Мудрый Юрист

Изменение характера ответственности высшего органа исполнительной власти и его членов в странах СНГ: современные тенденции

Нечкин Андрей Вадимович - аспирант кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета (Екатеринбург).

Рассматривается соотношение понятий "политическая ответственность" и "конституционно-правовая ответственность". Анализируются изменения характера ответственности правительств в странах Содружества Независимых Государств. Предложены поправки в российское законодательство.

Ключевые слова: Содружество Независимых Государств, исполнительная власть, правительство, политическая ответственность, конституционно-правовая ответственность.

Changes in the nature of responsibility of the supreme body of executive power and its members in the CIS countries: current trends

A.V. Nechkin

Nechkin A.V. - Yekaterinburg, Urals State Law University.

A correlation between concepts of political responsibility and constitutional and legal responsibility is considered. Changes in the nature of responsibility of governments in the countries of the Commonwealth of Independent States are analyzed. Amendments to the Russian legislation are proposed.

Key words: Commonwealth of Independent States, executive power, government, political responsibility, constitutional and legal responsibility.

Ответственность можно трактовать в трех аспектах <1>: во-первых, как социальную (моральную для индивидуальных субъектов) ответственность, как отношение субъекта права к своим обязанностям; во-вторых, как политическую ответственность, т.е. ответственность перед кем-то за свои правомерные действия; в-третьих, как юридическую ответственность, т.е. как "применение к правонарушителю мер государственного принуждения, выражающихся для него в лишениях, предусмотренных санкцией юридических норм" <2>.

<1> Подробнее см.: Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. пособие: в 2 т. М., 2010. Т. 1. С. 105; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Юридическая ответственность: учеб. пособие. М., 2005. С. 177 - 200.
<2> Теория государства и права: учеб. / отв. ред. В.Д. Перевалов. М., 2011. С. 274.

Кроме того, ответственность принято рассматривать как позитивную (социальная ответственность) и негативную (собственно юридическая ответственность). С политической ответственностью ситуация не так однозначна. Одни авторы считают, что ее следует относить к позитивной ответственности, потому что "спрашивают за поведение, в целом соответствующее закону" <1>. Другие полагают, что "политическая ответственность может наступать и за виновное правонарушение" <2>. Иными словами, она может быть как позитивной, так и негативной. Первая точка зрения нам представляется более верной, однако на практике она труднореализуема.

<1> Авакьян С.А. Указ. соч. С. 106.
<2> Кондрашев А.А. Теория конституционно-правовой ответственности в РФ. М., 2011. С. 41 - 42; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 22.

Субъект может нести юридическую ответственность только при наличии следующих оснований: "нормативное основание (норма права), фактическое основание (правонарушение), а также процессуальное основание (правоприменительный акт)" <1>. С их помощью можно отличить юридическую ответственность от иных видов ответственности.

<1> Теория государства и права. С. 277.

Сегодня в научной литературе прочно утвердилась точка зрения, согласно которой необходимо выделять конституционно-правовую ответственность в качестве самостоятельного вида юридической ответственности <1>. Но соотношение конституционно-правовой ответственности и политической в науке вызывает споры.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий Н.В. Витрука "Общая теория юридической ответственности" включен в информационный банк согласно публикации - НОРМА, 2009 (2-е издание, исправленное и дополненное).

<1> Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985; Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в РФ. Красноярск, 1999; Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001; Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М., 2008. С. 101.

Представляется верным мнение о том, что в "современном конституционном праве правомерно говорить о двух самостоятельных видах ответственности - политической и юридической" <1>. Такое разделение не позволит правонарушителю избежать мер государственного принуждения под предлогом несения им позитивной ответственности, а также использовать отраслевую юридическую ответственность в политической борьбе. Ответственность, предусмотренная нормами конституционного права, может быть как юридической (конституционно-правовой), так и неюридической (политической).

