Мудрый Юрист

Институт перераспределения земель публичной собственности в земельном праве

Майборода В.А., кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического, земельного и трудового права Северо-Кавказского федерального университета.

Земельный кодекс Российской Федерации в редакции Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" развивает положения законодательства о перераспределении публичной собственности в части перераспределения земель публичной собственности. Использование в публичном интересе единого комплекса недвижимости должно являться более эффективным средством управления, нежели раздельное управление публичными землями и иным публичным имуществом.

Ключевые слова: публичное имущество, земли публичной собственности, земельное право, земельный участок, перераспределение земель.

Institute of land redistribution public property in land law

V.A. Mayboroda

Mayboroda V.A., candidate of law, associate professor of environmental, land and labour law of the North Caucasus federal university.

The Land code of the Russian Federation in the Federal law "On amendments to the land code of the Russian Federation and certain legislative acts of the Russian Federation" 23.06.2014 N 171-FZ develops the provisions of the law on the transfer of public property in the part of the redistribution of public property. The use of a single set of public interest in the property should be a more effective means of control, rather than the separate management of public lands and other public property.

Key words: public property, the land public property, land law, land plot, land redistribution.

Многообразие форм собственности на землю закреплено Конституцией России, которая в системном единстве норм ч. 2 ст. 8 и ч. 2 ст. 9 определила субъектный состав собственников земли: государство (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации), муниципальные образования, частная и иные формы собственности. Объединение государственной собственности, структурно объединяющей федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации с присовокуплением земель, находящихся в собственности муниципальных образований, в один правовой термин "земли публичной собственности" стало традиционным для доктрины гражданского и земельного права. Находящиеся в условиях равенства конституционного признания и защиты формы публичной и частной собственности тем не менее существенно дифференцированы через определение гражданско-правового статуса соответственно публично-правового образования либо частного (физического, юридического) лица. В собственности публичного субъекта могут находиться как земельные участки, так и отдельные категории земель, их части, то есть не индивидуализированные земельные массивы. Объектом же гражданско-правовых отношений может выступать только земельный участок.

Земельный участок как объект регулирования земельного законодательства является непостоянной правовой категорией. Последовательная трансформация определения в земельном законодательстве является одним из неблагоприятных факторов развития отрасли земельного права. Земельные отношения по своей природе являются консервативными. Земля - не продукт человеческого труда; она была до рождения конкретного индивидуума, останется и после его смерти. Неустойчивое определение объекта правового регулирования противоречит этому имманентному свойству земли и земельному участку, как обособленной части земли, выступающим объектом гражданского оборота.

Земельный кодекс 2001 года в п. 2 ст. 6 давал определение земельному участку как объекту земельных отношений: часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке <1>. Действующее в настоящее время с 2011 года определение земельного участка дано ст. 11.1 ЗК, которая указывает, что это часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами <2>. Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс..." дано новое определение земельному участку, вступающее в силу с 01.03.2015 <3>. Он определяет земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных ЗК прав на землю, который является недвижимой вещью. Земельный участок представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально-определенной вещи. Тем самым определение корреспондирует положениям ст. 130 Гражданского кодекса, определившей земельный участок в качестве объекта недвижимого имущества, вещные права на который (и право аренды) согласно ст. 131 ГК подлежат государственной регистрации.

<1> Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<2> Собрание законодательства РФ. 2011. N 30 (ч. I). Ст. 4594.
<3> Собрание законодательства РФ. 2014. N 26 (ч. I). Ст. 3377.

Правомочия собственника на объект права собственности - владение, пользование и распоряжение - закреплены ч. 1 ст. 209 ГК.

Анализ положений Земельного кодекса (здесь и далее - в редакции Закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ) в части положений ч. 2 ст. 9, ст. ст. 10 и 11 (полномочия публичных собственников: России, субъектов РФ и муниципальных образований) указывает на иное наполнение правомочия публичных собственников земли/земельного участка: они управляют и распоряжаются земельными участками. Правомочия владения и пользования у этих субъектов законом не приведены в качестве правомочия собственника, равноценного частному обладателю права собственности, либо производному от него вещному праву на землю, закрепленных в ст. 5 ЗК. Публичные субъекты права собственности на землю действительно не реализуют прав владения участком в смысле установления господства над ним и не извлекают из земельного участка полезных свойств. Взимание налоговых и арендных платежей с земельных участков, равно как и установление суверенного господства над землей - производные государственного управления, а не эксплуатации вещи владельцем и пользователем. Именно эти функции публично-правовых образований и образуют сущность публичного управления землями, отграничивая их от гражданско-правового правомочия распоряжения.

