утрате ориентиров ее развития и демократизации" <4>.

<4> Фадеев В.И. Проблемы реализации конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации // Актуальные проблемы публичного права в Германии и России / Отв. ред. Е.И. Козлова, В.И. Фадеев. М.: ООО "Издательство "Элит", 2011. С. 200.

О важности местного самоуправления как составной части российского конституционализма говорил и О.Е. Кутафин. Он включал в систему местного самоуправления три подсистемы. К первой он относил формы прямого волеизъявления граждан (или непосредственной демократии) - референдум, выборы и т.д.; ко второй - выборные и иные органы местного самоуправления (советы, думы, главы муниципальных образований и т.д.); к третьей - формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, опросы и т.д.) <5>.

<5> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. М., 2000. С. 134 - 135.

Рассмотрим некоторые последние новеллы законодательства о местном самоуправлении с точки зрения их воздействия на развитие демократических принципов данного института в рамках всех трех его подсистем.

  1. Формы непосредственной демократии. Значительное число поправок последнего времени связано с муниципальными выборами. Свободные демократические выборы являются важнейшей формой непосредственного осуществления местного самоуправления, посредством которых жители муниципального образования реализуют свое конституционное право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Население должно иметь возможность самостоятельно формировать состав выборных органов из числа наиболее достойных своих представителей и осуществлять контроль за их деятельностью. Внесенные в марте 2011 г. изменения в Федеральный закон N 131-ФЗ об обязательном распределении не менее половины депутатских мандатов в представительных органах городских округов и муниципальных районов существенно ограничили это право.

Данный вопрос рассматривался 7 июля 2011 г. Конституционным Судом Российской Федерации, который отметил, что в государствах, признающих Европейскую хартию местного самоуправления, при использовании пропорциональной избирательной системы на местном уровне наиболее распространенными субъектами избирательного процесса обычно являются местные (так называемые ратушные) партии и общественные объединения. Законодательство Российской Федерации при применении пропорциональной системы выборов предоставляет право выдвигать кандидатов и (или) списки кандидатов только политическим партиям общефедерального уровня, создание же региональных и местных партий, призванных выражать прежде всего местные интересы, в нашей стране не предусмотрено. Тем самым федеральные политические партии, по существу, приобретают качество единственных коллективных субъектов избирательного процесса, которые могут реализовать свое право на участие в осуществлении государственной и муниципальной власти посредством проведения своих представителей в соответствующие выборные органы. Между тем на уровне местного самоуправления речь идет преимущественно об интересах и потребностях местного сообщества, которые связаны с повседневной жизнью граждан (жилье, коммунальное обслуживание, общественный транспорт, благоустройство и др.), т.е. требуют от местного самоуправления решения задач локального значения.

В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации закрепил необходимость определения условий применения того или иного вида избирательной системы в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств, признав тем не менее использование пропорциональной избирательной системы в муниципальных районах и городских округах не противоречащим Конституции Российской Федерации <6>.

<6> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2011 г. N 15-П по делу о проверке конституционности положений ч. 3 ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ч. 2 и 3 ст. 9 Закона Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 29. Ст. 4557.

Однако применение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в современных российских условиях представляется не вполне целесообразным, поскольку приводит к снижению активности населения муниципальных образований, возможностей общественного контроля по отношению к выборным лицам, т.к. в этом случае не применяется отзыв депутата. Право отзыва остается только у жителей поселений, причем преимущественно сельских. Институт отзыва выборных лиц и прежде являлся формальным и практически недействующим. Во-первых, основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) выборного лица в случае их подтверждения в судебном порядке. Судебная процедура подтверждения противоправности того или иного деяния занимает довольно длительное время, неясно, кто именно должен обращаться в суд в этом случае. К тому же, если виновность выборного лица доказана в судебном порядке, неразумно проводить процедуру отзыва вместо того, чтобы прекратить его полномочия в ином, менее дорогостоящем порядке. Для отзыва выборного лица избирателями должны быть иные основания, обусловленные тем, что люди перестали доверять этому человеку. Уместно вспомнить слова Льва Тихомирова: "...народные представители должны являться непременно от совершенно определенных групп населения, получать от них наказы и находиться в течение заседаний в непрерывных сношениях с избирателями. Избиратели, будучи недовольными своим представителем, могут отозвать его и прислать на место его нового. В случае присылки явно непригодных людей (совершенно глупых, безобразников и т.п.) таковые не только могут быть Высочайшим повелением исключаемы из состава Думы, но избиратели получают выговор и подвергаются штрафу за нарушение обязанностей. Ибо основным цензом для членов Народной Думы должна быть разумность и добропорядочность" <7>.