<1> Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. N 2. С. 86 - 87; см. также: Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). М.; Новосибирск, 2002. С. 257 - 258; Шаповал В.Н. Сравнительное конституционное право. Киев, 2007. С. 20 - 22; Кондрашев А.А. Указ. соч. С. 29.

Под политической ответственностью следует понимать "наличие правовой связи между властвующим субъектом и подвластным (подотчетным), которая реализуется в дискреционном праве властвующего субъекта применять государственно-принудительные средства воздействия, ориентируясь, прежде всего, на собственное субъективное усмотрение" <1>. Основаниями привлечения к ответственности могут быть "некомпетентность, неэффективность в реализации своих полномочий, недостижение целей управления, необходимость корректировки политического курса, необходимость избежать возникновения затяжного политического кризиса, предположение о совершении правонарушений или аморальных поступков" <2>, нарушение правовых, корпоративных, этических норм или просто "общая негативная оценка деятельности" <3>. Полный перечень этих оснований дать невозможно <4>.

<1> Кондрашев А.А. Указ. соч. С. 30.
<2> Там же. С. 30 - 31.
<3> Кокотов А.Н. Конституционно-правовое принуждение // Рос. юрид. журн. 2003. N 1. С. 19.
<4> Подробнее см.: Колосова Н.М. Указ. соч. С. 88.

В отличие от неюридической (политической) ответственности, юридическая (конституционно-правовая) ответственность наступает только при наличии правонарушения (конституционного деликта <1>), т.е. виновного действия или бездействия, совершенного субъектом конституционно-правовых отношений, которое не соответствует требованиям норм, содержащихся в источниках конституционного права, и причиняет вред правопорядку.

<1> Подробнее см.: Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. N 1. С. 12 - 14.

Итак, политическая ответственность отличается от конституционно-правовой по двум из трех оснований юридической ответственности (по фактическому и процессуальному). Согласно принципу разделения властей в привлечении к юридической ответственности обязаны участвовать органы судебной власти, которые должны установить, имело ли место конституционное правонарушение, а также виновен ли субъект. Нормативное же основание должно быть у обоих видов ответственности, в этом и заключается сложность их разграничения.

В государствах СНГ ответственность высших органов исполнительной власти (правительства, кабинета или совета министров) остается в чистом виде политической. В законодательстве этих государств помимо коллективной (солидарной) ответственности данных органов предусмотрена и индивидуальная ответственность их членов. В большинстве случаев это политическая ответственность только перед главой государства.

Однако нельзя не отметить, что на протяжении последних 16 лет в некоторых государствах СНГ изменение характера коллективной ответственности органов исполнительной власти, а также индивидуальной ответственности их членов все же происходило. РФ в число таких государств не входит.

В сфере коллективной ответственности наблюдаются тенденции, во-первых, к установлению политической ответственности перед законодательным органом (Украина, Узбекистан, Армения, Кыргызстан), во-вторых, к закреплению политической по характеру, но близкой к конституционно-правовой ответственности перед главой государства (Узбекистан).

В Кыргызстане правительство ответственно только перед парламентом (Жогорку Кенешем). Однако выражение недоверия либо отказ в доверии не влечет немедленную отставку правительства. В первом случае президент может не согласиться с решением Жогорку Кенеша, обязанность отправить правительство в отставку возникает у него, только если недоверие выражено повторно. В случае же отказа в доверии правительству президент принимает решение о его отставке либо назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш (ст. 85, 86 Конституции Кыргызской Республики от 27 июня 2010 г.) <1>.

<1> Слово Кыргызстана. 2010. N 49.

В Армении правительство также несет политическую ответственность только перед Национальным собранием. Президент обязан принять отставку правительства в случае выражения ему недоверия (ч. 3 ст. 55 Конституции Республики Армения от 5 июля 1995 г. (с изм. и доп. от 27 ноября 2005 г.) <1>. Однако, в отличие от Кыргызстана, с инициативой выражения недоверия правительству могут выступать не только депутаты парламента, но и президент (ст. 84 Конституции Армении).

