Мудрый Юрист

Особенности юридической ответственности за несоблюдение законодательства о ценных бумагах

Андреева Елена Михайловна, доцент кафедры финансового и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного экономического университета, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются основные виды юридической ответственности за нарушения законодательства о рынке ценных бумаг. Автор предлагает разграничение всех видов ответственности в данной сфере на две группы: "традиционную" и "специальную" ответственность - и характеризует каждую из групп. Кроме того, в публикации вносятся предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере.

Ключевые слова: рынок ценных бумаг, ценные бумаги, юридическая ответственность, лицензия профессионального участника рынка ценных бумаг, квалификационный аттестат специалиста финансового рынка, Центральный банк Российской Федерации, принудительная ликвидация юридических лиц.

Peculiarities of legal responsibility for inobservance of securities legislation

E.M. Andreeva

Andreeva Elena Mikhajlovna, assistant professor, Chair of Financial and Administrative Law, Law Faculty, St. Petersburg State Economic University, candidate of juridical sciences.

In this article are observed main forms of legal responsibility for breakings of the securities legislation. The author suggests to divide all forms of responsibility on a securities market into two groups - "traditional" and "special" responsibility and gives the characteristics each of them. Besides, in the publication, proposals of improvement of the legislation on responsibility in the given sphere are made.

Key words: the securities market, the securities, the legal responsibility, the licence of the professional participant of a securities market, the qualifying certificate of the expert of the financial market, the Central bank of the Russian Federation, compulsory liquidation of legal bodies.

Законодательство о ценных бумагах в основном содержит отсылочные нормы по вопросу ответственности его участников. Особенности и порядок привлечения к гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности за правонарушения на финансовых рынках определяются источниками данных отраслей права. Тем не менее Закон о рынке ценных бумаг также устанавливает некоторые негативные последствия неправомерных действий в рассматриваемой сфере.

Таким образом, кроме традиционных видов ответственности за правонарушения на рынке ценных бумаг можно выделить и специальные, предусмотренные законодательством о ценных бумагах. К ним в первую очередь относится приостановление и (или) аннулирование лицензии участника фондового рынка. Данная мера применяется лицензирующим органом в случае неоднократного (два и более раза) нарушения в течение одного года участником рынка ценных бумаг законодательства о ценных бумагах, об инсайде, об исполнительном производстве, Закона О банкротстве и некоторых других (п. 4 ст. 44 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (далее - Закон о рынке ценных бумаг <1>)). С 1 сентября 2013 г. лицензирующим органом является Центральный банк Российской Федерации, до названной даты аналогичные функции выполняла ныне упраздненная Федеральная служба по финансовым рынкам Российской Федерации (далее - Федеральная служба) <2>. Приостановление действия лицензии осуществляется на срок до 6 месяцев. К сожалению, законодатель подробно не характеризует действия, которые могут привести к потере (приостановлению) лицензии, как то: грубое или легкое это должно быть нарушение, умышленное или по неосторожности, устранимое или неустранимое нарушение и т.д. Не установлены критерии разграничения действий, ведущих к приостановлению либо отзыву лицензии, если Законом предусмотрена возможность использования любой из названных санкций <3>. Также не совсем ясным представляется вопрос о критериях выбора срока для приостановления лицензии. Нормативным документом, предусматривающим процедуру аннулирования (приостановления) лицензии, является Положение о лицензионных требованиях и условиях осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденное Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам России от 20 июля 2010 г. N 10-49/пз-н <4>. Однако в названном документе нет ответов на поставленные выше вопросы. Примечательно, что в п. 3.8.5 данного Положения установлено дополнительное основание для аннулирования лицензии, отсутствующее в Законе о рынке ценных бумаг, - неосуществление профессиональным участником рынка ценных бумаг профессиональной деятельности в течение одного года с даты выдачи соответствующей лицензии. Очевидно, что, если нарушение носит устранимый характер, не влечет к существенному нарушению прав инвесторов, иных участников рынка ценных бумаг, адекватными будут меры воздействия в виде приостановления лицензии и предоставления срока на устранение нарушений.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 17. Ст. 1918.
<2> Подробнее см.: Андреева Е.М. Организация государственного управления рынком ценных бумаг Российской Федерации в ретроспективе // Ученые записки юридического факультета. 2013. N 31 (41).
<3> См.: Петров В.О. Лицензирование участников рынка ценных бумаг Российской Федерации: особенности правового регулирования // Юридический мир. 2011. N 5. С. 50 - 51.
<4> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 38.

