Мудрый Юрист

Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития

Шугрина Екатерина Сергеевна - доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Данная статья посвящена анализу состояния и проблем законодательства о местном самоуправлении. Исследованы особенности разграничения предметов ведения и полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления Российской Федерацией и ее субъектами.

Показаны этапы становления и развития законодательства о местном самоуправлении, рассмотрено соотношение законодательства о местном самоуправлении и отраслевого законодательства, в т.ч. коллизионность норм и избыточность правового регулирования. Более подробно рассмотрена динамика законодательства в сфере формирования территориальных, организационных, компетенционных основ местного самоуправления. Дополнительно раскрыто правовое регулирование в области контроля за деятельностью органов местного самоуправления, особенности ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, муниципальные образования, территориальные основы местного самоуправления, организационные основы местного самоуправления, компетенционные основы местного самоуправления, ответственность органов местного самоуправления, контроль за местным самоуправлением.

Legislation on local government: analysis of the situation and tendency of development

E.S. Shugrina

Shugrina Ekaterina Sergeevna - Doctor of Law, Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Head of the Editorial Advisory Board of the Kutafin Moscow State Law University.

This article is devoted to the analysis of a situation and problems of the legislation on local government. Features of differentiation of areas of jurisdiction and powers in the sphere of legal regulation of local government by the Russian Federation and its subjects in the sphere of legal regulation of local government are investigated. Dynamics of the legislation in the sphere of formation territorial, organizational of bases of local government is in more detail considered. Legal regulation in the field of control of activity of local governments, features of responsibility of local governments and their officials is in addition opened.

Key words: local governments, municipalities, territorial bases of local government, organizational bases of local government, responsibility of local governments, control of local government.

1. Этапы становления и развития законодательства о местном самоуправлении

Главенствующее положение в системе юридических норм, регулирующих местное самоуправление, занимают конституционные нормы. Конституционные нормы представляют собой совокупность юридических принципов и предписаний, которые: определяют политико-правовую природу местного самоуправления, закрепляют основные права граждан в области местного самоуправления, регулируют основы правового статуса органов местного самоуправления и их взаимоотношений с государством.

В соответствии со статьей 72 Конституции РФ вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Федерации и субъектов РФ. Иными словами, Федерация должна принимать рамочные законы, определяя общие принципы и подходы, устанавливая пределы правового регулирования; конкретное содержание, учет местной специфики и особенностей формирования местного самоуправления должно определяться субъектами РФ самостоятельно. Это в теории. На практике же функции Федерации и субъектов Федерации четко не определены.

Неоднозначность прочтения конституционной нормы приводит к тому, что в разные годы новейшей российской истории пределы разграничения полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления определялись по-разному.

Так, в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон 1995 года) субъекты РФ могли принимать свои законы о местном самоуправлении, т.е. регулировали довольно широкий круг вопросов, связанных с местным самоуправлением. Такой подход означал существенную децентрализацию власти, возможность многовариантности построения местного самоуправления в Российской Федерации.

Согласно статье 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон 2003 года) субъекты РФ стали осуществлять правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, которые установлены этим Федеральным законом. Иными словами, субъекты РФ могут регулировать только те вопросы, которые им прямо предписаны Федеральным законом. Это, в свою очередь, означает значительно большую централизацию власти, унификацию местного самоуправления в пределах разных территорий.

Получается, что в пределах одной и той же конституционной нормы, содержащейся в статье 72 Конституции РФ, происходит радикальное изменение подходов к правовому регулированию местного самоуправления органами государственной власти.

Кроме того, еще в 1996 году Конституционный Суд РФ сформулировал очень важную позицию, существенно влияющую на разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления <1>. Конституционный Суд РФ указал, что устанавливающие предельный срок выборов, а также предельный срок сохранения полномочий назначенных глав местных администраций (глав местного самоуправления) положения статей 58 и 59 Закона могут рассматриваться и как определенная гарантия таких закрепленных Конституцией РФ прав, как право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (часть 2 статьи 3), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (часть 2 статьи 32), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (часть 2 статьи 130). Регулирование и защита такого рода прав согласно статье 71 (пункт "в") Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации, а их защита в соответствии с ее статьей 72 (пункт "б" части 1) - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, эти вопросы могут решаться федеральным законом.

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 года N 13-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 года)".

Иными словами, если рассматривать местное самоуправление как конституционное право граждан, то его правовое регулирование в соответствии со статьей 71 Конституции РФ находится в исключительном ведении Российской Федерации; если местное самоуправление рассматривается как форма народовластия, форма организации публичной власти, то его регулирование находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов.

В мае 2014 года были внесены существенные изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Изменения касаются и перераспределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов по правовому регулированию местного самоуправления. Сохранен общий подход к правовому регулированию - субъекты РФ могут регулировать только те вопросы, которые им прямо предписаны федеральным законом, однако список таких вопросов существенно расширился. Согласно справке по основным изменениям положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2>, подготовленной аппаратом комитета по местному самоуправлению Государственной Думы, субъекты РФ должны принять по 24 новых закона.

<2> Муниципальное право. 2014. N 2. С. 31 - 32.