<1> ИСП "Законодательство стран СНГ".

На Украине до недавнего времени Кабинет министров был ответственен в равной степени как перед президентом, так и перед Верховной Радой (ч. 2 ст. 12 Закона Украины от 7 октября 2010 г. N 2591-VI "О Кабинете министров Украины" (в ред. от 2 декабря 2012 г.) <1>. Данная модель оказалась нежизнеспособной, поскольку право президента отправлять Кабинет в отставку не было нормативно ограничено, а полномочие Рады по принятию резолюции недоверия не уравновешивалось возможностью ее роспуска президентом (ч. 6 ст. 13 Закона Украины "О Кабинете министров Украины"). Эта модель неизбежно влекла частые "правительственные кризисы", особенно в случае разной партийной принадлежности президента и большинства в Верховной Раде. В марте 2014 г. в результате очередного политического кризиса в Конституцию Украины были внесены существенные изменения. Теперь Кабинет министров несет политическую ответственность исключительно перед Верховной Радой, а президент может лишь выступить с инициативой о привлечении к ответственности <2>, как и в Армении. Самостоятельно отправить правительство в отставку президенты Армении, Кыргызстана и Украины не могут.

<1> Ведомости Верховной Рады Украины. 2011. N 9. Ст. 58.
<2> Статьи 13, 14 Закона Украины от 2 марта 2014 г. N 794-VII "О Кабинете министров Украины" // Офиц. вестн. Украины. 2014. N 20. Ст. 619.

В Республике Узбекистан Кабинет министров одновременно несет ответственность как перед президентом, так и перед парламентом (Олий Мажлисом). Причем, строго говоря, данная ответственность является индивидуальной, а не коллективной, как в других государствах СНГ, поскольку несет ее исключительно премьер-министр. Однако освобождение его от должности влечет за собой отставку правительства (ч. 2 ст. 4.1 Закона Республики Узбекистан от 6 мая 1993 г. "О Кабинете министров Республики Узбекистан" (в ред. от 18 апреля 2011 г.) <1>. Ее можно считать индивидуальной ответственностью, влекущей ответственность коллективную.

<1> Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан. 1993. N 5. Ст. 202.

Премьер-министр в обязательном порядке освобождается от должности президентом, во-первых, в случае выражения ему вотума недоверия, принятого палатами Олий Мажлиса по инициативе не менее одной трети депутатов Законодательной палаты Олий Мажлиса (п. "д" ч. 1 ст. 4.1 и ч. ч. 7, 8 ст. 4 Закона Республики Узбекистан "О Кабинете министров Республики Узбекистан"), во-вторых, по инициативе фракций политических партий в Законодательной палате, если такая инициатива будет поддержана ведущими фракциями политических партий в Законодательной палате и при постановке президентом на голосование получит в Законодательной палате и Сенате одобрение (п. "г" ч. 1 ст. 4.1 Закона Республики Узбекистан "О Кабинете министров Республики Узбекистан").

Ответственность премьер-министра перед президентом имеет признаки и конституционно-правовой, и политической. Он может быть освобожден от должности президентом в случае возникновения непреодолимых разногласий в составе Кабинета министров, ставящих под угрозу его нормальное функционирование (политическая ответственность), а также в случае неоднократного принятия Кабинетом министров решений, противоречащих Конституции, законам, указам, постановлениям и распоряжениям президента (конституционно-правовая ответственность по нормативному и фактическому основаниям) (п. "в" ч. 1 ст. 4.1 Закона Республики Узбекистан "О Кабинете министров Республики Узбекистан"). Однако во втором случае отсутствует процессуальное основание юридической ответственности, так как в процедуре не участвуют органы судебной власти. Следует отметить, что решение президента о роспуске Законодательной палаты или Сената Олий Мажлиса в случае неоднократного принятия ими решений, противоречащих Конституции, может быть вынесено только по согласованию с Конституционным судом (ч. 1 ст. 95 Конституции Республики Узбекистан от 8 декабря 1992 г. (с изм. и доп. от 18 апреля 2011 г.) <1>. Поэтому, по нашему мнению, ответственность премьер-министра следует классифицировать как политическую, но близкую к конституционно-правовой.