О том, что механизм применения данного вида ответственности не является до конца проработанным, свидетельствуют и материалы судебной практики. Так, у инвестиционной компании "Национальная финансовая корпорация" (ООО) на основании приказа регулирующего органа (в то время - Федеральной службы) были аннулированы лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг на осуществление брокерской, дилерской деятельности и деятельности по управлению ценными бумагами в связи с неоднократным нарушением компанией в течение 2010 г. законодательства о ценных бумагах. Общество обратилось в арбитражный суд с требованием об отмене названного приказа. В обоснование своей позиции заявитель указал, что аннулирование лицензий возможно лишь по результатам проведения контрольных мероприятий (камеральных и выездных проверок), которые не проводились, после направления лицензиату их результатов, что сделано не было. По мнению компании, аннулированию лицензии должно предшествовать приостановление ее действия. Кроме того, лицензиат указывал на последующее устранение им выявленных нарушений, в частности, по нормативу достаточности собственных средств <5>.

<5> Архив Высшего Арбитражного Суда по делу N А40-70763/11-153-626 за 2011 г. // Официальный сайт ВАС РФ. URL: http://www.arbitr.ru (дата обращения: 07.02.2014).

В другом показательном деле приказом Федеральной службы была аннулирована лицензия профессионального участника рынка ценных бумаг - акционерного общества "Центральный московский депозитарий" на осуществление деятельности по ведению реестра владельцев ценных бумаг. В судебных инстанциях акционерное общество просило данный приказ отменить, ссылаясь на то, что в нем не мотивирована необходимость применения к лицензиату крайней меры принуждения и невозможность применения более мягких мер воздействия; нарушения общества носят малозначительный характер и устранены на момент принятия приказа; в их совершении отсутствует вина депозитария. Ответчик указывал, что регистрирующий орган не привлекал его к административной ответственности. По убеждению депозитария, аннулирование лицензии должно сопровождаться административной санкцией. Лицензиат также ссылался на то, что ни одно из указанных в приказе нарушений не привело к утрате ценных бумаг их законными владельцами, срыву корпоративных мероприятий эмитентов (общие собрания акционеров, выплата дивидендов и т.д.), разглашению либо утрате конфиденциальной информации из реестра, а также иным негативным последствиям для прав и законных интересов третьих лиц <6>.

<6> Архив Высшего Арбитражного Суда по делу N А40-146656/10-146-980 за 2010 г. // Официальный сайт ВАС РФ. URL: http://www.arbitr.ru (дата обращения: 07.02.2014).

Позиция судов всех инстанций сводилась к тому, что в законодательстве о рынке ценных бумаг нет регламентированной процедуры (приостановления) аннулирования лицензий, так же как законодательством не предусмотрено, что устранение нарушений лишает контролирующие органы права применить данную меру. Формально действия регистрирующего органа были признаны правомерными.

Тем не менее вышеприведенные аргументы истцов, на наш взгляд, являются убедительными и не лишенными смысла. Условием применения любой санкции является проверка того, не было ли допущенное нарушение вызвано чрезвычайными, объективно непредотвратимыми обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми препятствиями, находящимися вне контроля заинтересованного лица, при соблюдении им той степени заботливости и осмотрительности, какая требовалась от него в целях надлежащего исполнения обязанности, вытекающей из предписаний законодательства. Должна быть установлена вина в совершении вменяемого нарушения (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. N 13-П и некоторые другие) <7>. Исходя из чего преобладающей мерой должно быть именно приостановление лицензии, безусловно, с учетом всех условий нарушения.

<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 32. Ст. 3412.

На сайте службы Банка России по финансовым рынкам были размещены сведения об аннулировании (приостановлении действия) лицензий профессиональных участников рынка ценных бумаг за период 2001 - 2012 гг. Количество отозванных за нарушения лицензий составило 1900, в том числе за 2012 г. - 186. В то же время приостановлена была одна лицензия в 2012 г. и 84 - за весь обозначенный период <8>. В 2013 г. санкция в форме аннулирования лицензии применялась порядка 60 раз, в форме приостановления - всего три раза <9>.