Изложенное позволяет заключить, что полномочия публичного собственника на землю/земельный участок совершенно не тождественны полномочиям частного собственника земельного участка. Такой вывод не является новостью в доктрине права и сформулирован Конституционным Судом РФ наличием обязанностей у публично-правовых субъектов, возложенных на них ст. ст. 71 и 72 Конституции России по охране и обеспечению использования земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях <4>. В литературе имущественные отношения по поводу земли оцениваются с достаточно большой дифференциацией взглядов. Следует отметить позицию Е.А. Суханова о том, что базовой отраслью применительно к земельным отношениям является гражданское право <5>, и позицию Г.А. Гаджиева о том, что нормы частного права, содержащиеся в земельном законодательстве, могут конкретизировать нормы гражданского законодательства, не противореча им <6>. Вне зависимости от приводимых доводов очевидным является, что институт управления и распоряжения публичными землями является составной частью института распределения публичного имущества между уровнями публично-правовой организации и является частью земельного права как самостоятельной отрасли, осуществляющей правовое регулирование специального объекта - земель и земельных участков.

<4> Постановление КС от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. N 5.
<5> Суханов Е.А. Проблемы совершенствования кодификации российского гражданского законодательства // Актуальные вопросы российского частного права: Сб. ст. / Сост. Е.А. Павлова, О.Ю. Шилохвост. М.: Статут, 2008.
<6> Гаджиев Г.А. Основные экономические права (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996.

Особого внимания заслуживает правовое регулирование земельного оборота внутри той категории, которую объединенно именуют "публичная собственность". Соприкосновение частноправовых и публичных интересов и методов в регулировании данного вопроса вызывает широкий научный интерес. М.С. Жевлакович, давая телеологическое толкование нормам материального права, регулирующим исследуемые отношения, постулирует на их основе процессуальные выводы о способах защиты публичных имущественных прав <7>. А.В. Винницкий на основе глубокого исследования правоприменительной практики и сравнительного анализа моделей административной юстиции государств евразийского региона находит правовые средства перераспределения публичной собственности, по своему характеру непременно влекущие использование судебных возможностей их разрешения <8>. В.Н. Соловьев указывает, что перераспределение публичной собственности является особым способом приобретения и прекращения права собственности, происходящим на основе административного акта <9>.

<7> Жевлакович М.С. О порядке передачи имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, в муниципальную собственность // Российская юстиция. 2011. N 12.
<8> Винницкий А.В. Административная юстиция и экономические споры: Актуальные вопросы в контексте евразийской интеграции // Российская юстиция. 2013. N 7.
<9> Соловьев В.Н. К вопросу о передаче имущества из государственной в муниципальную собственность как специальном способе приобретения права собственности // Юридический мир. 2009. N 11.

История вопроса формирования института перераспределения земель публичной собственности восходит ко времени возрождения в России института частной собственности. Впервые перераспределение земель, в качестве правовой дефиниции современного права упомянуто в ст. 1 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе" <10> как цель реформы для создания условий равноправного развития различных форм хозяйствования на земле и формирования многоукладной экономики. В Постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. <11> и распоряжении Президента РФ от 18 марта 1992 г. N 114-рп <12> закреплялись перечни распределения всего имущества между публичными субъектами.

<10> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327.
<11> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89.
<12> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 13. Ст. 697.

Институт перераспределения публичной собственности между уровнями публично-правовой организации России в настоящее время закреплен в нормах трех отраслевых законов с доминирующим общим правилом: имущество следует функции государственного управления и (или) государственной публичной услуги, реализуемой (или) оказываемой соответствующим уровнем публичной организации власти. Имущество, подлежащее закреплению в федеральную собственность, определено в ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. 122-ФЗ (более известен под названием "О монетизации льгот") <13>; имущество, относимое в региональную собственность, определено ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" <14>, а муниципальная собственность формируется по перечню ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <15>. В отношении земли, как отдельно регулируемого вида имущества, положениями ст. ст. 3 и 3.1. Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие ЗК РФ" закреплены правила отнесения земли в собственность к соответствующему уровню публично-правовой организации власти по тем же критериям: следование имущества публичной функции либо государственной услуге. Однако в отличие от иного имущества здесь имеется правило о землях, права на которые не разграничены между уровнями публичной организации: право распоряжения ими осуществляется органами местного самоуправления при наличии правил землепользования и застройки. Таким образом, основным публичным субъектом, распоряжающимся публичными землями, является орган местного самоуправления. Названная особенность распределения земель публичной собственности между уровнями публичной организации получила свое развитие в совершенствовании непосредственно земельного закона.