Кроме того, субъектам РФ передано правовое регулирование тех вопросов, которые ранее могли быть урегулированы только федеральным законом - Законом 2003 года. Так, ранее согласно статье 18 Закона перечень вопросов местного значения не мог быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон. И это было довольно важной гарантией, защитой органов местного самоуправления от чрезмерного разрастания "нефинансируемых мандатов". Согласно действующей редакции статьи 18 Закона 2003 года это право предоставлено субъектам РФ. Это существенно снижает защищенность местного самоуправления, его гарантированность.

Серьезные изменения претерпело и понимание местного самоуправления. Так, согласно части 1 статьи 2 первоначальной редакции Закона 1995 года местное самоуправление в Российской Федерации рассматривалось как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Иными словами, местное самоуправление рассматривалось как самостоятельная деятельность населения. И только в части 2 той же статьи говорилось о том, что местное самоуправление - это основа конституционного строя Российской Федерации.

В Законе 2003 года учтена позиция Конституционного Суда РФ, высказанная им в 2000 году <3>. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

<3> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области".

Эта позиция была в полной мере воспринята федеральным законодателем. Так, в части 1 статьи 1 Закона 2003 года говорится о том, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Согласно части 2 той же статьи местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Таким образом, если в 1990-е годы местное самоуправление больше рассматривалось как деятельность населения, то в 2000-х годах - как форма народовластия. Изменение понимания местного самоуправления в полной мере отразилось и на содержании федерального закона. Так, в Законе 2003 года появилась целая глава, в которой последовательно и довольно подробно регулируются формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления; некоторые формы народовластия впервые получили регулирование на федеральном уровне (публичные слушания, правотворческая инициатива, опросы и др.).

Следует отметить, что федеральный законодатель реагировал на наиболее значимые и резонансные позиции Конституционного Суда РФ, внося соответствующие изменения в федеральное законодательство, хотя и не всегда оперативно. В качестве некоторых примеров можно назвать следующие позиции:

<4> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области".
<5> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.
<6> Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева".
<7> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.
<8> Определение Конституционного Суда РФ от 02.11.2006 N 540-О "По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
<9> См.: Федеральные законы от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ и от 25 июня 2012 года N 91-ФЗ.
<10> Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 года N 15-П "По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана".
<11> См.: Федеральный закон от 16 октября 2012 года N 173-ФЗ.
<12> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2013 года N 15-П "По делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.В. Дубкова".
<13> Федеральный закон от 4 октября 2014 года N 290-ФЗ "О внесении изменений в статьи 36 и 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Можно приводить и другие примеры, однако до сих пор остается значительное количество позиций Конституционного Суда РФ, не инкорпорированных федеральным законодателем в тексты соответствующих законов.

Вместе с тем следует констатировать, что в последнее время стали появляться примеры того, что в федеральном законе есть нормы, идущие вразрез с позициями Конституционного Суда РФ. Так, согласно позиции Конституционного Суда РФ, высказанной еще в 2000 году, "из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти... На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление... Этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти Курской области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования" <14>.

<14> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области".

Согласно части 1.2 статьи 17 Закона 2003 года законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования и некоторых иных полномочий, в том числе отнесенных к исключительному ведению представительного органа муниципального образования.

Таким образом, если раньше довольно последовательно формулировалась и воплощалась в текстах соответствующих законодательных актов позиция о том, что вопросы местного значения могут решать только органы местного самоуправления, то сейчас предусматривается возможность осуществления этой деятельности органами государственной власти.

Определенные изменения произошли и в части юридической техники двух федеральных законов о местном самоуправлении. За 13 лет действия Закона 1995 года (1995 - 2008 гг.) в него вносились изменения и дополнения 8 раз. За 11 лет действия Закона 2003 года (2003 - 2014 гг.) в него вносились изменения и дополнения 97 раз. Причем несколько десятков изменений было внесено в Закон еще до того, как он вступил в силу в полном объеме. Это говорит о существенном ухудшении юридической техники Закона, снижении эффективности его правового регулирования. Это приводит, в свою очередь, к тому, что "правила игры меняются по ходу самой игры"; происходит реформирование системы местного самоуправления, что существенно ухудшает возможность оценки регулирующего воздействия принимаемых решений, свидетельствует об их первоначальной поспешности и непродуманности.

С точки зрения юридической техники наиболее проблемным является Закон, внесший существенные изменения в Закон 2003 года в мае 2014 года <15>. Этим Законом вводится совершенно новая терминология <16>, предлагаемые юридические конструкции имеют половинчатое правовое регулирование <17>, что снижает эффективность их регулирующего воздействия, а в отдельных случаях и прямо провоцирует обращение в Конституционный Суд РФ.

<15> Федеральный закон от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 23.06.2014).
<16> Например, введен термин "перераспределение полномочий" между разными уровнями публичной власти. Что под этим понимается - неизвестно; означает ли это передачу полномочий вместе с материально финансовыми ресурсами или без - непонятно.
<17> Например, вводится новый вид муниципального образования, у которого должны быть свой бюджет и свои местные налоги. Однако соответствующие изменения в бюджетное и налоговое законодательство не внесены. Поэтому не совсем понятно, что делать тем субъектам РФ, которые во исполнение норм закона предусмотрят наличие нового вида муниципальных образований: экономической основы у них фактически нет.