<1> Там же. 1994. N 1. Ст. 5.

В сфере индивидуальной ответственности наблюдаются тенденции, во-первых, к установлению политической ответственности перед законодательным органом (Казахстан, Украина), а во-вторых, к закреплению конституционно-правовой ответственности перед главой государства (Кыргызстан).

В Казахстане помимо индивидуальной политической ответственности перед президентом предусмотрена и индивидуальная политическая ответственность членов правительства перед парламентом. Так, каждая из палат парламента (Мажилис и Сенат) самостоятельно (без участия другой палаты) вправе заслушивать отчеты членов правительства по вопросам их деятельности. По итогам заслушивания отчета палаты вправе принимать обращение к президенту об освобождении от должности члена правительства. Если президент отклоняет обращение, то депутаты вправе повторно обратиться к президенту с тем же вопросом. В этом случае президент в обязательном порядке освобождает от должности члена правительства (п. 6 ч. 1 ст. 57 Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. (с изм. и доп. от 2 февраля 2011 г.) <1>.

<1> Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1996. N 4. Ст. 217.

До недавнего времени на Украине президент мог по собственной инициативе освободить от должности любого члена Кабинета министров, в том числе премьер-министра, отставка которого влекла отставку всего состава Кабинета министров (п. 1 ч. 1 ст. 18 и ст. 15 Закона Украины от 7 октября 2010 г. "О Кабинете министров Украины" (в ред. от 2 декабря 2012 г.). Индивидуальная политическая ответственность членов Кабинета министров перед Верховной Радой не была предусмотрена. Теперь же члены Кабинета несут индивидуальную политическую ответственность исключительно перед Верховной Радой, а президент может выступать лишь с инициативой о привлечении к ней министра иностранных дел и министра обороны (ст. 18 Закона Украины "О Кабинете министров Украины").

В Кыргызстане президент может самостоятельно в любой момент освободить от должности членов правительства, руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны, национальной безопасности (п. 2 ч. 4 ст. 64 Конституции Кыргызской Республики). Кроме того, президент, исходя из закрытого перечня оснований <1>, может освободить от должности премьер-министра, а также других членов правительства, но только по представлению премьер-министра. Причем освобождение премьер-министра от должности влечет отставку правительства (ч. 2 ст. 23 и ст. 24 Конституционного закона Кыргызской Республики от 18 июня 2012 г. N 85 "О Правительстве Кыргызской Республики" (в ред. от 30 декабря 2013 г.) <2>. Полагаем, что если основанием привлечения к ответственности выступает нарушение требований нормативных правовых актов, установленное в судебном порядке, речь уже может идти о конституционно-правовой ответственности членов правительства перед президентом.

<1> К таким основаниям конституционный закон относит, в частности, нарушение требований нормативных правовых актов, установленное в судебном порядке.
<2> Эркин Тоо. 2012. N 57.

Представляется также, что исключительно политическая ответственность правительства и его членов допустима в парламентарных республиках, так как глава государства не имеет права распустить правительство, а члены правительства одновременно являются членами партии большинства в парламенте и потому чаще всего добровольно покидают свой пост без привлечения к ответственности другими органами государственной власти, опасаясь ответственности в большей степени корпоративной, а не политической. Иными словами, индивидуальная политическая ответственность членов правительства существует, но в завуалированном виде.

