Мудрый Юрист

Интегративный подход к пониманию административного процесса в России

Стахов Александр Иванович, заведующий отделом административно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук, профессор.

В статье обоснована необходимость интегративного подхода к пониманию современного административного процесса в России. Определены основные задачи административно-правовой науки и практики, которые позволяют решить интегративный подход к пониманию административного процесса. Очерчены основные этапы систематизации, кодификации и гармонизации отечественного административно-процессуального законодательства, регламентирующего исполнительный административный процесс. Федеральный закон "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" рассматривается в качестве правового фундамента судебного административного процесса в России.

Ключевые слова: административный процесс, судебный административный процесс, административное дело, административная процедура, судебно-административная процедура.

Integrative approach to understanding of the administrative procedure in Russia

A.I. Stakhov

Stakhov Aleksandr Ivanovich, head, Department of Administrative-law Studies, Russian State University of Justice, doctor of juridical sciences, professor.

The article substantiates the necessity of integrative approach to understanding of the modern administrative procedure in Russia; determines basic tasks of the administrative-law science and practice that the integrative approach allows to solve; names main stages of systematization, codification and harmonization of the Russian administrative-procedure legislation regulating the executory administrative procedure. Federal Law "Code of Administrative Judicial Proceeding of the Russian Federation" is considered as a legal basis for judicial administrative procedure in Russia.

Key words: administrative procedure, judicial administrative procedure, administrative case, administrative procedure, judicial-administrative procedure.

Оценивая научную и учебную административно-правовую литературу, можно сделать вывод о том, что до настоящего времени в Российской Федерации среди ученых-юристов не выработана единая система доктринальных подходов к пониманию природы, структуры, а также специфики содержания отечественного административного процесса.

Одни ученые, несмотря на различия в подходах к пониманию структуры административного процесса, сходятся к отождествлению его с юридической формой реализации исполнительной власти. При избранном подходе природа административного процесса раскрывается через такие специальные категории, как "управленческие дела" и "органы государственного управления". Соответственно, в качестве административного процесса в данном случае рассматривается лишь деятельность субъектов исполнительной власти по разрешению индивидуальных юридических дел, возникающих в управленческой сфере <1>. Как следствие, по меткому замечанию А.Б. Зеленцова, все попытки отдельных представителей управленческого подхода включить суд в число субъектов административного процесса исходя из базовых принципов управленческой концепции и без опоры на конструкции более общего абстрактного порядка, противоречат логике этой концепции <2>.

<1> См., напр.: Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 14.
<2> См.: Административный процесс и административно-процессуальное право в России: концептуальные проблемы современного развития // Административное право и процесс. 2013. N 12. С. 4.

Другие исследователи отождествляют административный процесс с административным судопроизводством <3>, которое в ст. 118 Конституции РФ выделяется в качестве самостоятельной юридической формы реализации судебной власти наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством. Следуя логике обозначенного подхода, очевидно, что выделение административного судопроизводства в структуре управленческого процесса, ограниченного разрешением управленческих дел в сфере реализации исполнительной власти, представляется несостоятельным. В то же время отождествление административного процесса с судебной деятельностью в отрыве от деятельности органов исполнительной власти также видится неоправданным.

<3> См., напр.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж. 1998. С. 44 - 45.

По справедливой оценке П.И. Кононова, в ходе административного судопроизводства рассматриваются дела, возникающие из административных дел, которые либо уже были разрешены административно-публичными органами (их должностными лицами) полностью либо частично, либо были ими возбуждены и переданы в суды для их последующего разрешения в рамках соответствующих судебных дел <4>.

<4> Стахов А.И., Кононов П.И. Административное право России: Учебник для бакалавров. М., 2014. С. 403.

Из анализа ст. 29.1 - 30.19 КоАП РФ, ст. 189 - 216 АПК РФ и ст. 245 - 261.8 ГПК РФ следует добавить, что административные дела, возбуждаемые либо рассмотренные по существу административно-публичным органом, но поступившие в суд для последующего разрешения, рассматриваются по существу судебными органами в рамках производства по делам об административных правонарушениях, производства по делам об административной ответственности, производства по делам об оспаривании актов административных органов, а также производства по иным категориям дел, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Разрешая такого рода юридические дела, суд проводит оценку определенных результатов административной деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, пересматривает решения, принятые указанными органами и их должностными лицами по возбуждению или рассмотрению соответствующих административных дел. Учитывая специфику выделяемой категории юридических дел, их можно назвать судебно-административными делами, тем самым отграничивая от гражданских, уголовных и административных дел.