В соответствии с частью 3 статьи 5 Закона 2003 года в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, настоящему Федеральному закону применяются Конституция РФ и названный Федеральный закон. При всей благости намерений такой подход представляется небесспорным. Тем более что аналогичная конструкция содержится и в Федеральном законе от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ред. от 4 июня 2014 года) (часть 6 статьи 1). Такая коллизионность порождает усмотрение правоприменителя и приводит к нарушению прав и свобод граждан.

Анализ законодательства о местном самоуправлении в новейшей российской истории позволяет выделить следующие этапы его становления и развития:

Декабрь 1993 - август 1995 гг. (создание предпосылок для реформирования местного самоуправления). Этап характеризуется принятием Конституции РФ, содержащей значительное количество норм о местном самоуправлении. Вместе с тем основное правовое регулирование в этот период осуществлялось указами Президента РФ, подзаконными актами.

Август 1995 - октябрь 2003 гг. (реформирование местного самоуправления). Этап характеризуется принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Закон 1995 года), основанного на весьма либеральном подходе к становлению и развитию местного самоуправления. Субъектам РФ были предоставлены большие полномочия по правовому регулированию местного самоуправления; была довольно серьезная децентрализация власти. Это, кстати, проявлялось и при принятии иных федеральных законов о местном самоуправлении, которые по своей сути были рамочными, что видно даже из их названия: "О финансовых основах местного самоуправления в Российской федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Такой подход приводил к формированию разных моделей местного самоуправления в разных регионах. Вместе с тем отдельные субъекты РФ злоупотребляли своими правами, органы государственной власти отдельных субъектов противились реальному становлению местного самоуправления. Специалисты в области местного самоуправления, теоретики и практики неоднократно обсуждали вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования Закона, внесения в него изменений и дополнений <18>.

<18> См., напр.: Васильев В.И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении? // Журнал российского права. 2001. N 12; Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994 - 2003). М., 2003; Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002. N 10; Савранская О.Л. Благими намерениями выстлана дорога в ад (о готовящейся реформе местного самоуправления) // Проблемы местного самоуправления. 2002. N 4; Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. N 3; Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал российского права. 2001. N 8.

Октябрь 2003 - май 2014 гг. (контрреформы местного самоуправления). Особенностью этого этапа является принятие концептуально иного Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Закон 2003 года), несмотря на сохранение старого названия. Данный Закон основан на существенной централизации власти, сокращении объема полномочий субъектов по правовому регулированию местного самоуправления, унификации местного самоуправления. Принятие концептуально иного Закона было обусловлено необходимостью защиты прав граждан на местное самоуправление <19>, фактической реакцией Федерации на чрезмерно "волюнтаристское поведение" ряда субъектов РФ.

<19> См., например: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 июля 1996 г. N 527-II ГД "О ходе исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения".

Май 2014 года - н/время (контрреформирование контрреформ местного самоуправления). В действующий Федеральный закон о местном самоуправлении были внесены существенные изменения в части правовых, территориальных, организационных и компетенционных основ местного самоуправления. Причем если принятие Федеральных законов в 1995 и 2003 годах было обусловлено складывающимися общественными отношениями в сфере местного самоуправления, то реформирование местного самоуправления 2014 года больше обусловлено политической целесообразностью, чем фактическими тенденциями развития в названной сфере. При сохранении общей централизации власти субъекты РФ получили значительный объем полномочий по правовому регулированию местного самоуправления, усилилась унификация местного самоуправления, был введен новый вид муниципального образования, изменились правила определения компетенции органов местного самоуправления, их взаимоотношений с органами государственной власти.

Экспертное сообщество довольно критически восприняло эти изменения, обращая внимание на низкое качество юридической техники, плохо проработанные юридические конструкции, оторванность от отраслевого законодательства (в первую очередь от бюджетного) <20>. Весьма критически высказывались и представители Минрегиона России, Совета Федерации, органов местного самоуправления <21>.

<20> См., например, работы ведущих специалистов в области муниципального права: Бабун Р. Федеральный закон принят: что дальше // Муниципальное право. 2014. N 3. С. 3 - 84; Баженова О. Инструментальный подход в публичном праве сквозь призму муниципальной реформы // Муниципальное право. 2014. N 3. С. 17 - 20; Бялкина Т.М. Новая муниципальная реформа: изменение подходов к правовому регулированию компетенции местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 8. С. 1609 - 1615; Васильев В.И. Не забыть главного // Местное право. 2014. N 2. С. 3 - 8; Костюков А.Н. Реформа в никуда // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 58 - 63; Ларичев А.А. Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации: обоснованность планируемых изменений и учет зарубежного опыта (на примере Канады) // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 8. С. 1603 - 1608; Маркварт Э. Чтоб боялись, или зачем понадобилась очередная "реформа реформы" местного самоуправления // Новый компаньон. 2014. 10 июня. С. 14 - 15; Фасеев И. Реформа местного самоуправления без эмоций // Городское управление. 2014. N 3. С. 41 - 44.
<21> Стенограмма парламентских слушаний Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления от 14 апреля 2014 г. на тему: "Вопросы совершенствования системы организации местного самоуправления в Российской Федерации" // http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/050056054124049052050053.html.

Закон еще не начал реализовываться в полном объеме, однако уже стал порождать судебные решения, что является определенным показателем его неэффективности и соответствующего регулирующего воздействия <22>.

