Мудрый Юрист

Пропаганда, агитация и политическая реклама: проблемы и противоречия правового регулирования

Тогузаева Екатерина Николаевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского.

Предметом исследования выступает правовой анализ таких понятий, как пропаганда, политическая реклама и предвыборная агитация, а также их соотношение на уровне нормативного регулирования в действующем российском законодательстве. Анализируются нормы Федерального закона "О рекламе" и ведомственные подзаконные акты Центральной избирательной комиссии, в которых сохранилось по настоящее время употребление термина "политическая реклама", обозначены недостатки имеющегося нормативного определения и противоречия другим нормативным актам. Приводится видовая характеристика агитации и пропаганды, ее правовые последствия. Используется сравнительно-правовой метод исследования. Междисциплинарный характер темы исследования обусловливает обращение к нормам конституционного, гражданского, избирательного законодательства. Предлагается унифицировать понятия "пропаганда", "агитация" и "политическая реклама" в целях реализации принципа правовой определенности и внести соответствующие изменения в Федеральный закон "О рекламе", исключив из него термин "политическая реклама". Предпочтительным видится употребление такого термина, как "предвыборная агитация", а также обосновывается необходимость исключения из ч. 2 ст. 29 Конституции РФ термина "агитация" в силу того, что более емкое определение пропаганды будет включать в себя и агитацию, и политическую рекламу.

Ключевые слова: предвыборная агитация, пропаганда, политическая реклама, нормативное закрепление, изменение норм Конституции, противоречия, правовая определенность, виды агитации, ведомственные нормативные акты, виды политической рекламы.

Propaganda, agitation and political advertising: problems and contradictions of legal regulation

Ye.N. Toguzaeva

Toguzaeva Yekaterina Nikolaevna, PhD in Law, Associate Professor of the Department of Civil Law and Procedure, Saratov State University named after N.G. Chernyshevsky.

The subject of the research is the legal analysis of such concepts as propaganda, political advertising and pre-election campaigning, as well as their correlation at the level of statutory regulation in the current Russian legislation. The article analyses the rules of the Federal Law "On Advertising" and subordinate regulatory acts of the Central Election Commission, which still use the term "political advertising"; indicates the deficiencies of the existing regulatory definition and contrariety to other regulations. The paper gives a generic characteristic of agitation and propaganda and its legal consequences. The author uses a comparative legal research method. The interdisciplinary nature of the subject of the research is responsible for resorting to the norms of constitutional, civil, electoral legislation. It is proposed to unify the concepts of "propaganda", "agitation" and "political advertising" in order to implement the principle of legal certainty and to make appropriate changes to the Federal Law "On Advertising" in order to exclude the term "political advertising" from it. In the author's opinion it is more preferable to use such a term as "election campaign". The author also gives grounds for the necessity of excluding the term "propaganda" from Part 2 of Article 29 of the Constitution of the Russian Federation, due to the fact that a more comprehensive definition of "propaganda" will include both agitation and political advertising.

Key words: election campaign, propaganda, political advertising, regulatory consolidation, change of norms of the Constitution, contradictions, legal certainty, types of agitation, subordinate regulatory acts, types of political advertising.

Федеральный закон от 13 марта 2006 г. "О рекламе" раскрывает понятие рекламы как информации, распространенной любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованной неопределенному кругу лиц и направленной на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке <1>. Однако в ст. 2 указанного Закона обозначена сфера его применения и установлено правило о том, что Закон не распространяется на политическую рекламу, в том числе предвыборную агитацию и агитацию по вопросам референдума. Из данного правила можно заключить, что законодатель умышленно обозначает политическую рекламу как более емкое понятие, включающее в себя и различные виды агитации (предвыборную и по вопросам референдума). А соответственно, политические деятели, проводя свои политические кампании, могут не соблюдать нормы Федерального закона "О рекламе", поскольку такие нарушения не повлекут для них правовых последствий.

<1> Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 12. Ст. 1232.

Такое толкование, на наш взгляд, будет противоречить некоторым нормам других нормативных актов, в том числе избирательному законодательству, в котором политическая реклама нормативно не отождествляется с агитацией.