<13> Собрание законодательства РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
<14> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<15> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Земельный кодекс термином "перераспределение земель" в ст. 11.7 объединил несколько процедур: перераспределение нескольких смежных земельных участков, в результате чего образуются несколько других смежных земельных участков между равноправными субъектами; перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между публично-правовыми образованиями; перераспределение земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности и находящихся в публичной собственности. С первого взгляда может показаться, что под термином "перераспределение земельных участков" между публичным собственником и частным лицом в положениях главы V.4 ЗК имеются в виду отношения договора мены. Однако такое понимание является не основанным на непосредственном положении норм закона и является ошибочным. Правилами статьи 39.27 ЗК сформулированы обязательные императивные условия соглашений, заключаемых между публичными собственниками в случае перераспределения земельных участков между уровнями публичной организации. Соглашение может быть заключено при наличии обязательных условий: отсутствует обременение или предоставление перераспределяемых земельных участков (за исключением сервитута) третьим лицам; перераспределяемые участки предоставлены на одном виде права одному и тому же лицу и при отсутствии препятствующих условий. Статьей 39.28 сформулированы аналогичные, также носящие императивный характер правила заключения соглашений о перераспределении земельных участков между публичным и частным собственниками.

Представляется, что использование термина "соглашения" наряду с уже указанным термином "перераспределение" вместо терминов "договор" и "мена" соответственно присваивают исследуемым правоотношениям однозначную земельно-правовую идентификацию вопреки имплементированному в земельное законодательство пониманию земельного участка как вещи гражданского оборота. Использование терминологии, подчеркнуто не соотносимой с терминологией гражданского законодательства, в совокупности с императивным методом регулирования ультимативно разграничивает отношения перераспределения земель публичной собственности от гражданско-правовой мены. Весьма интересным является отсутствие в рассматриваемом институте норм о принадлежности перераспределяемых земель к одной категории. То есть закон в данной части не исключает, например, перераспределения земель сельскохозяйственного назначения, находящейся в собственности субъекта Российской Федерации с землями специального назначения из собственности муниципального образования.

Положениями главы V.5 ЗК определены правила безвозмездной передачи земельных участков из федеральной собственности в муниципальную собственность или в собственность субъектов Российской Федерации. Положениями статей 39.30 и 39.31 ЗК установлено, что земли, находящиеся в федеральной собственности, могут быть переданы в собственность муниципальных образований и субъектов Российской Федерации на основании заявления главы муниципального образования; главы субъекта РФ, если эти земли не входят в перечень собственности России, не подлежащей отчуждению в соответствии с ч. 2 ст. 39.30 ЗК. Передача, в отличие от перераспределения земель, безвозмездна, но по тем же критериям не может быть ассоциирована с договором дарения. Для возбуждения процедуры передачи земли из федеральной собственности в нижестоящий уровень публично-правовой организации муниципальному образованию-реципиенту необходимо наличие генеральных планов, правил землепользования и застройки для земель поселений и городских округов и схемы территориального планирования муниципальных районов для межселенных территорий соответствующих муниципальных районов. В отношении реципиентов - субъектов РФ необходимо наличие утвержденных документов территориального планирования субъекта, проектов планировки и межевания территории. В случае приобретения собственности субъектами - городами федерального значения Москвой, Санкт-Петербургом и Севастополем необходим сам факт расположения истребуемых федеральных земель на территориях указанных субъектов РФ. Объектами передачи могут выступать несформированные земельные участки. В этом случае используется преимущество нового определения понятия "земельный участок", то есть вещи, наделенной признаками, позволяющими ее индивидуализировать. Необязательность кадастрового учета такого земельного участка заменена схемой его расположения на кадастровом плане территории, используемом в качестве идентификационного документа только земель публичной собственности в соответствии со ст. 11.10 ЗК. Кроме того, земельные участки, обремененные правами третьих лиц в случае предстоящей смены собственника, освобождаются от этого бремени в порядке, определенном ст. 39.32 ЗК. Договоры аренды и безвозмездного пользования подлежат расторжению, а постоянное (бессрочное) пользование и права безвозмездного пользования земельными участками прекращаются.