<22> См., например: решение Челябинского областного суда от 27 августа 2014 г. по делу N 3-58/2014.

2. Основные тенденции развития законодательства о местном самоуправлении в сфере правового регулирования территориальных основ местного самоуправления

Для обозначения территориальных основ местного самоуправления в начале 1990-х годов был введен термин "муниципальное образование". Данный термин был раскрыт в Законе 1995 года. В ст. 1 Закона муниципальное образование определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В этом определении перечислены признаки муниципального образования. Несмотря на отмену Закона, эти признаки до сих пор используются правоприменителем, например при рассмотрении споров о территориальных основах местного самоуправления; судам довольно часто приходится делать вывод о наличии или отсутствии муниципального образования, а для этого необходимо исследовать наличие или отсутствие признаков муниципального образования у конкретной территории <23>.

<23> См., например: Нарутто С.В., Шугрина Е.С., Исаев И.А., Алебастрова И.А. Территория в публичном праве. М.: Норма, 2013. 320 с.; Шугрина Е.С. Изменение территории муниципального образования: особенности правового регулирования и правоприменительной практики // Местное право. 2012. N 5. С. 13 - 22; Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2010. 336 с.; Шугрина Е.С. Значение выявления признаков муниципального образования, гарантирующих определение территориальных пределов права на осуществление местного самоуправления // Городское управление. 2008. N 9. С. 34 - 43; Шугрина Е.С. Установление критериев формирования разных типов муниципальных образований как гарантия права на осуществление местного самоуправления // Городское управление. 2008. N 8. С. 32 - 45.

Представляется целесообразным вернуть данный термин (возможно, в переработанном виде) в текст действующего Закона.

В Законе фактически было отдано предпочтение поселенческому принципу местного самоуправления. Была введена одноуровневая система местного самоуправления, подчинение одного муниципального образования другому не допускалось. По некоторым оценкам, в разных субъектах РФ появилось до пяти различных моделей местного самоуправления, основанных на разной территориальной организации местного самоуправления <24>. Критерии отнесения той или иной территории к муниципальному образованию формулировались субъектами РФ самостоятельно.

<24> См., например: Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. N 3. С. 3 - 11; Дементьев А., Лапин Р. Территориальная организация местного самоуправления - одна из определяющих основ деятельности местной власти // Городское управление. 2009. N 2. С. 16 - 23; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2007. С. 90 - 96; Гильченко Л.В., Замотаев А.А., Пашенцев В.В. Федеральные правовые акты о местном самоуправлении. М., 2000.

В новом Федеральном законе термин "муниципальное образование" определяется иначе, признаки муниципального образования не перечисляются. В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения (последние два вида были введены 27 мая 2014 года). Таким образом, в настоящее время предусматривается 7 видов муниципальных образований, причем в муниципальных районах с 2003 года действует двухуровневое местное самоуправление; двухуровневое местное самоуправление в городских округах стало предусматриваться с 2014 года.

Если введение двухуровневого местного самоуправления, предполагающего формирование самостоятельных муниципальных образований на уровне районов и поселений, признается многими экспертами, сложилось исторически, обусловлено территориальной обособленностью населенных пунктов, сложившихся объектов инфраструктуры, то введение двухуровневого местного самоуправления в городских округах представляется небесспорным. Дело в том, что городской округ - это единый экономико-хозяйственный организм <25>, разрыв которого является губительным. При сохранении единства городского хозяйства все основные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения должны быть сосредоточены на уровне города. Создание муниципальных образований на уровне города и района в городе предполагает формирование всех внешних признаков муниципальных образований, в том числе местного бюджета. Однако необходимые изменения в бюджетное законодательство не внесены.

<25> Исключением из этого утверждения являются городские округа, созданные в отдельных регионах, чтобы "уйти" от критерия транспортной доступности; это характерно, например, для островных муниципальных образований Дальнего Востока, больших по площади территорий Якутии и т.п. В этих муниципальных образованиях создание двухуровневых городских округов является оправданным, поскольку на нижнем уровне муниципальные образования создаются в пределах обособленных территорий или отдельных населенных пунктов, обладающих замкнутым хозяйственным циклом.

Кроме того, провозглашенными целями проводимой муниципальной реформы является усиление контроля городского сообщества за общегородской муниципальной властью, приближение ее к населению. Однако введение двухуровневого местного самоуправления в городских округах само по себе не предназначено для решения данной задачи; для этого необходимо совершенствование механизмов вовлечения населения в местное самоуправление, создание новых форм контроля. Например, через более активное включение органов территориального общественного самоуправления.

Критерии отнесения конкретной территории к тому или иному виду муниципального образования в самом общем виде сформулированы в статье 11 Закона 2003 года. Причем если в первоначальной редакции Закона содержались довольно императивные формулировки, то впоследствии они были изменены; в настоящее время большинство норм начинается со слов "как правило".

Окончательное решение о наделении территории соответствующим статусом и отнесение ее к конкретному виду муниципального образования осуществляются субъектами РФ в форме закона. Анализ региональной практики показывает, что встречаются городские поселения, имеющие более сотни тысяч жителей, и городские округа в несколько тысяч жителей.