Еще меньше юридически закрепленных различий между политической рекламой и пропагандой, хотя, исключая политическую рекламу из поля регулирования Федерального закона "О рекламе", законодатель фактически приближает, а может быть, и отождествляет политическую рекламу с пропагандой. Если учесть, что легального определения последней нет, об их сходствах и различиях мы можем формулировать лишь теоретизированные выводы. Политическая реклама осуществляется, как правило, политическими деятелями и выражается в форме либо политической агитации, либо политической пропаганды.

Политической рекламой нередко подменяется социальная реклама в силу повышенной "политизированности". Существует мнение, например, В.В. Мыльникова о том, что законодательно произошло отождествление политической рекламы не только с предвыборной агитацией, но и, по сути, с рекламой социальной <2>. С данным мнением можно согласиться, учитывая то, что социальная реклама, распространяемая от лица государства, одновременно может быть и политической.

<2> См.: Мыльников В.В. Проблемы понятия "политическая реклама" и некоторые подходы к его законодательному определению // Реклама и право. 2008. N 2. С. 27 - 30.

В свою очередь, А.М. Маркович в своем диссертационном исследовании предлагает ни социальную рекламу, ни политическую рекламой не называть, признать такие сведения справочно-информационными, предвыборной агитацией или иными общественно значимым сообщениями, мотивируя эту позицию тем, что подобная информация не направлена на продвижение объекта рекламирования на рынке в целях систематического получения прибыли от его реализации, а значит, не является рекламой <3>.

<3> См.: Маркович А.М. Реклама (рекламная деятельность) как вид предпринимательской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 13.

И реклама, и пропаганда, и агитация, являясь разновидностями информационного взаимодействия субъектов коммуникации, побуждают к конкретному действию лица, к участию в каких-либо действиях и имеют цели, отличные от целей коммерческой рекламы, то есть извлечение прибыли в результате продвижения товара или услуги на рынке. Пропаганда, политическая реклама и агитация представляют собой различные формы рекламных коммуникаций с элементом навязывания и воздействия на сознание.

Политологи и PR-менеджеры могут разграничить указанные выше понятия по формам и способам создания, воздействия на сознание людей, желаемому результату, приемам, которыми пользуются создатели агитационного материала, политической рекламы либо пропаганды, однако в правовом поле никаких четких критериев для их разграничения нет, что не может положительно сказываться на правоприменительной практике.

Используя дифференцированный подход к пропаганде, можно выделять коммерческую и политическую пропаганду, а исследуя агитацию и ее виды, считаем возможным выделить:

Употребляемый в Федеральном законе "О рекламе" термин "политическая реклама" фактически не встречается больше в российских нормативных актах, однако из смысла ст. 2 данного Закона напрашивается вывод о том, что, если политическая реклама намеренно исключена из регулирования данным нормативным актом, и законодатель на это исключение прямо указывает, значит, ее правовое регулирование должно быть осуществлено иным нормативным актом (например, отдельным законом "О политической рекламе", который отсутствует в настоящее время) либо в рамках других нормативных актов избирательного законодательства. Тем не менее анализ норм избирательного законодательства показывает отсутствие должного правового регулирования политической рекламы в современном российском законодательстве, поскольку в данной сфере законодатель предпочитает использовать термин "предвыборная агитация", практически полностью подменяя им термин "политическая реклама".

Федеральный закон от 22.02.2014 N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" устанавливает правила предвыборной агитации, запрещает агитационным материалам содержать коммерческую рекламу и при этом в тексте ни разу не использует термин "политическая реклама" <4>. В ст. 62 раскрывается понятие предвыборной агитации и обозначаются возможные формы ее проявления (призывы голосовать за кандидатов или против них, выражение предпочтения какой-либо политической партии, распространение информации, в которой явно преобладают сведения о какой-либо политической партии, деятельность, способствующая формированию положительного или отрицательного отношения избирателей к политической партии и др.), однако в Законе выделена цель, присущая только предвыборной агитации, - побуждение избирателей голосовать за федеральный список кандидатов или против него либо за кандидата (кандидатов) или против него (них).

<4> Федеральный закон от 22.02.2014 N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.

