Мудрый Юрист

Создание мегарегулятора: опыт великобритании и России

Лепина Валерия Игоревна, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), студентка 5-го курса Института финансового и банковского права.

Автор данной статьи анализирует процесс создания мегарегулятора в Великобритании и Российской Федерации на базе центральных банков; также исследуются задачи и проблемы регулирования на российском финансовом рынке.

Ключевые слова: мегарегулятор, финансовые рынки, надзор на финансовых рынках, центральный банк.

Creation of the megaregulator: practices of Great Britain and Russia

V.I. Lepina

Lepina Valeriya Igorevna, 5th-year student, Institute of Financial and Banking Law, Kutafin Moscow State Law University.

The author of this article analyses a process of the establishment of the mega-regulator in Great Britain and the Russian Federation on the basis of the central banks, furthermore author of this article researches aims and problems of regulation on the Russian financial market.

Key words: mega-regulator, financial markets, supervision at financial markets, Central bank.

Обращаясь к истории регулирования на финансовых рынках в Великобритании, стоит упомянуть несколько важных дат. Во-первых, 7 июня 1985 г. был создано "Управление по ценным бумагам и инвестициям" (Securities and Investment Board - SIB) - регулирующий орган, действовавший в соответствии с Законом о финансовых услугах. Он был образован в целях предотвращения обмана при торговле и использовании конфиденциальной информации о состоянии дел фирмы при проведении сделок, и его основной задачей являлось осуществление контроля за финансовыми рынками Великобритании.

Затем 28 октября 1997 г. этот орган был переименован в "Управление финансовыми услугами" (The Financial Services Authority - FSA), которое осуществляло полномочия, данные ему Законом о финансовых услугах и рынках 2000 г. (англ. Financial Services and Markets Act 2000), в частности, отвечало за регулирование и надзор за деятельностью всех инвестиционных, финансовых и банковских компаний, осуществляющих деятельность на территории Великобритании <1>. Таким образом, в соответствии с указанным законодательным актом большинство надзорных полномочий, которыми ранее располагал Банк Англии, было передано новой структуре.

<1> URL: http://www.fsa.gov.uk/.

Долгое время четкое разграничение полномочий между FSA и Банком Англии отсутствовало. Только в 2006 г. указанные структуры и Казначейство подписали Меморандум о взаимопонимании, в котором фиксировались полномочия и обязанности каждой из сторон. В целях обеспечения взаимодействия был создан трехсторонний постоянный комитет по финансовой стабильности. Но даже ежемесячные заседания комитета не помогли налаживанию диалога. Банк Англии начал негласно воссоздавать надзорный блок внутри своей структуры, что еще больше обострило отношения между участниками комитета, а начавшийся глобальный финансовый кризис, одним из эпицентров которого был английский банковский сектор, обнажил неработоспособность избранной модели регулирования.

В 2012 - 2013 гг. произошла фундаментальная реформа финансового регулирования, в ходе которой был упразднен регулятор финансового рынка в лице FSA и все его функции переданы Банку Англии.

Одной из предпосылок реформы стала неспособность FSA предотвратить последний финансовый кризис, когда разорилось несколько крупнейших британских банков. Передача Банком Англии большей части надзорных полномочий Управлению финансовыми услугами (FSA) привела к тому, что оказание экстренной помощи банкам со стороны "кредитора последней инстанции" в случаях потери ими ликвидности требовало межведомственных согласований. Сложилась ситуация, при которой Банк Англии не имел предусмотренных Законом от 2000 г. полномочий в отношении банковского регулирования и надзора, а FSA, формально располагая такими полномочиями, не могло действовать в качестве "кредитора последней инстанции". Такая неэффективная координация действий FSA и Банка Англии привела к банкротству и дальнейшей национализации банка Northern Rock. Этого могло и не произойти, если бы Банк Англии, сохранив надзорные полномочия, мог оперативно отслеживать ситуацию и в случае необходимости поддержать тонущий банк. Было признано, что в сложившейся ситуации необходим единый регулятор, который сможет предотвращать системные кризисы, вызываемые избыточным кредитованием, при тесной координации денежной политики и финансового регулирования.