Кроме того, следует обратить внимание, что в соответствии с действующим законодательством ряд административных дел, традиционно рассматриваемых учеными-юристами в качестве предмета административного процесса, уполномочены возбуждать, а также рассматривать по существу органы местного самоуправления и их должностные лица, в т.ч. административные дела, связанные с реализацией государственных (административных) полномочий органов местного самоуправления. Следует отметить, что органы местного самоуправления и их должностные лица наделяются административными полномочиями такого рода в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав индивидуальных предпринимателей и юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", КоАП РФ, некоторых других федеральных законов. Например, должностные лица органов местного самоуправления могут наделяться полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях <5>, административным делам, связанным с региональным государственным контролем и надзором <6>, административным делам, разрешаемым в рамках государственных полномочий, переданных Российской Федерации или субъектом Российской Федерации <7>. В установленных законом случаях административные дела, возбуждаемые или рассматриваемые по существу органами местного самоуправления и их должностными лицами, также проходят оценку судебных органов.

<5> См. ч. 2 ст. 1.3.1 КоАП РФ.
<6> См. ч. 3 ст. 2 ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав индивидуальных предпринимателей и юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
<7> См. гл. 4 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Вскрытая взаимосвязь деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и органов судебной власти по разрешению административных и судебно-административных дел обусловливает необходимость поиска интегративного подхода к пониманию отечественного административного процесса.

К слову, интегративный подход, по сути, применяется в определении отечественного уголовного процесса, поскольку данный вид государственной деятельности, связанный с разрешением уголовных дел, рассматривается в учебной литературе и научных трудах как комплекс действий правоохранительных органов исполнительной власти, уполномоченных возбуждать уголовное дело и судебных органов, уполномоченных разрешить уголовное дело по существу.

Интегративный подход к пониманию административного процесса проявляется в законодательстве отдельных зарубежных стран. К примеру, Административно-процессуальный закон Латвии, принятый 25.10.2001 <8>, признает в качестве обязательных субъектов административного процесса как несудебные органы, именуемые учреждениями, так и судебные органы. При таком подходе в ст. 103 названного Закона административный процесс в суде понимается, по сути, как "контроль суда за правомерностью и обоснованностью изданного учреждением административного акта или фактического действия учреждения, а также выяснение публично-правовых обязанностей или прав лица".

<8> См.: Сборник законодательных актов по административной юстиции. Ташкент, 2013. С. 299 - 398.

Интегративный подход к пониманию административного процесса в Российской Федерации, учитывая специфику отечественного законодательства, можно построить на следующих исходных положениях (началах):

1) административный процесс - взаимосвязанная деятельность публичной администрации (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц), а также судебных органов, направленная на обеспечение исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации;

2) административный процесс - совокупность документально оформляемых, последовательных, образующих замкнутый цикл действий и решений публичной администрации, а также судебных органов по применению административно-правовых мер в рамках различных категорий административных и судебно-административных дел;

3) административный процесс - деятельность публичной администрации и судебных органов, регламентированная нормами административно-процессуального законодательства.

Первое исходное положение позволяет в качестве обязательных субъектов административного процесса рассматривать органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, а также судебные органы. Административно-процессуальные действия перечисленных органов и их должностных лиц обладают единой целевой направленностью, т.к. обеспечивают исполнение норм отечественного законодательства иными участниками публичных правоотношений, в т.ч., например, обеспечивают исполнение физическими лицами и организациями норм налогового, банковского, бюджетного, земельного, других отраслей федерального законодательства.

Второе исходное положение раскрывает последовательный, цикличный характер административно-процессуальных действий и решений публичной администрации, а также судебных органов в рамках того или иного административного либо судебно-административного дела. По сути, данное положение подчеркивает связь указанных действий и решений с применением административно-правовых мер, предусмотренных действующим законодательством, а также необходимость документального оформления таких действий и решений.

В данном контексте под административно-правовой мерой предлагается понимать формально определенные в законе или ином нормативном правовом акте Российской Федерации унифицированные способы и приемы обеспечения исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, применяемые публичной администрацией, а также судебными органами в отношении иных участников административных правоотношений. Сегодня в отечественной административно-правовой доктрине и административном законодательстве термин "мера" применяется, как правило, для обозначения систематизированных административно-правовых форм принудительного воздействия (меры административного принуждения <9>, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях <10>, меры принудительного исполнения <11>, меры, принимаемые должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки <12> и др.). Кроме того, из анализа действующего федерального законодательства можно выделить ряд несистематизированных до настоящего времени административно-правовых мер, которые не связаны с государственным принуждением, но активно применяются публичной администрацией в отношении иных участников административных правоотношений. Например, разрешительные, регистрационные и удостоверительные меры <13>. В европейских странах <14>, а также трудах отдельных отечественных ученых через понятие "мера" раскрывается специфика содержания административного акта <15>.