Изучение правоприменительной практики показывает, что по вопросам формирования территориальных основ местного самоуправления было принято огромное количество судебных решений, в том числе более десятка - Конституционным Судом РФ. Это говорит о том, что оптимальная модель территориальной организации местного самоуправления пока не найдена, существующие нормы малоэффективны.

Анализ норм действующего законодательства позволяет сделать вывод о фактических различиях в правовом статусе разных видов муниципальных образований. Это проявляется в следующем:

Получается, что разные виды муниципальных образований имеют фактически разный статус; наиболее "выгодно" быть городским округом.

В существующей научной литературе не исследуется вопрос о том, должны ли все муниципальные образования иметь равный статус, быть равными или равными во взаимоотношениях с субъектами РФ (по аналогии с субъектами РФ и российским государством - статья 5 Конституции РФ). Действующее законодательство также не регулирует данный вопрос. В правоприменительной практике эта проблема периодически возникает, например при рассмотрении жалоб граждан на то, что их территория получила статус городского поселения (и вошла в состав муниципального района с самостоятельной системой местного самоуправления), а не городского округа. В таких случаях правоприменитель обращает внимание только на то, что конституционное право на осуществление местного самоуправления у граждан реализовано, что конкретные территориальные пределы организации местного самоуправления ни Конституцией РФ, ни действующим законодательством не установлены. Вопрос о разностатусности муниципальных образований начал подниматься в связи с созданием "новой Москвы" <26>. Очевидно, что данный вопрос должен быть урегулирован на федеральном уровне.

<26> Речь идет о Москве в новых границах, с учетом присоединенной части территории Московской области.

На федеральном уровне в настоящее время никак не урегулирован вопрос о соотношении административно-территориальной единицы (населенного пункта) и вида муниципального образования.

Четкое определение и уяснение того, что такое административно-территориальная единица, важно для следующего: допустима подмена одной процедуры другой, смешение муниципально-территориальной организации и административно-территориального устройства.

Эта позиция была сформулирована в Определении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 года N 406-О-П. Вопрос территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований, с одной стороны, и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации - с другой, будучи связанными между собой, имеют самостоятельное значение и, обладая собственным юридическим содержанием, относятся к различным сферам ведения: первый - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъектов Российской Федерации.

Фактически Конституционным Судом РФ была выражена правовая позиция о недопустимости внесения изменения в территориальную организацию местного самоуправления под видом административно-территориальных преобразований <27>.

<27> Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008.

Исходя из того что сферы административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления являются различными, как с точки зрения уровня правового регулирования, так и с точки зрения отраслевой принадлежности, первым шагом на пути снятия всех этих противоречий является унификация законодательства, регулирующего эти, по существу, однородные правоотношения. На федеральном уровне вопросы территориальных отношений регулируются Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Градостроительным кодексом РФ, Земельным кодексом РФ. На уровне же субъекта РФ, где определяется административно-территориальное устройство, привязка к градостроительному и земельному законодательству уже не так очевидна, как на федеральном уровне <28>.

<28> Уваров А.А. Проблемы правового регулирования территориальной организации местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 8. С. 1598.

Представляется целесообразным урегулирование всего комплекса отношений в федеральном законе (это может быть Закон 2003 года, Градостроительный кодекс или специальный Закон "Об общих принципах административно-территориального устройства в Российской Федерации").

С принятием в 2003 году Федерального закона о местном самоуправлении впервые на федеральном уровне появилось большое количество процессуальных норм. Были предложены различные процедуры создания, преобразования, упразднения муниципальных образований, а также изменения их границ. Причем безусловным достоинством нового этапа муниципальной реформы является то, что наконец-то внесены необходимые изменения в текст Федерального закона, предусматривающие все возможные виды преобразований, в том числе те, которых ранее не было (например, до 2014 года не предусматривалась возможность преобразования сельского поселения в городское и наоборот).

В настоящее время все отчетливее формулируются новые тенденции, складывающиеся в сфере территориальной организации местного самоуправления:

3. Основные тенденции развития законодательства о местном самоуправлении в сфере правового регулирования организационных основ местного самоуправления Непосредственные формы народовластия на муниципальном уровне

В Законе 1995 года о местном самоуправлении было всего 5 статей, посвященных формам прямого волеизъявления граждан. Статьи были довольно короткими (рамочными).

В Законе 2003 года предложена принципиально иная концепция правового регулирования муниципальной демократии:

Поэтому можно констатировать, что качество правового регулирования в этой сфере существенно улучшилось и в целом отвечает складывающимся общественным отношениям.

Вместе с тем по-прежнему возникает довольно большое количество споров, вытекающих из коллизий норм избирательного законодательства и законодательства о местном самоуправлении.

Можно констатировать, что законодательство о местном самоуправлении стало оперативно меняться в случае выявления очередной коллизии и получения, например, решения Конституционного Суда РФ. Большинство проблем в этой сфере уже снято.

Вместе с тем сохраняется до сих пор коллизия норм в части назначения местного референдума. Так, избирательное законодательство предусматривает, что на местные референдумы выносятся только вопросы местного значения; законодательство о местном самоуправлении предусматривает проведение референдума по вопросу самообложения граждан, а также в определенных ситуациях по вопросу обсуждения структуры органов местного самоуправления - это не вопросы местного значения.