В феврале 2011 г. на базе совета директоров Банка Англии был создан тогда еще временный Комитет по финансовой политике (Financial Policy Committee), в задачи которого входила разработка новой модели финансового регулятора. В 2012 г. был принят Закон о финансовых услугах и финансовых рынках (англ. The Financial Services Act 2012), который внес изменения в Закон о Банке Англии 1998 г., Закон о финансовых услугах 2000 г., Закон о банковской деятельности 2009 г. и в ряд других законодательных актов.

Новая модель принципиально отличается от прежней тем, что, во-первых, в ней реализован подход "Твин пикс" <2> в его, можно сказать, классической форме, а во-вторых, координирующим и направляющим органом кросс-секторального регулятора выступает Банк Англии. Зона ответственности одного из его руководящих органов - Комитета по финансовой политике, главой которого является управляющий Банком Англии, - это осуществление макропруденциального надзора и регулирования, а также надзора за учреждениями инфраструктуры финансового рынка.

<2> Такой подход в зарубежных странах предусматривает разделение данной сферы на две части: пруденциальное регулирование и надзор, с одной стороны, и регулирование ведения бизнеса, включая защиту прав потребителя, - с другой.

Таким образом, Закон о финансовых услугах и финансовых рынках упразднил действующий финансовый регулятор (Управление по финансовым услугам (FSA)) и регламентировал создание следующих структур в Банке Англии:

  1. Управление пруденциального регулирования (The Prudential Regulation Authority - PRA) с функциями макропруденциального регулирования депозитных организаций, страховщиков и крупных инвестиционных фирм. Его статус является двойственным: с одной стороны, Управление определяется как "часть Банка Англии" (part of the Bank of England), а с другой - рассматривается в качестве его дочерней структуры (subsidiary). Так или иначе, но деятельность этого ведомства полностью контролируется Банком Англии.

Основная цель регулирования - обеспечение стабильности финансовой системы Великобритании и защиты потребителей финансовых услуг. Основными функциями PRA являются как обеспечение стабильности и финансовой устойчивости соответствующих финансовых организаций, так и ограничение рисков на рынке финансовых услуг <3>.

<3> Узденов Ш.Ш. К вопросу о формировании в России финансового мегарегулятора // Юрист. 2013. N 20. С. 42 - 46.
  1. Служба (Управление) финансового поведения (The Financial Conduct Authority - FCA), юридически обособленная от Банка Англии и отвечающая за реализацию стандартов финансового регулирования, контроль добросовестности поведения финансовых институтов, особенно по отношению к клиентам, чистоту конкуренции на финансовом рынке. Данная структура призвана заниматься регулированием деятельности тех финансовых организаций, которые не контролируются PRA (в частности, компаний по управлению активами, валютных и страховых брокеров, независимых финансовых консультантов). Основными функциями Службы (Управления) финансового поведения на рынке финансовых услуг являются: содействие эффективной конкуренции, гарантирование стабильного функционирования рынка и информационной прозрачности рынка для потребителей финансовых услуг. Вследствие этого FCA предупреждает злоупотребления на рынке финансовых услуг, а также осуществление финансовых правонарушений, обеспечивает защиту интересов потребителей финансовых услуг, противодействует легализации преступных доходов. Служба осуществляет пруденциальное регулирование и надзор в области деятельности не поднадзорных PRA участников рынка финансовых услуг (например, управляющих компаний, независимых финансовых консультантов и т.д.). FCA финансируется за счет платежей поднадзорных организаций.

В целях предотвращения конфликта интересов и дублирования функций между двумя надзорными органами подписывается специальный меморандум, а координация действий с Комитетом по финансовой политике и между собой обеспечивается системой переплетающихся директоратов.

Российская модель регулирования во многом схожа с британской. С 1 сентября 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" (далее - Закон N 251-ФЗ) <4>. В связи с разработкой данного законопроекта были подготовлены изменения в 47 действующих федеральных законов. Тем не менее пояснительная записка, которая сопровождала законопроект, составила по объему одну страницу и подчеркнула в основном то, что "закрепление функций по регулированию и надзору за участниками всех секторов финансового рынка (кредитные организации, страховые организации, инфраструктурные организации, микрофинансовые организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, негосударственные пенсионные фонды) за одним регулирующим органом будет способствовать повышению стабильности на финансовом рынке, в том числе за счет снижения регуляторного арбитража и обеспечения более качественного анализа системных рисков, повышению качества и эффективности регулирования и надзора, включая консолидированный надзор, за субъектами рынка и снижению административной нагрузки на них" <5>.