В настоящее время еще остается действующим Постановление Центральной избирательной комиссии (ЦИК) России от 20.09.1995 N 18/149-II "Об Инструкции о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием" <5>, пожалуй, это единственный нормативный документ, в котором сохраняется употребление термина "политическая реклама", последняя четко отнесена к видам предвыборной агитации вместе с выступлением, интервью, пресс-конференцией, предвыборными дебатами, круглым столом. Такое нормативное закрепление прямо противоречит Федеральному закону "О рекламе", в котором, наоборот, политическая реклама включает в себя предвыборную агитацию и агитацию по вопросам референдума. Кроме того, Инструкция ЦИК - единственный документ, содержащий определение политической рекламы: под ней понимается распространение сведений (объявления, призывы, видео- и аудиоролики и т.п.) участниками избирательного процесса через СМИ об избирательных объединениях, избирательных блоках, кандидатах в депутаты с использованием средств и приемов, отличающих рекламные материалы от других видов и жанров информации (преобладание эмоционального воздействия над смысловым, броскость, лаконизм, подчеркивание доминантного достоинства рекламируемого объекта) и признаваемых в качестве признаков рекламы федеральным законодательством и практикой СМИ, с целью формирования общественного мнения в пользу избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты. Как видим, данное определение не вносит ясность и правовую определенность, а наоборот, вызывает еще больше вопросов, поскольку оно перенасыщено оценочными понятиями.

<5> Российская газета. 1995. 27 сент.

В Постановлении Центральной избирательной комиссии от 05.04.1996 также давалось определение политической рекламе как распространяемой участниками избирательного процесса через СМИ информации о кандидатах на должность Президента РФ с использованием средств и приемов, отличающих рекламные материалы от других видов и жанров информации (преобладание эмоционального воздействия над смысловым, броскость, лаконизм, повторяемость), с целью формирования общественного мнения как за, так и против тех или иных кандидатов <6>.

<6> Инструкция о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний кандидатам на должность Президента Российской Федерации, избирательным объединениям, инициативным группам избирателей и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях (утв. Постановлением ЦИК России от 05.04.1996 N 86/716-II) // Российская газета. 1996. 17 апр.

Поскольку политическое развитие как позитивный процесс следует относить, по мнению ученых, к "позитивной эволюции" политических явлений <7>, они неминуемо должны быть обращены в должную правовую форму, и сделать это нужно своевременно во избежание всяческих нарушений и злоупотреблений.

<7> См.: Борисенков А.А. Особенности политического развития // Философские исследования. 2013. N 6. С. 171 - 198.

Для приведения в соответствие и единство действующего российского законодательства нам представляются целесообразными на сегодняшний день следующие меры:

Как в первом, так и во втором предложенном случае также представляется целесообразным вывести термин "агитация" из ч. 2 ст. 29 Конституции РФ и сформулировать данную часть следующим образом: "Не допускается пропаганда, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а также пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства".

А если в агитационном материале присутствуют призывы, имеющие такие цели, как разжигание национальных конфликтов, либо убеждающие в расовом, национальном превосходстве и т.д., это будет свидетельствовать о наличии в агитационном материале пропагандистского содержания, причем речь идет о пропаганде противоправного характера.

Логичным было бы вывести из ст. 29 ныне действующей Конституции РФ слово "агитация", поскольку возбуждающей социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, на наш взгляд, может быть только пропаганда, а политическая реклама и предвыборная агитация будут охвачены термином "пропаганда".

Библиография

  1. Борисенков А.А. Особенности политического развития // Философские исследования. 2013. N 6. С. 171 - 198.
  2. Маркович А.М. Реклама (рекламная деятельность) как вид предпринимательской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 30 с.
  3. Мыльников В.В. Проблемы понятия "политическая реклама" и некоторые подходы к его законодательному определению // Реклама и право. 2008. N 2 (11). С. 27 - 30.

References (transliteration)

  1. Borisenkov A.A. Osobennosti politicheskogo razvitiya // Filosofskie issledovaniya. 2013. N 6. S. 171 - 198.
  2. Markovich A.M. Reklama (reklamnaya deyatel'nost') kak vid predprinimatel'skoi deyatel'nosti: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2010. 30 s.
  3. Myl'nikov V.V. Problemy ponyatiya "politicheskaya reklama" i nekotorye podkhody k ego zakonodatel'nomu opredeleniyu // Reklama i pravo. 2008. N 2 (11). S. 27 - 30.