<8> Анализ данных официального сайта службы Банка России по финансовым рынкам. URL: http://www/fcsm.ru/ru (дата обращения: 04.02.2013).
<9> Анализ пресс-релизов службы Банка России по финансовым рынкам, по данным официального сайта службы Банка России по финансовым рынкам. URL: http://www/fcsm.ru/ru (дата обращения: 04.02.2013).

Вторая мера специального характера - это аннулирование квалификационных аттестатов специалистов финансового рынка (физических лиц) в случае неоднократного или грубого нарушения ими законодательства о ценных бумагах (п. 10 ст. 44 Закона о рынке ценных бумаг). Нормы, регулирующие применение данной санкции, страдают теми же недостатками, что были названы выше. Регламентация процедуры приостановления аттестатов отсутствует, не предусмотрен механизм рассмотрения апелляций на принятые контролирующим органом решения. Несмотря на то что в Законе о рынке ценных бумаг уточнено, что основанием для лишения аттестата является неоднократное или грубое нарушение, более подробные разъяснения в законодательстве, а также в подзаконных актах по данному вопросу не содержатся. Единственным уточнением является п. 7 Положения "О специалистах финансового рынка", утв. Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 28 января 2010 г. N 10-4/пз-н, в котором сказано, что основанием для аннулирования аттестатов являются нарушения, допущенные специалистами финансового рынка, в связи с которыми была аннулирована лицензия организации, осуществляющей деятельность на финансовом рынке <10>.

<10> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 21.

На наш взгляд, было бы обоснованным внесение в Закон о рынке ценных бумаг более детального перечня условий для аннулирования квалификационных аттестатов, как то: получение квалификационного аттестата специалиста финансового рынка с использованием подложных документов; вступление в законную силу судебного акта, предусматривающего наказание в виде лишения права заниматься данным видом деятельности либо дисквалификацию в течение определенного срока; оформление финансовым специалистом заведомо ложных документов; отсутствие данных о регулярном повышении квалификации и т.д. Аналогичные положения содержатся в ст. 29 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" и в ст. 12 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" для кадастровых инженеров и аудиторов соответственно.

По информации службы Банка России по финансовым рынкам за период с 2004 по 2013 г. было аннулировано 145 аттестатов специалистов финансового рынка, в том числе 11 за 2013 г. <11> Как правило, лишаются аттестата руководители органов управления юридических лиц - профессиональных участников рынка ценных бумаг. При этом нарушения руководителя организации есть нарушения самой организации, тем не менее, вопрос о соотношении ответственности юридического лица и его сотрудников, в том числе должностных лиц, за нарушения в области рынка ценных бумаг в законодательстве не решен. Для примера: за рассмотренный период было аннулировано лицензий у порядка 600 организаций, в то время как аттестатов у физических лиц отозвано всего 145. В связи с этим возникает необходимость установления более тесной правовой связи между неправомерными действиями юридического лица и его работников.

<11> Официальный сайт службы Банка России по финансовым рынкам. URL: http://www/fcsm.ru/ru (дата обращения: 04.02.2013).

И последней санкцией из законодательства о ценных бумагах является принудительная ликвидация юридического лица, нарушившего требования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, в том числе в случае неполучения им лицензии в установленные сроки (п. 20 ст. 42 Закона о рынке ценных бумаг). Данная процедура проводится по решению арбитражного суда по иску соответствующего органа власти (в настоящее время Банка России). К формулировкам и отсутствию конкретики в рассматриваемых положениях также можно предъявить претензии. В частности, в самой статье Закона не указываются виды и характер нарушений, которые могут привести к принудительной ликвидации организации. В информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 августа 2004 г. N 84 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами ст. 61 Гражданского кодекса Российской Федерации" уточнено, что юридическое лицо не может быть ликвидировано, если допущенные им нарушения носят малозначительный характер или вредные последствия таких нарушений устранены <12>. Тем не менее норма п. 20 ст. 42 Закона о рынке ценных бумаг является специальной по отношению к норме, предусмотренной ст. 61 ГК РФ, в связи с чем имеет приоритет. Поэтому комментируемое положение Закона о рынке ценных бумаг требует соответствующей корректировки.