<4> Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" // Российская газета. 31.07.2013.
<5> См.: Материалы законопроекта N 249469-6 от 30.03.2013 // Государственная Дума Российской Федерации.

Если обратиться к сути, то в пояснительной записке сформулированы как основные цели, так и задачи реформирования системы регулирования и надзора за финансовыми рынками. Но к сожалению, как отмечает А.В. Турбанов, указанные в пояснительной записке цели и задачи намеченных преобразований остались за рамками текста Закона. Видимо, законодатель посчитал, что, поскольку принимаемый Закон носит формат изменений в уже действующие законодательные акты, преамбула с формулированием целей и задач является излишней <6>.

<6> Турбанов А.В. Мегарегулятор финансового рынка и проблемы правовой неопределенности // Банковское право. 2013. N 5. С. 3 - 9.

Ранее существовавшая система регулирования и надзора за финансовыми рынками носила сегментированный характер и нередко приводила к рассогласованности действий органов власти, поскольку каждый из них стремился к монополизации регулятивных функций, а также к запаздыванию в принятии решений как в сфере регулирования, так и в сфере осуществления надзора.

Присоединение ФСФР к Банку России позволило решить вопрос недостатка ресурсов ФСФР и в дальнейшем будет способствовать оптимизации государственных затрат на регулирование финансового рынка и надзор за ним за счет исключения дублирования ряда административно-хозяйственных и иных обеспечительных функций.

По мнению С.Ю. Бабенковой, идея создания единого мегарегулятора финансового рынка была обусловлена расширяющимися границами банковского сектора, выходом на него иностранного капитала по мере ратификации документов по соглашению с ВТО, что требует от регулятора более согласованных мер надзорного реагирования <7>.

<7> Бабенкова С.Ю. Совершенствование системы банковского надзора на основе мегарегулирования: Автореф. дис. М., 2013. С. 3.

Поэтому получение Банком России полномочий по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, по мнению сторонников реформы, способствует повышению стабильности на финансовом рынке. Единое регулирование позволит также снять проблему противоречивости стандартов и правил, обеспечить более качественный анализ системных рисков, а также повысить качество и эффективность регулирования и надзора. Так называемый мегарегулятор, образованный на базе Банка России, обладает способностью оперативно реагировать на изменение ситуации на рынке, а также необходимым финансовым и кадровым потенциалом <8>.

<8> Хоменко Е.Г. Мегарегулятор: перспективное решение? // Юридическая работа в кредитной организации. 2013. N 2.

Таким образом, та задача, которая ставится сегодня и которую предстоит решать с помощью механизма создания мегарегулятора в рамках системы Банка России, - это задача не только предупреждения кризиса на финансовых рынках, но и быстрого реагирования на кризисные явления независимо от их секторальной принадлежности. Как показывает практика, зачастую даже сама возможность получения ликвидности оказывает благотворное влияние на стабилизацию финансового рынка, поскольку разрушает панические настроения среди инвесторов и кредиторов <9>.

<9> Рождественская Т.Э. Создание мегарегулятора в России: цели, задачи, проблемы и перспективы развития // Банковское право. 2013. N 5. С. 10 - 17.

Проводимая в финансовом секторе реформа предполагает решение еще нескольких задач. В частности, необходимо улучшать качество регулирования и надзора в финансовом секторе, что должно предусматривать решение проблем, связанных с наличием регуляторного арбитража и возможным нарастанием рисков в теневой банковской системе, а также планомерно создавать эффективную риск-ориентированную систему надзора на финансовом рынке, включая создание эффективного консолидированного надзора за финансово-банковскими группами.

