Мудрый Юрист

Особенности нормативного регулирования и организационной деятельности исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы с общественными наблюдательными комиссиями

Баженов Иван Сергеевич, старший научный сотрудник ФКУ "Научно-исследовательский институт Федеральной службы исполнения наказаний России", кандидат юридических наук, подполковник внутренней службы.

Лосева Светлана Николаевна, заместитель начальника центра изучения проблем управления и организации исполнения наказаний в УИС ФКУ "Научно-исследовательский институт Федеральной службы исполнения наказаний России", подполковник внутренней службы.

В данной статье авторами определены особенности нормативного регулирования и организационной деятельности исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы с общественными наблюдательными комиссиями в процессе реализации Федерального закона от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания".

Ключевые слова: исправительные учреждения уголовно-исполнительной системы, общественные наблюдательные комиссии, нормативное регулирование и организационная деятельность, Общественная палата Российской Федерации.

Peculiarities of normative regulation and organizational activities of correctional institutions of the criminal-executory system with public supervising committees

I.S. Bazhenov, S.N. Loseva

Bazhenov Ivan Sergeevich, senior research officer, Federal Governmental Institution Scientific-Research Institute of the Federal Service for Execution of Punishments of Russia, candidate of juridical sciences, lieutenant-colonel of internal service.

Loseva Svetlana Nikolaevna, deputy head, Center for Studies of Problems of Management and Organization of Punishments in the Criminal-Executory System, Federal Governmental Institution Scientific-Research Institute of the Federal Service for Execution of Punishments of Russia, lieutenant-colonel of internal service.

In this article the features of the normative adjusting and organizational activity of attendance centres of the criminally-executive system are certain authors with public observant commissions in the process of realization of the Federal law from June, 10 2008 N of 76-ФЗ "About a public inspection after providing of human rights in the places of a force maintenance and about an assistance to the persons being in the places of a force maintenance".

Key words: attendance centres of the criminally-executive system, public observant commissions, normative adjusting and organizational activity, Public chamber of Russian Federation.

Для того чтобы проанализировать наиболее важные аспекты нормативного регулирования и организационной деятельности исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы (далее - УИС) и общественных наблюдательных комиссий (далее - ОНК) в процессе реализации Федерального закона от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" (далее - ФЗ N 76), предлагается краткое изложение аспектов, касающихся внутреннего содержания и некоторых структурных особенностей указанного Федерального закона.

Следует учесть, что в содержании вышеуказанного Федерального закона имеются определенные пробелы и неточности, которые нуждаются в правовой корректировке.

1. В статье 3 "Правовое регулирование в области общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания" определено, что правовое регулирование в области общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <1>, Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. "Об Общественной палате Российской Федерации" <2>, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами.

<1> Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (в ред. Федеральных конституционных законов от 16.10.2006 N 4-ФКЗ, от 10.06.2008 N 3-ФКЗ, от 28.12.2010 N 8-ФКЗ) [Электронный ресурс] // СПС "ГАРАНТ". URL: http://constitution.garant.ru/act/right/10200006/chapter/1/#block_9999#block_9999 (дата обращения: 26.05.2014).
<2> Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" [Электронный ресурс] // СПС "ГАРАНТ". URL: http://base.garant.ru/12139493/#ixzz32GBwZT58 (дата обращения: 26.05.2014).

С нашей точки зрения, законодателем не оговорено, что помимо федеральных законов правовое регулирование в рассматриваемой сфере деятельности также должно быть основано и на подзаконных актах (указах Президента РФ, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, ведомственных нормативных актах). В подтверждение обозначенной позиции считаем целесообразным дополнить статью 3 указанного Федерального закона после слов: "...иными федеральными законами..." - "а также подзаконными нормативными правовыми актами".

2. В части 1 статьи 4 "Принципы осуществления общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания" при перечислении принципов приоритета равенства человека, добровольности, равноправия, объективности и законности, по нашему мнению, не назван такой важный принцип, как "принцип демократизма", без которого процедура избрания членов ОНК была бы, так сказать, "ущербной".

Также мы полагаем, что принципы, приведенные в перечне статьи 3, расположены не в соответствующей логической последовательности как с точки зрения их общности (принцип "законности"), так и с точки зрения их значимости (иерархичности) в рамках дальнейшего практического осуществления общественного контроля за деятельностью исправительных учреждений.

С нашей точки зрения, такое ограничение законодателем не вполне оправданно, поэтому предлагаем внести изменения между словами: "...на основе принципов приоритета прав человека" и "добровольности..." - вставить слово "законности".

3. В части 1 статьи 6 "Цели и задачи общественных наблюдательных комиссий" не конкретизированы цели деятельности ОНК, а лишь указано, что ОНК действуют в целях содействия государственной политике в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания. На наш взгляд, данную норму целесообразно дополнить: "посредством общественного контроля" - между словами: "...в целях реализации государственной политики..." и "в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания".