<7> Тихомиров Л.А. Самодержавие и народное представительство. Монархическая государственность. М., 1998. С. 53.

Во-вторых, выборное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе), что практически невыполнимо в современных условиях. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 2 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева подчеркнул, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов <8>. Но вряд ли это означает обязательность голосования за отзыв абсолютного большинства избирателей, зарегистрированных в избирательном округе. Ведь в настоящее время на муниципальных выборах применяется преимущественно система относительного большинства, и кандидаты считаются избранными порой при весьма скромном количестве голосов "за" в их пользу.

<8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 14. Ст. 1374.

Настойчивое внедрение пропорциональной системы в практику муниципальных выборов приводит к тому, что некоторые муниципальные районы вообще отказываются от выборов. Они переходят на формирование представительного органа из глав поселений, входящих в состав района, и из депутатов представительных органов данных поселений, избираемых ими из своего состава, в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 ФЗ N 131-ФЗ. Распространение этой практики, безусловно, снижает демократический потенциал российского местного самоуправления.

  1. Органы местного самоуправления. В местном самоуправлении особая роль принадлежит представительным органам, состоящим из депутатов, избираемых населением на муниципальных выборах. Это обусловливает закрепление за ними исключительной компетенции, подотчетности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, возможности удаления в отставку главы муниципального образования и т.п. На практике же роль представительных органов нередко сводится к простому утверждению проектов, подготовленных местными администрациями.

Спорной представляется норма Федерального закона N 131-ФЗ о возможности упразднения местной администрации в населенных пунктах, являющихся административными центрами муниципальных районов. Подобная практика (объединение местных Советов района и районного центра) существовала в советский период. В условиях централизованной системы управления, отсутствия четкого разделения компетенции по уровням власти это было допустимым и не противоречило ее сущности. Однако важнейшим принципом местного самоуправления является принцип самостоятельности каждого муниципального образования в осуществлении своей компетенции, которая определяется для их каждого вида раздельно. Роль представительного органа поселения - административного центра данного района - при отсутствии собственной местной администрации становится весьма условной. Тезис об экономии средств в этих условиях является надуманным, поскольку в районной администрации придется вводить новые ставки для осуществления полномочий администрации поселения с большим, чем в поселении, денежным содержанием.

Спустя десятилетие органы местного самоуправления вновь оказались практически во всем подчиненными органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Если их финансовая зависимость изначально была заложена в законодательстве, то стремление органов государственной власти непосредственно влиять и на организационную структуру местного самоуправления стало особенно усиливаться в последнее время. В качестве примера можно привести ситуацию с реформированием структуры администрации городского округа г. Воронеж, а также оценкой профессионального уровня ее работников, которая была осуществлена специально созданной для этого комиссией Правительства Воронежской области под руководством первого заместителя губернатора области <9>. Об этом же свидетельствует и предложение губернатора Ульяновской области о возможности упразднения местных администраций сельских поселений и замене их старостами, работающими на общественных началах <10>.

<9> См.: Постановление Правительства Воронежской области от 13 июля 2012 г. N 635 "О создании комиссии по подготовке предложений по совершенствованию структуры администрации городского округа город Воронеж и оценке профессионального уровня лиц, замещающих высшие и главные должности муниципальной службы городского округа город Воронеж". Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс"; URL: http://www.communa.ru/news/detail.php?ID=62897 (дата обращения: 17.08.2012).
<10> URL: http://club-rf.ru/news/penzenskaya-oblast/bochkarev-penyaet-na-starost (дата обращения: 11.09.2012).

Приходится констатировать, что вмешательство органов государственной власти субъектов Российской Федерации в эти вопросы свидетельствует об отсутствии в данных регионах сложившейся системы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами первостепенной обязанностью федеральной и региональной государственной власти является создание необходимых условий для формирования и развития местного самоуправления, с которой они явно не справились.