Тем не менее, несмотря на ряд очевидных плюсов создания мегарегулятора на базе Банка России, реформа осложняется рядом проблем, которые предстоит решить. В частности, упразднение ФСФР и передача ее функций Банку России с одновременной передачей полномочий других ведомств и связанный с этим сложный переходный период, - все это ведет к ослаблению регулирования отдельных сегментов рынка, что сказывается на повышении системных рисков.

Кроме того, нельзя не учитывать вероятность неэффективности модели мегарегулятора, поскольку чрезмерная централизация управления имеет и свои отрицательные стороны, проявляющиеся, в частности, в объединении в одних руках функций регулирования рынка и надзора за ним. В настоящее время именно такая ситуация существует в банковском секторе, и вопрос выделения функций надзора из Банка России и передачи их другому, возможно, специально созданному ведомству уже неоднократно обсуждался, но в связи с решением о создании мегарегулятора утратил актуальность, по крайней мере в обозримой перспективе.

Следующая проблема, которая также немаловажна, касается особенностей правового статуса Банка России: она предопределяет наличие конфликта интересов в самом Центральном банке Российской Федерации, вызванного тем, что он является, с одной стороны, регулирующим и надзорным органом, с другой стороны, осуществляет полномочия акционера отдельных участников рынка и является участником рынка, с третьей стороны.

Указанный конфликт интересов имел место и до принятия решения о создании мегарегулятора. Для его смягчения Банк России уже вывел представителей надзорного блока из Наблюдательного совета Сбербанка России. При необходимости возможна замена Банком России других членов Наблюдательного совета на независимых директоров. В будущем планируется выход Банка России из капитала Сбербанка России.

Для разрешения возможного конфликта интересов функции по регулированию и надзору за банками были отделены от функций по регулированию и надзору за иными участниками финансового рынка. Образование в рамках Банка России отдельного блока, реализующего регулирование, надзор, лицензирование и инспектирование небанковских финансовых организаций, позволит обеспечить полноценную работу специалистов и руководителей и не приведет к ухудшению текущего качества регулирования и надзора.

Следующая проблема складывается на фоне того, что сосредоточение в руках Банка России регулирующих и контрольных функций за всеми участниками финансового рынка ведет к возникновению риска унификации регулирования и надзора за банками и иными профессиональными участниками финансового рынка, следствием чего может явиться чрезмерное регулятивное и надзорное обременение иных участников финансового рынка. Поэтому регулятивная и надзорная нагрузка должна распределяться в зависимости от профиля деятельности и, соответственно, рисков участника финансового рынка <10>.

<10> Кондрат Е.Н. Финансовый мегарегулятор в России: правовая основа и первые шаги // Российская юстиция. 2014. N 3. С. 13 - 16.

В заключение стоит отметить то, что, несмотря на действительную сложность реализации данной реформы в финансовом секторе, а также на определенные проблемы регулирования, которые требуют планомерного разрешения, принятие Закона N 251-ФЗ является исходным, но не последним шагом на пути формирования правовой базы для глобального реформирования системы регулирования и надзора на финансовом рынке России.

Литература

  1. Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" // Российская газета. 31.07.2013.
  2. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции Закона N 251-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
  3. Материалы законопроекта N 249469-6 от 30.03.2013 // Государственная Дума Российской Федерации.
  4. Бабенкова С.Ю. Совершенствование системы банковского надзора на основе мегарегулирования: Автореф. дис. М., 2013. С. 3.
  5. Кондрат Е.Н. Финансовый мегарегулятор в России: правовая основа и первые шаги // Российская юстиция. 2014. N 3. С. 13 - 16.
  6. Рождественская Т.Э. Создание мегарегулятора в России: цели, задачи, проблемы и перспективы развития // Банковское право. 2013. N 5. С. 10 - 17.
  7. Турбанов А.В. Мегарегулятор финансового рынка и проблемы правовой неопределенности // Банковское право. 2013. N 5. С. 3 - 9.
  8. Хоменко Е.Г. Мегарегулятор: перспективное решение? // Юридическая работа в кредитной организации. 2013. N 2.
  9. Официальный сайт FSA. [Электронный ресурс]. URL: http://www.fsa.gov.uk/.
  10. Официальный сайт FCA. [Электронный ресурс]. URL: http://www.fca.gov.uk/.