<12> Вестник ВАС РФ. 2004. N 10.

Если обратиться к материалам судебной практики, то следует отметить частое обращение правоприменителя к данной мере воздействия. Так, с 2006 по 2013 г. судами различных инстанций рассмотрено 43 дела по искам Федеральной службы по финансовым рынкам (в том числе в лице своих региональных отделений) о принудительной ликвидации юридических лиц в связи с нарушением законодательства о ценных бумагах. При этом в 27 случаях (более 50%) заявления Федеральной службы были удовлетворены. В качестве причин отказа к принудительной ликвидации юридического лица судами чаще всего указывались отсутствие грубых или неустранимых нарушений законодательства в действиях ответчиков либо устранение нарушений к моменту рассмотрения дела <13>.

<13> Банк решений арбитражных судов России // Официальный сайт ВАС РФ. URL: http://www.arbitr.ru (дата обращения: 12.02.2014).

На наш взгляд, принудительная ликвидация должна являться крайней мерой к пресечению нарушений на рынке ценных бумаг. При ликвидации юридического лица в первую очередь страдают лица, не участвовавшие в совершении правонарушений, а именно - инвесторы, владельцы ценных бумаг, трудовой коллектив ликвидируемой организации. Более правильным кажется применять меры ответственности к непосредственным виновникам либо ликвидировать причины, к ним приводящие. Детальный анализ арбитражных дел показывает, что самым "популярным" обоснованием необходимости принудительной ликвидации являлось отсутствие у акционерных обществ зарегистрированного выпуска акций, размещенных в процессе создания юридического лица (в 27 случаях). На втором месте - нарушения в порядке ведения реестров акционеров (8 обращений), далее - несоблюдение обязанности по раскрытию информации (4 случая). По первому основанию 85% исков Федеральной службы были удовлетворены. По всем другим обращениям картина диаметрально противоположная, в исках было отказано. Таким образом, необходимо устранить "корень проблемы", например, изменить порядок создания акционерных обществ, устранив временной разрыв между государственной регистрацией акционерного общества как юридического лица и государственной регистрацией первого выпуска его акций.

Если остановиться на особенностях "традиционных" видов ответственности в рассматриваемой области, то следует упомянуть гражданско-правовую ответственность. Она заключается в применении к правонарушителю (должнику в обязательственных отношениях) установленных гражданским законодательством или договором мер воздействия, выражающихся в возмещении убытков, применении установленных законом или договором имущественных санкций (неустойки, штрафа, пени), возмещении морального вреда в пользу другого лица (кредитора) <14>. Такая ответственность может наступать по договорам об оказании услуг на финансовом рынке, например, доверительного управления, брокерского обслуживания, по ведению реестра владельцев ценных бумаг, организатора торговли и т.д. Кроме того, гражданско-правовые меры воздействия могут следовать за нарушениями, совершаемыми в ходе эмиссии ценных бумаг, а также в случае признания несостоявшимся или недействительным выпуска ценных бумаг. В основе применения данного вида ответственности в первую очередь лежит Гражданский кодекс Российской Федерации.

<14> См.: Абова Т.Е. Ответственность гражданская. Юридическая энциклопедия / Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 2001. С. 687.