В последнее время проводятся постоянные эксперименты по возможности использования разных видов избирательных систем на муниципальных выборах.

Анализ изменений качественного состава представительных органов местного самоуправления в среднем по России на протяжении последних пяти лет показывает, что независимо от изменений параметров федерального и/или регионального избирательного законодательства, законодательства о местном самоуправлении принципиальных изменений в качественном составе представительных органов нет. Это связано с тем, что подавляющее количество депутатов - это депутаты городских, сельских поселений. В небольших сельских поселениях такая зависимость является минимальной; влияние возрастает в крупных городских округах, особенно в городских округах - административных центрах субъектов РФ.

Поэтому представляется целесообразным участие политических партий, избирательных объединений, использование пропорциональной избирательной системы только в крупных муниципальных образованиях с числом распределяемых мандатов более 20 <29>. В соответствии с федеральным законодательством о местном самоуправлении этому критерию отвечают городские округа с числом жителей более 100 тысяч и, возможно, крупные муниципальные районы, городские поселения, имеющие названное количество жителей.

<29> Более подробно об этом см.: Сабаева С.В. Пропорциональная избирательная система на муниципальных выборах в условиях нового партийного строительства // Журнал российского права. 2013. N 6. С. 99 - 106.

Начатая в мае 2014 года муниципальная реформа, предполагающая, в частности, возможность создания в крупных городских округах внутригородских районов, приводит к тому, что появляется большое количество небольших по численности избирательных округов (в пределах 5 тысяч избирателей). Это приводит к тому, что кандидаты не предоставляют сведения об имуществе, не собирают подписи в свою поддержку (достаточно написать заявление). Они фактически не нуждаются в ресурсе политических партий или избирательных объединений, избирательный округ настолько мал, что качественно иными становятся используемые механизмы и средства агитации: нет необходимости тратить большие финансовые средства. Эти новации отразились и на качественном составе кандидатов в депутаты: увеличилось количество самовыдвиженцев, в том числе финансово необеспеченных (следует предупредить и о потенциальных рисках: ощущение доступности мандата может привести к люмпенизации формируемых органов).

Таким образом, наиболее существенным параметром, влияющим на качественный состав представительных органов, является размер муниципального образования, который предопределяет вид используемой избирательной системы, размер избирательных округов, т.е. влияет на особенности сбора подписей, проведение избирательной кампании и т.п.

Система и структура органов местного самоуправления

Определение органа местного самоуправления содержалось и в старом Законе о местном самоуправлении. Единый подход к раскрытию термина был сохранен и в Законе 2003 года, однако действующий Закон содержит более четкие формулировки.

В Законе 2003 года, кроме органов местного самоуправления, предложено выделять и муниципальные органы, которые не входят в систему органов местного самоуправления и на которые не распространяется действие статьи 12 Конституции. В настоящее время таким органом является избирательная комиссия муниципального образования.

В части 1 статьи 131 Конституции РФ предусмотрено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

В части 1 статьи 14 Закона 1995 года предусматривалось, что к органам местного самоуправления относятся:

Такой подход предполагал большое количество организационных моделей осуществления местного самоуправления; на местах сами определяли, какую структуру органов местного самоуправления целесообразнее использовать с учетом региональных, исторических и иных местных особенностей.

В Законе 2003 года представлен принципиально иной подход. Так, в части 1 статьи 34 Закона предусматривается, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Иными словами, уже на федеральном уровне установлена структура (т.е. перечень) органов местного самоуправления.

Согласно Закону 2003 года население может выносить на референдум вопрос о структуре органов местного самоуправления только во вновь образованных муниципальных образованиях. Причем если речь идет о вновь образованных внутригородских районах, то там также запрещено проводить референдумы по структуре органов. Это, кстати, означает разный правовой статус однотипных муниципальных образований, что противоречит статье 19 Конституции РФ.

Правовой статус каждого органа местного самоуправления имеет довольно детальное правовое регулирование на уровне федерального закона <30>. С одной стороны, это является гарантией реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления, а с другой - вмешательством в организационную самостоятельность местного самоуправления, предусмотренную в статье 12 Конституции РФ.

<30> Статус контрольно-счетных органов муниципальных образований регулируется отдельным Законом. См.: Федеральный закон от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (ред. от 4 марта 2014).

Анализ законодательства о местном самоуправлении в рассматриваемой области позволяет выявить следующие тенденции его развития:

<31> Эта тенденция в целом сохраняется, несмотря на то что в соответствии с майскими поправками 2014 года определенный объем полномочий передан субъектам РФ.<32> Так, если в первоначальной редакции Закона 2003 года конкурсная комиссия по отбору претендентов на должность главы местной администрации на одну треть состояла из представителей органов государственной власти, то после майских поправок 2014 года эта цифра повышена до 50%.

Большие вопросы вызывает введение института "сити-менеджера". Суть этого института - назначение профессионального управленца для решения сугубо хозяйственных вопросов. Это предполагает требования по наличию определенных знаний, навыков и умений (должно быть соответствующее образование, стаж, опыт работы). Действующее законодательство таких критериев не предусматривает. Кроме того, законодательство о местном самоуправлении таково, что назначенного по результатам конкурса главу местной администрации практически невозможно уволить; даже если его увольняют, то на основании судебного решения он восстанавливается в должности (коллизия норм трудового законодательства и законодательства о местном самоуправлении).