В президентских республиках глава государства возглавляет систему органов исполнительной власти и несет исключительно политическую ответственность за их деятельность перед парламентом, потому только он может и должен иметь дискреционное полномочие привлекать к ответственности своих подчиненных.

В смешанных республиках функция, а значит, и объем полномочий главы государства, как правило, напрямую не связаны с принципом разделения властей. Поэтому право главы государства привлекать по своему усмотрению к политической ответственности правительство или его членов должно быть законодательно ограничено, чтобы не допустить установления авторитарного политического режима. Роль такого "ограничителя" должна выполнять конституционно-правовая ответственность. Полный отказ от политической ответственности правительства как универсального элемента системы сдержек и противовесов невозможен, поскольку сложно дать полный перечень оснований для привлечения к ней и предугадать возможное возникновение разногласий между ветвями власти. В связи с этим два вида ответственности должны использоваться совместно.

Итак, изменения характера ответственности высших органов исполнительной власти, а также характера ответственности их членов в государствах СНГ представляются положительными. Более того, опыт государств СНГ необходимо использовать.

Изменения в характере ответственности Правительства РФ и его членов должны опираться на следующие положения. Во-первых, коллективную политическую ответственность Правительства надлежит дополнить ответственностью конституционно-правовой. При этом необходимо установить политическую ответственность Правительства перед Государственной Думой, указав, что в случае повторного выражения Думой недоверия Правительству Президент принимает решение о его отставке. Также следует ограничить право Президента привлекать к ответственности Правительство, установив, что Президент может самостоятельно принять решение об отставке Правительства не более двух-трех раз за один срок полномочий. Во-вторых, для членов Правительства помимо индивидуальной политической ответственности перед Президентом целесообразно установить и индивидуальную конституционно-правовую ответственность перед Государственной Думой, эту ответственность в отличие от политической будет нести и Председатель Правительства.

Подобные преобразования повлекут необходимость внесения изменений как в Конституцию РФ, так и в законодательство. Они позволят гармонизировать систему сдержек и противовесов, дав возможность органам всех ветвей власти влиять друг на друга; более точно определить функцию Президента РФ в системе разделения властей, ограничив его дискреционное право привлекать Правительство к политической ответственности; повысить степень ответственности Правительства и особенно его членов с помощью установления их конституционно-правовой ответственности перед Государственной Думой.

Список литературы

Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. пособие: в 2 т. М., 2010. Т. 1.

Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий Н.В. Витрука "Общая теория юридической ответственности" включен в информационный банк согласно публикации - НОРМА, 2009 (2-е издание, исправленное и дополненное).

Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М., 2008.

Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Юридическая ответственность: учеб. пособие. М., 2005.

Кокотов А.Н. Конституционно-правовое принуждение // Рос. юрид. журн. 2003. N 1.

Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. N 2.

Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000.

Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в РФ. Красноярск, 1999.

Кондрашев А.А. Теория конституционно-правовой ответственности в РФ. М., 2011.

Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001.

Конституция Кыргызской Республики от 27 июня 2010 г. // Слово Кыргызстана. 2010. N 49.

Конституция Республики Армения от 5 июля 1995 г. (с изм. и доп. от 27 ноября 2005 г.) // ИСП "Законодательство стран СНГ".

Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1996. N 4. Ст. 217.

Конституция Республики Узбекистан от 8 декабря 1992 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан. 1994. N 1. Ст. 5.

Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). М.; Новосибирск, 2002.

Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. N 1.

О Кабинете министров Республики Узбекистан: Закон Республики Узбекистан от 6 мая 1993 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан. 1993. N 5. Ст. 202.

О Кабинете министров Украины: Закон Украины от 2 марта 2014 г. N 794-VII // Офиц. вестн. Украины. 2014. N 20. Ст. 619.

О Кабинете министров Украины: Закон Украины от 7 октября 2010 г. N 2591-VI // Ведомости Верховной Рады Украины. 2011. N 9. Ст. 58.