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) предусмотрено 13 составов в области рынка ценных бумаг, которые условно можно разделить на три группы <15>. Первая группа (четыре состава) касается нарушений в порядке хранения документов и работы с информацией. Так, к ней относится ответственность за неисполнение обязанности по хранению установленных документов (ст. 13.25 КоАП РФ), нарушение требований законодательства по раскрытию информации на финансовых рынках (ст. 15.19), неправомерное использование инсайдерской информации (ст. 15.21), непредставление информации в регулирующий государственный орган (ст. 19.7.3). Вторая группа (семь составов) - это правонарушения при выпуске, обращении и фиксации прав на ценные бумаги, в том числе манипулирование рынком. К ней причислим несоблюдение эмитентом процедуры эмиссии ценных бумаг (ст. 15.17), незаконные операции с эмиссионными ценными бумагами (ст. 15.18), нарушение правил ведения реестра ценных бумаг (ст. 15.22), нарушение законодательства об организованных торгах (ст. 14.24) и некоторые другие. Третья группа (два состава) связана с неправомерными действиями профессиональных и иных участников рынка ценных бумаг, в частности, организаторов торговли, клиринговых организаций. В нее входят ст. 15.29 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за нарушение требований законодательства, касающихся деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и иных участников финансового рынка, и ст. 19.5 КоАП РФ, устанавливающая последствия невыполнения в установленный срок законного предписания регулирующего государственного органа. Последняя статья лидирует по количеству применений. К административной ответственности привлекаются организации, их должностные лица, а в некоторых случаях и граждане. В качестве санкций чаще всего используются штрафы, размеры которых варьируются для граждан от 2 до 5 тыс. руб., для должностных лиц от 20 до 50 тыс. руб., для юридических лиц от 300 тыс. до 1 млн руб. в зависимости от тяжести проступка и состава правонарушения. Все дела об административных правонарушениях, предусмотренных названными выше статьями, в настоящее время рассматривает Банк России, а в некоторых случаях и судебные органы, если Банк России передает дело на их рассмотрение. Так, за ноябрь, декабрь 2013 г. зафиксированы 59 случаев привлечения к административной ответственности участников финансового рынка по протоколам, составленным Банком России (основное подразделение, не включая региональные отделения). Из них большинство протоколов составлено по ч. 9 ст. 19.5 ("невыполнение в установленный срок законного предписания Банка России" - 23 протокола) и по ст. 15.19 КоАП РФ ("нарушение требований законодательства, касающихся представления и раскрытия информации на финансовых рынках" - 14 протоколов) <16>.

<15> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1. Ст. 1.
<16> Анализ данных официального сайта службы Банка России по финансовым рынкам. URL: http://www/fcsm.ru/ru (дата обращения: 04.02.2013).

Уже в первоначальной редакции Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (далее - УК РФ), вступившего в силу с 1 января 1997 г., были установлены два специальных состава преступлений в сфере рынка ценных бумаг и меры уголовной ответственности за их совершение <17>. Однако правовая практика показала, что для пресечения всех нарушений на финансовом рынке прежних норм стало явно недостаточно. Поэтому не случайно законодатель проводил целенаправленную работу по внесению в УК РФ изменений и дополнений, направленных на усиление уголовной ответственности за преступления на рынке ценных бумаг <18>. В настоящее время Уголовный кодекс Российской Федерации содержит восемь статей, устанавливающих ответственность за нарушения в рассматриваемой области, а именно ст. 170.1, 185.1 - 185.6, 186 УК РФ. Уголовная ответственность наступает при причинении крупного ущерба, которым признается ущерб, как правило, свыше одного миллиона рублей. В иных случаях возможна административная ответственность, если, конечно, данный состав предусмотрен КоАП РФ. Привлечение к уголовной (административной) ответственности не освобождает от возмещения убытков потерпевшей стороне.

<17> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954.
<18> Вавулин Д.А., Федотов В.Н. Уголовная ответственность за правонарушения в сфере рынка ценных бумаг // Право и экономика. 2010. N 3. С. 53 - 57.

На основании изложенного выделим главные мысли. Ответственность за правонарушения на рынке ценных бумаг можно условно разделить на два вида - "традиционную" и "специальную". За несоблюдение законодательства о ценных бумагах предусмотрены такие традиционные виды ответственности, как гражданско-правовая, административная и уголовная. Специальными мерами ответственности являются приостановление (аннулирование) лицензии, аннулирование квалификационного аттестата специалиста финансового рынка, а также принудительная ликвидация юридического лица. Подробный анализ материалов практики применения указанных санкций привел к выводу о необходимости проведения работы по совершенствованию действующего законодательства и правоприменения в рассмотренной области.

Литература

  1. Абова Т.Е. Ответственность гражданская. Юридическая энциклопедия / Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 2001.
  2. Андреева Е.М. Организация государственного управления рынком ценных бумаг Российской Федерации в ретроспективе // Ученые записки юридического факультета. 2013. N 31 (41).
  3. Вавулин Д.А., Федотов В.Н. Уголовная ответственность за правонарушения в сфере рынка ценных бумаг // Право и экономика. 2010. N 3. С. 53 - 57.
  4. Петров В.О. Лицензирование участников рынка ценных бумаг Российской Федерации: особенности правового регулирования // Юридический мир. 2011. N 5. С. 50 - 51.