<9> См., напр.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М., 2008. С. 265 - 269.
<10> См.: ст. 27.1 КоАП РФ.
<11> См.: ст. 68 ФЗ от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" // СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849.
<12> См.: ст. 17 ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249 (с посл. изм. и дополн.).
<13> См., напр.: ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 04.05.2011 N 99-ФЗ // СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716 (с посл. изм. и дополн.); ФЗ от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" // СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431 (с посл. изм. и дополн.); ФЗ от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594 (с посл. изм. и дополн.); ФЗ "О техническом регулировании" от 27.12.2002 N 184-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140 (с посл. изм. и дополн.) и др.
<14> См., напр., Рекомендации Комитета министров Совета Европы государствам-членам по вопросам административного права N (77) 31 и N (84) 15.
<15> См., напр.: Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. М., 2009. С. 408.

Следуя предложенному подходу, под административным делом логично понимать совокупность вопросов, связанных с конкретной фактической ситуацией, на основании и в соответствии с которой реализуется замкнутый цикл документально оформляемых последовательных действий и решений публичной администрации (органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц) по применению административно-правовых мер.

Соответственно, судебно-административное дело - совокупность вопросов, связанных с конкретной фактической ситуацией, на основании и в соответствии с которой реализуется замкнутый цикл документально оформляемых последовательных действий и решений суда по применению административно-правовых мер.

Третье положение, по сути, раскрывает механизм нормативного правового регулирования административно-процессуальной деятельности публичной администрации и судебных органов. При отсутствии законодательного определения административно-процессуального законодательства следует отметить, что нормы данного законодательства в соответствии со ст. 72 Конституции РФ устанавливаются как Российской Федерацией, так и субъектами Российской Федерации. Главной особенностью административно-процессуальных норм является то, что они определяют границы, структуру и алгоритм действий и решений публичной администрации, а также судебных органов по применению административно-правовых мер в рамках административного или судебно-административного дела.

Устанавливая границы применения административно-правовых мер, нормы административно-процессуального законодательства, с одной стороны, определяют пределы реализации властных полномочий, действий и решений публичной администрации и судебных органов по административным и судебно-административным делам, в т.ч. пределы реализации дискретных полномочий, связанных с административным усмотрением. Например, административно-процессуальные нормы определяют пределы реализации властных полномочий публичной администрации по применению разрешительных, регистрационных и удостоверительных мер, а также мер административного принуждения, в т.ч. по применению мер административной ответственности, мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных КоАП РФ. С другой стороны, нормы административно-процессуального законодательства определяют права, обязанности и законные интересы иных участников регулируемых отношений, которые реализуются в рамках административного или судебно-административного дела. Например, административно-процессуальное право определяет права, обязанности и законные интересы физических и юридических лиц, реализуемые в рамках различных категорий дел о государственной регистрации актов, прав, объектов.

Определяя структуру применения административно-правовых мер, нормы административно-процессуального законодательства формально выделяют фазы (стадии) замкнутого цикла действий и решений публичной администрации и судебных органов по административному или судебно-административному делу. Например, указанные нормы объединяют в замкнутый цикл действия и решения публичной администрации, а также судов, выделяя ряд взаимосвязанных типичных этапов или стадий прохождения административного или судебно-административного дела (как правило, это возбуждение дела, рассмотрение дела, исполнение решения, принятого по делу). Например, данные нормы образуют цикл действий и решений публичной администрации по делу о выдаче лицензии, делам о регистрации актов гражданского состояния, делу об административном правонарушении, цикл действий и решений арбитражного суда по разрешению дела об оспаривании акта административного органа о привлечении к административной ответственности и др.

Задавая алгоритм применения административно-правовых мер, нормы административно-процессуального законодательства формально определяют целенаправленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), а также порядок документального оформления взаимосвязанных действий и решений публичной администрации, судебных органов по административному или судебно-административному делу. Например, данные нормы определяют целенаправленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), а также порядок документального оформления действий публичной администрации по делам о государственной регистрации актов, документов, прав, объектов; целенаправленность, срочность, последовательность и порядок оформления действий и решений судебного органа по разрешению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

По сути, нормы административно-процессуального законодательства, регламентирующие действия и решения публичной администрации и судебных органов в рамках административного или судебно-административного дела, образуют разнообразные юридические процедуры. Такие юридические процедуры соотносимо с разрешаемой категорией дел можно подразделить на административные и судебно-административные.