Еще в 2011 году Минрегион России провел мониторинг реализации института "сити-менеджеров" и признал эту форму малоэффективной и юридически плохо проработанной.

В соответствии с поправками, внесенными в мае 2014 года, предусмотрена новая модель управления городскими округами, имеющими районное деление (как правило, это столицы субъектов РФ, хотя могут быть и иные крупные города). В частности, предусматривается создание полноценной системы органов местного самоуправления в каждом районе, который получает статус самостоятельного муниципального образования; представительный орган самого округа в этом случае формируется путем делегирования, в округе вводится институт "сити-менеджера".

Декларируемая цель таких изменений - приближение власти к населению, хотя на самом деле получилось все наоборот. Органы местного самоуправления внутригородских районов почти не обладают полномочиями; основные полномочия сосредоточены на уровне самого округа, а эти органы местного самоуправления формируются населением опосредованно. Кроме того, данная модель стала более дорогой для городского бюджета. Например, в Челябинском городском округе до майской реформы представительный орган состоял из 39 депутатов; после - из 49 депутатов и 170 депутатов во внутригородских районах. Нагрузка на бюджет существенно возросла (речь идет об оплате содержания депутатов, выделении средств на муниципальные выборы и т.п.).

Пока Челябинск - единственный городской округ, в котором внедрена эта схема. Во многих субъектах РФ принимаются решения о невведении этой схемы, в том числе и по вышеописанным причинам.

Для приближения власти к народу можно было бы развивать иные механизмы, например реформировать территориальное общественное самоуправление.

4. Основные тенденции развития законодательства о местном самоуправлении в сфере правового регулирования компетенционных основ местного самоуправления

Традиционно органы местного самоуправления обладают полномочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Вопросы местного значения

Еще со времен земств местное самоуправление строилось на трех китах, к которым обычно относятся муниципальная статистика, здравоохранение и образование. Именно земства сделали очень много для развития этих сфер. В настоящее время эти вопросы органами местного самоуправления практически не осуществляются: первой из их ведения "исчезла" муниципальная статистика, затем здравоохранение, а потом и образование (для отдельных видов муниципальных образований).

Традиционно перечень вопросов местного значения устанавливается в соответствующем федеральном законе. Вместе с тем некоторые вопросы местного значения перечислены в статье 132 Конституции РФ. Особую проблему вызывает реализация такого вопроса местного значения, обозначенного в Конституции РФ, как охрана общественного порядка. В настоящее время его реализация "заморожена". Это представляется в целом правильным - функция охраны общественного порядка должна осуществляться органами государственной власти. Хотя не все эксперты разделяют такую позицию.

В Законе о местном самоуправлении 1995 года был установлен единый для всех видов муниципальных образований перечень предметов местного самоуправления, в рамках которого были выделены вопросы местного значения. О полномочиях говорилось только в контексте исключительных полномочий представительного органа муниципального образования. Встречались примеры того, что вопросы местного значения устанавливались в отраслевых законах, причем использовались такие формулировки, которые приводили к коллизиям между нормами Закона о местном самоуправлении.

В Законе 2003 года представлен совершенно иной подход. Для каждого вида муниципальных образований установлен свой перечень вопросов местного значения. Кроме этого, существуют отдельные статьи, в которых перечислены полномочия органов местного самоуправления, а также принципы их определения. Следует приветствовать такой подход, который направлен на создание определенных гарантий компетенционной независимости местного самоуправления.

Например, в статье 18 Закона 2003 года до мая 2014 года были предусмотрены такие важные принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления:

В мае 2014 года были внесены существенные изменения в перечень и порядок определения компетенции органов местного самоуправления:

Таким образом, если перечень вопросов местного значения до внесения поправок Федеральным законом от 27 мая 2014 года носил закрытый характер, устанавливался исключительно Законом 2003 года для каждого вида муниципального образования и не мог быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон <33>, то после внесения названных поправок стал носить произвольный характер и зависеть от усмотрения субъектов РФ. Уровень гарантий местного самоуправления существенно снижен и перенесен с федерального уровня на уровень субъектов РФ.

<33> Бялкина Т.М. Новая муниципальная реформа: изменение подходов к правовому регулированию компетенции местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 8. С. 1609 - 1610.

Вопросы местного значения и в Законе 1995 года, и в Законе 2003 года определяются как вопросы непосредственного жизнеобеспечения населения муниципального образования. Вместе с тем относимые в настоящее время к вопросам местного значения вопросы не всегда отвечают этому критерию. Например, такой вопрос, как осуществление муниципального контроля на территории особой экономической зоны, не очень похож на вопрос непосредственного жизнеобеспечения.

Тенденцией последних лет является включение в число вопросов местного значения вопросов, связанных с организацией и осуществлением мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, мобилизационной подготовке, осуществлению мер по противодействию коррупции, обеспечением жильем участковых и др. Очевидно, что это те вопросы, которые должны решаться органами государственной власти в силу прямого указания в статьях 71 - 72 Конституции РФ.

На этом фоне вопросы, исконно разрешаемые на местном уровне, стали передаваться на уровень субъекта РФ. Например, до 2007 года органы местного самоуправления отвечали за организацию медицинской помощи населению; после - стали отвечать за создание условий для оказания медицинской помощи. Соответствующие полномочия были переданы субъектам РФ. Таким образом, можно говорить об определенном выхолащивании собственно вопросов местного значения, замене их вопросами, имеющими государственную природу.