Бесспорно изложенный институт является существенным развитием правил распределения публичного имущества. Согласие имущественного реципиента, необходимость отчетливого волеизъявления которого была сформулирована рядом актов конституционного правосудия <16>, заменяется на непосредственное волеизъявление нижестоящего в уровне публичной организации субъекта. Заявление подается прямо указанным в законе должностным лицом. Кроме того, в случае передачи земель на муниципальный уровень объектом передачи могут выступать лишь земли, в отношении которых приняты соответствующие правила землепользования и застройки. Тем самым земли, в отношении которых ч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса не предусмотрено принятие градостроительных регламентов, являющихся компонентой правил землепользования и застройки в силу п. 3 ч. 2 ст. 30 ГрК РФ, априори исключены из возможности передачи на муниципальный уровень. Это земли лесного фонда, земли, покрытые поверхностными водами, земли запаса, земли особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), земли сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и земельные участки, расположенные в границах особых экономических зон.

<16> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2006 N 8-П "По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом правительства Москвы" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 28. Ст. 3117; Определение Конституционного Суда РФ от 07.12.2006 N 542-О // Собрание законодательства РФ. 2007. N 10. Ст. 1260.

Цель дифференциации земельных и гражданско-правовых правоотношений в части перераспределения земель публичной собственности воспрепятствовала прямому указанию на возможность интеграции в рассматриваемый институт нового объекта гражданского оборота - недвижимого комплекса. Статьей 133.1 ГК, введенной Федеральным законом от 02.07.2013 N 142-ФЗ "О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой ГК РФ" <17> недвижимый комплекс определен как совокупность объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных вещей, неразрывно связанных физически или технологически. В реестре прав на недвижимое имущество право собственности на недвижимый комплекс регистрируется в целом как на одну недвижимую вещь. Представляется, что недвижимый комплекс публичного имущества должен становиться таковым не только посредством технологического единства, но и при наличии функционального единства между земельным участком и зданием, на нем расположенным. Приоритетное положение в этом должны занимать органы публично-правовых образований наделенные функцией государственного (муниципального) управления либо предоставляющие государственные (муниципальные) услуги. В таком случае через функцию управления либо функцию услуги может происходить нормативно закрепленная обязанность объединения земельного участка и здания в недвижимой комплекс. Такая обязанность, будучи сформулированной в норме императивного характера, приведет к формированию имущественных комплексов из имущества публичной собственности и земель публичной собственности. Во-первых, недвижимый комплекс из маргинального объекта оборота (две вещи порознь имеют цену при прочих равных условиях выше, чем одна в комплексе) станет ординарным объектом гражданского оборота. Во-вторых, в некоторой части такая норма снизит проблему конкуренции следования имущества земле (ст. 1 ЗК) или земли судьбе имущества (ст. 273 ГК). В-третьих, качество государственной (муниципальной) услуги, оказываемой с использованием такого недвижимого комплекса публичного имущества, соответственно получит возможность оценки с учетом обеспеченности реализации услуги соответствующим имуществом.

<17> Собрание законодательства РФ. 2013. N 27. Ст. 3434.

Список использованной литературы

  1. Винницкий А.В. Административная юстиция и экономические споры: Актуальные вопросы в контексте евразийской интеграции // Российская юстиция. 2013. N 7.
  2. Гаджиев Г.А. Основные экономические права (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996.
  3. Жевлакович М.С. О порядке передачи имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, в муниципальную собственность // Российская юстиция. 2011. N 12.
  4. Соловьев В.Н. К вопросу о передаче имущества из государственной в муниципальную собственность как специальном способе приобретения права собственности // Юридический мир. 2009. N 11.
  5. Суханов Е.А. Проблемы совершенствования кодификации российского гражданского законодательства // Актуальные вопросы российского частного права: Сб. ст. / Сост. Е.А. Павлова, О.Ю. Шилохвост. М.: Статут, 2008.