В данном контексте административную процедуру предлагается рассматривать в качестве системы административно-процессуальных норм, определяющих целенаправленность, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), вид, характер, а также порядок документального оформления действий и решений публичной администрации по применению административно-правовых мер в рамках установленной законом категории административных дел.

Соответственно, под судебно-административной процедурой предлагается понимать систему административно-процессуальных норм, определяющих целенаправленность, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), вид, характер, а также порядок документального оформления действий и решений судебных органов по применению административно-правовых мер в рамках установленной законом категории судебно-административных дел.

Оценивая отечественное административно-процессуальное законодательство с позиции предложенного подхода, в его структуре можно выделить:

  1. административно-процессуальные законы. Например, к административно-процессуальным законам можно отнести КоАП РФ, Федеральные законы "Об исполнительном производстве", "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и др. Судебно-административные процедуры в настоящее время закреплены в АПК РФ и ГПК РФ;
  2. административно-процессуальные подзаконные нормативные правовые акты. В качестве административно-процессуальных подзаконных нормативных правовых актов можно рассматривать многочисленные приказы федеральных органов исполнительной власти об утверждении административных регламентов исполнения государственных функций, а также приказы об утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг.

Обобщив выдвинутые и охарактеризованные подходы к пониманию административного процесса, можно сделать вывод, что современный административный процесс в России представляет собой комплексную государственную деятельность, осуществляемую публичной администрацией и судебными органами в рамках административных и судебно-административных дел в соответствии с юридическими процедурами, закрепленными в сформировавшемся административно-процессуальном законодательстве (административными и судебно-административными процедурами).

Соответственно, с позиции предложенного интегративного подхода к пониманию современного административного процесса можно говорить о двух основных его видах:

Исполнительный административный процесс в исходном понимании можно определить как государственную деятельность, осуществляемую публичной администрацией (органами исполнительной власти и органами местного самоуправления) в рамках административных дел в соответствии с закрепленными в административно-процессуальном законодательстве административными процедурами.

Судебно-административный процесс предлагается рассматривать как деятельность, осуществляемую судебными органами в рамках судебно-административных дел в соответствии с закрепленными в административно-процессуальном законодательстве судебно-административными процедурами.

В структуре исполнительного административного процесса логично выделить, к примеру, административно-юрисдикционное производство; производство по делам об административном санкционировании; производство по делам о предоставлении публичных благ; производство по делам о внесудебном разрешении административных споров и др.

В структуре судебного административного процесса уместно выделить: судебно-административное производство по разрешению административных споров, судебно-административное производство по делам о привлечении к административной ответственности, судебно-административные производства по другим категориям дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Предложенный интегративный подход к пониманию административного процесса в России является небесспорным, требует дальнейшей терминологической доработки, но в целом позволяет решить как минимум три основные задачи административно-правовой науки и практики:

1) научно обосновать, выделить и структурировать административно-процессуальное право в качестве самостоятельной отрасли системы права РФ;

2) обеспечить единообразие в понимании учеными, законодателем и правоприменителем административно-процессуального законодательства, регламентирующего деятельность публичной администрации и судов;

3) определить научно обоснованные направления и основные этапы систематизации, кодификации и гармонизации сформировавшегося в настоящее время административно-процессуального законодательства.

Следуя интегративному подходу к пониманию отечественного административного процесса, будет логичным разграничить административное и административно-процессуальное законодательство, а также определить исходные начала дальнейшего развития, систематизации и гармонизации данных видов публичного законодательства посредством принятия двух кодифицированных концептуальных Федеральных законов - "Об основах административного законодательства в Российской Федерации" и "Об основах административно-процессуального законодательства в Российской Федерации".

Основными этапами систематизации, кодификации и гармонизации административно-процессуального законодательства, регламентирующего исполнительный административный процесс, могут стать модернизация КоАП РФ, гармонизация законодательства об административных правонарушениях с законодательством по контролю и надзору, систематизация и кодификация разрешительных, регистрационных и удостоверительных процедур.

Назревшим этапом систематизации, кодификации и гармонизации административно-процессуального законодательства, регламентирующего судебный административный процесс, является принятие Федерального закона "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации", внесенного Президентом РФ на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ в 2013 г. Названный Закон должен стать правовым фундаментом судебного административного процесса в России, закрепить унифицированные судебно-административные процедуры разрешения административных споров, систематизировать судебно-административные процедуры разрешения дел о привлечении к административной ответственности, а также процедуры судебного разрешения иных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Литература

  1. Административное право России: Учебник для бакалавров / Под ред. А.И. Стахова, П.И. Кононова. М., 2014. С. 403.
  2. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М., 2008. С. 265 - 269.
  3. Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 14.
  4. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. М., 2009. С. 408.
  5. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 44 - 45.