Причина здесь не только в традиционном российском стремлении вышестоящих инстанций руководить делами нижестоящих, но и в противоречивости самого законодательства. Так, если действительно считать местное самоуправление формой народовластия, то главным субъектом оценки качества решения вопросов местного значения, эффективности деятельности органов муниципальной власти должно выступать население соответствующего муниципального образования. Именно оно испытывает на себе все последствия управленческой деятельности муниципальных органов. Поэтому органы и должностные лица местного самоуправления должны регулярно отчитываться прежде всего перед населением, у которого, в свою очередь, должны быть реальные механизмы (и правовые, и организационные) воздействия на них. Подлинная, а не декларативная возможность населения отправить в отставку, к примеру, главу муниципального образования в случае неудовлетворительного решения вопросов ЖКХ, благоустройства, дорожного хозяйства, невыполнения планов и программ развития муниципального образования (принимаемых опять-таки при активном, деятельном участии населения) будет весомым аргументом для него, чтобы и структуру администрации усовершенствовать, и ее неквалифицированных, недобросовестных работников заменить. В этом случае он сам будет заинтересован в помощи и рекомендациях специалистов, в т.ч. и со стороны органов государственной власти. Ведь оптимальная структура администрации есть средство достижения главного - качественного решения вопросов местного значения.

Следует закрепить в качестве обязательной процедуры учет мнения населения при оценке деятельности (аттестации) некоторых должностных лиц местного самоуправления, в т.ч. при принятии решений о досрочном прекращении их полномочий. Особенно необходимо это при принятии решения представительным органом местного самоуправления об удалении главы муниципального образования в отставку, при досрочном расторжении контракта с главой местной администрации.

Однако все последние изменения законодательства, касающиеся оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, их ответственности, направлены на усиление позиций в этих вопросах органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В компетенцию органов местного самоуправления традиционно передается большое количество полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также средства в виде субвенций, что делает их реально зависимыми от этих органов. Кроме того, в межбюджетных трансфертах местным бюджетам существенно возросла доля субсидий (что является свидетельством неразумности существующей финансовой системы), в силу чего органы государственной власти субъектов Российской Федерации становятся ответственными еще и за решение вопросов местного значения, должны контролировать расходование и этих средств. В такой ситуации напрасно призывать их к уважению самостоятельности органов местного самоуправления, невмешательству в дела муниципалитетов.

  1. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Законодательство предусматривает многообразные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, однако многие из них либо совсем не применяются на практике, либо применяются формально. Необходимо совершенствовать правовые механизмы реализации принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления, усиления воздействия общественного мнения на решения, принимаемые ими.

В современных условиях развитие электронных технологий, Интернета позволяет модернизировать привычные формы непосредственной демократии, такие, как публичные слушания, опросы населения, осуществление правотворческой инициативы, активизировать участие в них молодежи. Целесообразно закрепить в законе обязательность опубликования проектов наиболее важных и социально значимых муниципальных правовых актов на официальных сайтах органов местного самоуправления, организации их обсуждения населением на данных сайтах в течение определенного времени, а затем оповещения жителей об итогах обсуждения и о принятом варианте решения. Стоит предусмотреть также обязательность рассмотрения инициатив населения, собравших в Интернете определенное количество голосов, органами местного самоуправления данного муниципального образования.

Таким образом, и существующая система законодательства, и практика функционирования органов публичной власти приводят к отстранению населения от осуществления местного самоуправления. Население большинства муниципальных образований России не осознает себя реальным субъектом муниципальной власти, не видит особой разницы между органами государственной власти и органами местного самоуправления, пассивно относится к теоретическим декларациям о демократической сущности местного самоуправления. Сложившаяся ситуация опасна тем, что российское местное самоуправление, так и не сформировавшись в качестве реального института народовластия, трансформируется в разновидность бюрократической централизованной системы управления, в которой местным органам гораздо важнее оценка их деятельности не со стороны населения, а от вышестоящей управленческой единицы, определяющей их финансовое и карьерное благополучие.

Поэтому назрела настоятельная необходимость в разработке государственной политики в области местного самоуправления, утверждения на федеральном уровне программы мероприятий по воссозданию в Российской Федерации подлинного местного самоуправления, соответствующего конституционным принципам и международным стандартам, включения ее в число приоритетных национальных программ.