О Правительстве Кыргызской Республики: Конституционный закон Кыргызской Республики от 18 июня 2012 г. N 85 // Эркин Тоо. 2012. N 57.

Теория государства и права: учеб. / отв. ред. В.Д. Перевалов. М., 2011.

Шаповал В.Н. Сравнительное конституционное право. Киев, 2007.

References

Avak'yan S.A. Konstitucionnoe pravo Rossii: ucheb. posobie: v 2 t. M., 2010. T. 1.

Bobrova N.A., Zrazhevskaya T.D. Otvetstvennost' v sisteme garantij konstitucionnyx norm. Voronezh, 1985.

Gabrichidze B.N., Chernyavskij A.G. Yuridicheskaya otvetstvennost': ucheb. posobie. M., 2005.

Kokotov A.N. Konstitucionno-pravovoe prinuzhdenie // Ros. yurid. zhurn. 2003. N 1. Kolosova N.M. Konstitucionnaya otvetstvennost' - samostoyatel'nyj vid yuridicheskoj otvetstvennosti // Gosudarstvo i pravo. 1997. N 2.

Kolosova N.M. Konstitucionnaya otvetstvennost' v Rossijskoj Federacii. M., 2000.

Kondrashev A.A. Konstitucionno-pravovaya otvetstvennost' sub"ektov Federacii: voprosy teorii i zakonodatel'nogo regulirovaniya v RF. Krasnoyarsk, 1999.

Kondrashev A.A. Teoriya konstitucionno-pravovoj otvetstvennosti v RF. M., 2011. Konstitucionno-pravovaya otvetstvennost': problemy Rossii, opyt zarubezhnyx stran / pod red. S.A. Avak'yana. M., 2001.

Konstituciya Kyrgyzskoj Respubliki ot 27 iyunya 2010 g. // Slovo Kyrgyzstana. 2010. N 49. Konstituciya Respubliki Armeniya ot 5 iyulya 1995 g. (s izm. i dop. ot 27 noyabrya 2005 g.) // ISP "Zakonodatel'stvo stran SNG".

Konstituciya Respubliki Kazaxstan ot 30 avgusta 1995 g. // Vedomosti Parlamenta Respubliki Kazaxstan. 1996. N 4. St. 217.

Konstituciya Respubliki Uzbekistan ot 8 dekabrya 1992 g. // Vedomosti Verxovnogo Soveta Respubliki Uzbekistan. 1994. N 1. St. 5.

Kravec I.A. Formirovanie rossijskogo konstitucionalizma (problemy teorii i praktiki). M.; Novosibirsk, 2002.

Luchin V.O. Konstitucionnye delikty // Gosudarstvo i pravo. 2000. N 1.

O Kabinete ministrov Respubliki Uzbekistan: Zakon Respubliki Uzbekistan ot 6 maya 1993 g. // Vedomosti Verxovnogo Soveta Respubliki Uzbekistan. 1993. N 5. St. 202.

O Kabinete ministrov Ukrainy: Zakon Ukrainy ot 2 marta 2014 g. N 794-VII // Ofic. vestn. Ukrainy. 2014. N 20. St. 619.

O Kabinete ministrov Ukrainy: Zakon Ukrainy ot 7 oktyabrya 2010 g. N 2591-VI // Vedomosti Verxovnoj Rady Ukrainy. 2011. N 9. St. 58.

O Pravitel'stve Kyrgyzskoj Respubliki: Konstitucionnyj zakon Kyrgyzskoj Respubliki ot 18 iyunya 2012 g. N 85 // Ehrkin Too. 2012. N 57.

Shapoval V.N. Sravnitel'noe konstitucionnoe pravo. Kiev, 2007.

Teoriya gosudarstva i prava: ucheb. / otv. red. V.D. Perevalov. M., 2011.

Vitruk N.V. Obshhaya teoriya yuridicheskoj otvetstvennosti. M., 2008.