В пункте 3 части 3 статьи 6 не определены формы содействия сотрудничеству общественных объединений, социально ориентированных некоммерческих организаций, администраций мест принудительного содержания, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих в пределах территории субъекта Российской Федерации полномочия по обеспечению законных прав и свобод, а также условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания.

Представляется необходимым дополнить данный пункт положением о том, что такие формы содействия определяются самими ОНК по согласованию с соответствующими территориальными органами ФСИН России. В связи с чем предлагается после слов: "...находящихся в местах принудительного содержания" - добавить: "что определяется ОНК по согласованию с соответствующими территориальными органами и учреждениями УИС".

4. В статье 7 "Состав общественной наблюдательной комиссии" отсутствует оценочный критерий для установления численности ОНК в конкретном субъекте Российской Федерации. С учетом нашего мнения, в качестве такого критерия может выступать расчетный показатель, характеризующий установление общей численности ОНК в зависимости от количества обслуживаемых ОНК мест принудительного содержания.

5. В пункте 1.1 части 1 статьи 9 "Обеспечение деятельности общественных наблюдательных комиссий" определено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе оказывать финансовую, имущественную, консультативную и иную поддержку ОНК.

Как показал проведенный анализ, в практической деятельности нередко встречаются случаи, когда членам ОНК оказывается поддержка, не соответствующая содержанию и направленности, предусмотренным настоящим Законом. Исходя из этого считаем возможным дополнить данную норму положением о том, что названные органы вправе оказывать поддержку ОНК в пределах своей компетенции только в тех случаях и формах, которые не противоречат действующему законодательству. Поэтому после слов: "...и иную поддержку ОНК" - дополнить: "в случаях, не противоречащих действующему законодательству".

6. В части 2 статьи 10 "Порядок образования общественных наблюдательных комиссий и наделения полномочиями членов общественных наблюдательных комиссий" указано, что правом на выдвижение кандидатур в состав ОНК обладает межрегиональное или региональное общественное объединение, имеющее государственную регистрацию, осуществляющее свою деятельность не менее пяти лет со дня ее создания, уставной целью или направлением деятельности которого является защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина.

Если принимать во внимание, что правом на выдвижение кандидатур в состав ОНК обладает межрегиональное или региональное общественное объединение, имеющее государственную регистрацию, осуществляющее свою деятельность не менее пяти лет со дня ее создания, то оно должно этим обладать в случае, если защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина является его уставной целью.

С учетом изложенного предлагается изложить абзац в следующей редакции: "правом на выдвижение кандидатур в состав ОНК обладает межрегиональное или региональное общественное объединение, имеющее государственную регистрацию, осуществляющее свою деятельность не менее пяти лет со дня ее создания, если защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина является его уставной целью".

В часть 3 статьи 10 следует внести дополнение о том, что к выдвижению кандидатур в состав ОНК, помимо уже определенного перечня лиц, не могут быть допущены лица, имеющие иностранное гражданство, и лица без гражданства.

7. На основании части 2 статьи 11 "Приостановление и прекращение деятельности состава общественной наблюдательной комиссии" "в случае неоднократных нарушений ОНК Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и настоящего Федерального закона либо систематического осуществления ОНК деятельности, противоречащей ее целям, совет Общественной палаты по представлению прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации вправе принять решение о прекращении деятельности состава ОНК".

В данном случае видна необходимость конкретизации понятия "неоднократные нарушения" и "систематическое осуществление", а также дополнения части 2 положением о том, что "совет Общественной палаты по представлению прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации принимает решение о прекращении деятельности состава ОНК, а в случае несогласия с указанным представлением обращается в суд". Соответственно слово "вправе" из части 2 следует исключить и данную часть изложить в следующей редакции: "...по представлению прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации принимает решение о прекращении деятельности ОНК".

8. Статью 12 "Члены общественных наблюдательных комиссий" следует дополнить положениями, расширяющими требования, предъявляемые к кандидатам в члены ОНК, исключив такую возможность для граждан, состоящих на учете в наркологическом или психоневрологическом диспансере в связи с лечением от алкоголизма, наркомании, токсикомании, хронических и затяжных психических расстройств, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений, а также имеющих двойное гражданство. Кроме этого, содержащееся в части 1 данной статьи понятие "опыт работы в области защиты прав граждан" требует конкретизации. В части 2 статьи 12 первое предложение следует дополнить словами: "а также лицо, имеющее иностранное гражданство, и лицо без гражданства".

9. В статье 14 "Прекращение полномочий члена общественной наблюдательной комиссии", в части 1, перечислены основания прекращения полномочий члена общественной наблюдательной комиссии. На наш взгляд, следует дополнить данную часть новым подпунктом следующего содержания: "постановка на учет в наркологическом или психоневрологическом диспансере в связи с лечением от алкоголизма, наркомании, токсикомании, хронических психических расстройств".

В пункте 10 части 1 статьи 14 указано, что основаниями прекращения таких полномочий являются ликвидация, а также реорганизация в форме разделения общественного объединения, выдвинувшего кандидатуру члена общественной наблюдательной комиссии. Предлагается дополнение абзаца после слов: "реорганизация в форме разделения общественного объединения" - словами: "либо в форме присоединения".

10. В пункте 6 части 1 статьи 15 "Формы деятельности общественной наблюдательной комиссии" предусмотрено, что одной из форм деятельности ОНК является участие в работе комиссий исправительных учреждений при решении вопросов о переводе осужденных из одних условий отбывания наказания в другие в соответствии с уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации.

При этом в качестве одной из форм деятельности ОНК возможно предусмотреть ее участие в вопросах, связанных с УДО осужденных, конкретный характер которого должен быть установлен УИК РФ. Предлагается внести дополнение после слов: "...из одних условий отбывания наказания в другие" - словами: "а также вопросов, связанных с их условно-досрочным освобождением от отбывания наказания".

11. В пункте 4 части 1 статьи 16 "Полномочия членов общественной наблюдательной комиссии" определено, что члены ОНК вправе в соответствии с законодательством Российской Федерации принимать и рассматривать предложения, заявления и жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания, иных лиц, которым стало известно о нарушении прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания.

Между тем законодательство Российской Федерации в сфере, связанной с обращениями граждан (Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", УИК РФ), не регулирует вопросы приема и рассмотрения такими субъектами права, как члены ОНК, обращений лиц, находящихся в местах принудительного содержания. Поэтому в данном контексте норма статьи 16 требует соответствующего уточнения и конкретизации на усмотрение законодателя.

В части 2 статьи 16 установлено, что проведение общественного контроля не должно создавать препятствий осуществлению процессуальных действий. Представляется целесообразным дополнить данный абзац после слов: "...процессуальных действий" - словами: "в порядке, предусмотренном действующим законодательством".

12. В части 1 статьи 17 "Ограничения деятельности члена общественной наблюдательной комиссии" перечислены случаи, при которых член ОНК не вправе осуществлять общественный контроль в месте принудительного содержания.

Данный фактический запрет для члена ОНК должен корреспондировать не праву, а обязанности начальника места принудительного содержания при наличии указанных обстоятельств не допустить члена ОНК в место принудительного содержания. Соответствующее изменение следует внести в часть 2 вышеуказанной нормы закона.

Таким образом, можно предположить, что любое специально уполномоченное лицо, обладающее законодательной инициативой, имеет возможность инициировать вопрос о разработке проекта отдельного нормативного акта, отчетливо регламентирующего процедуру взаимодействия между органами и учреждениями УИС и ОНК, что, по нашему мнению, будет в дальнейшем являться необходимостью в правовой сфере деятельности.

Литература

  1. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (в ред. Федеральных конституционных законов от 16.10.2006 N 4-ФКЗ, от 10.06.2008 N 3-ФКЗ, от 28.12.2010 N 8-ФКЗ) [Электронный ресурс] // СПС "ГАРАНТ". URL: http://constitution.garant.ru/act/right/10200006/chapter/1/#block_9999#block_9999 (дата обращения: 26.05.2014).
  2. Закон СССР от 9 октября 1990 г. N 1708-1 "Об общественных объединениях" (с изм., внесенными Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ) [Электронный ресурс] // СПС "ГАРАНТ". URL: http://base.garant.ru/12160914/#text#ixzz32G6De4bc (дата обращения: 26.05.2014).
  3. Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" (в ред. от 02.04.2014) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1316.
  4. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ (ред. от 03.02.2014) "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" // Собрание законодательства РФ. 17.07.1995. N 29. Ст. 2759.
  5. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" [Электронный ресурс] // СПС "ГАРАНТ". URL: http://base.garant.ru/12139493/#ixzz32GBwZT58 (дата обращения: 26.05.2014).
  6. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" [Электронный ресурс] // СПС "ГАРАНТ". URL: http://base.garant.ru/12146661/#ixzz32GDNaEnS (дата обращения: 26.05.2014).
  7. Федеральный закон от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" [Электронный ресурс] // СПС "ГАРАНТ". URL: http://base.garant.ru/12160914/#text#ixzz32G6De4bc (дата обращения: 26.05.2014).
  8. Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 14 октября 2010 г. N 1772-р (ред. от 31.05.2012) "О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года" // Собрание законодательства РФ. 25.10.2010. N 43. Ст. 5544.
  9. Приказ ФСИН России от 9 апреля 2013 г. N 173 "Об объявлении решения коллегии Федеральной службы исполнения наказаний "О совершенствовании взаимодействия с институтами гражданского общества".
  10. О внесении поправок Минюстом России к Федеральному закону от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" [Электронный ресурс] // Единый портал [официальный сайт]. URL: regulation.gov.ru (дата обращения: 09.06.2014).
  11. Егорышев С.В. Социальные условия формирования механизма общественной правоохранительной деятельности // Юридический мир (Общероссийский научно-практический правовой журнал). М.: Юрист. 2009. N 4 (148). С. 36 - 38.
  12. Уваров И.А. Предупреждение действий, дезорганизующих деятельность исправительных учреждений // Проблемы уголовной ответственности и наказания. М.: Юрист. 2010. С. 37 - 39.