Количество вопросов местного значения постоянно увеличивается при сохранении неизменной экономической основы местного самоуправления. Это наглядно видно из следующей таблицы:

28.08.1995

06.10.2003

25.05.2014

06.10.2014

муниципальное образование

30

городское поселение

22

39

39

сельское поселение

22

39

13

муниципальный район

20

37

37

городской округ

27

44

44

внутригородской район

13

На практике такая ситуация вызывает массу нареканий со стороны как экспертного, так и муниципального сообщества. Представляется целесообразным введение моратория на внесение изменений и дополнений в перечень вопросов местного самоуправления в течение хотя бы нескольких лет, чтобы органы местного самоуправления могли выстроить систему их осуществления.

Примерно 15 лет назад в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года N 15-П была сформулирована позиция о том, что вопросы местного значения могут решаться только органами местного самоуправления, они не могут быть переданы органам государственной власти, иное будет означать выхолащивание местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ подчеркнул, что "конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения (статья 12 и часть 1 статьи 130 Конституции РФ), не может быть ограничен законодателем субъекта Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции РФ). Положения же пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области по их буквальному смыслу не исключают возможность передачи органам государственной власти Курской области полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме, что может не только ограничить вопреки требованиям части 3 статьи 55 Конституции РФ право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его существование на части территории Курской области. Этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти Курской области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования" <34>.

<34> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области".

Эта позиция действует и в настоящее время, однако в мае 2014 года в Закон 2003 года были внесены поправки, предусматривающие возможность перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Иными словами, в соответствии с законом субъекта РФ возможно осуществление органами государственной власти полномочий по решению вопросов местного значения.

Формулировки вопросов местного значения таковы, что допускают многозначное понимание. Например, встречаются формулировки, начинающиеся со слов "участие в...", "создание условий для...", "организация..." и т.п. Это создает определенные трудности для органов местного самоуправления при взаимодействии с контрольно-надзорными органами. Значительное количество формулировок таково, что предполагает одновременное осуществление соответствующей деятельности и органами местного самоуправления, и органами государственной власти. Из имеющихся формулировок не всегда четко можно выделить, за что отвечают органы местного самоуправления - за конечный результат или за процесс его получения; на практике трудно бывает определить, какую конкретную услугу должны оказывать органы местного самоуправления и за что их можно привлечь к ответственности в случае ее неоказания.

Майские поправки 2014 года, внесенные в Закон в части регулирования компетенционных основ местного самоуправления, вызывают массу нареканий и с точки зрения юридической техники. Например, появилась новая конструкция "перераспределение полномочий" без установления самого механизма. Непонятно, что такое - дополнительные вопросы местного значения городских округов: это завуалированная форма вопросов государственного значения, возлагаемых на органы местного самоуправления?

Осуществление отдельных государственных полномочий

Согласно части 2 статьи 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться Законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В Законе 1995 года содержались самые общие нормы. Так, в силу статьи 38 Закона финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно должны были предусматриваться соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов РФ. Конкретного механизма финансирования отдельных государственных полномочий не было.

В статье 19 Закона 2003 года появился довольно четко и хорошо проработанный механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями:

Наличие этого механизма стало довольно действенной гарантией компетенционной и финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Правоприменительная практика весьма позитивно отреагировала на данные новации: суды довольно просто стали признавать законы и иные нормативные акты о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями незаконными в связи с их несоответствием вышеописанному механизму.

В Законе 2003 года впервые был предусмотрен и механизм добровольного осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти, если это право предоставлено им федеральным законом и в местном бюджете есть средства для их осуществления. Следует приветствовать упорядочение отношений и в этой сфере.

Вместе с тем до настоящего времени большую проблему представляют собой так называемые скрытые полномочия, или нефинансируемые мандаты, когда органы местного самоуправления получают полномочия органов государственной власти в завуалированной форме без необходимого финансового обеспечения.

Экономическая основа местного самоуправления

Полноценная экономическая основа местного самоуправления не является самоцелью, но необходима для осуществления всех полномочий по решению вопросов местного значения, а также отдельных государственных полномочий. Пока это соотношение не в пользу муниципалов.

Согласно статье 28 Закона 1995 года экономическую основу местного самоуправления составляли муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

В статье 49 действующего Закона 2003 года этот термин определяется подобным образом, но используются более корректные и точные формулировки. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Таким образом, одним из ключевых элементов экономической основы является муниципальная собственность. Термин "муниципальная собственность" появился в текстах законов в начале 1990-х. В статье 215 Гражданского кодекса РФ муниципальная собственность определяется как собственность муниципального образования.

Если раньше в состав муниципальной собственности входил довольно широкий перечень различных видов имущества, причем перечень изначально был открытым, то в первоначальной редакции Закона 2003 года была заложена иная концепция.

Согласно Закону 1995 года в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

В первоначальной редакции Закона 2003 года предусматривалось, что в собственности муниципальных образований может находиться:

  1. имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;
  2. имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
  3. имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Перечень имущественных объектов был закрытым; предусматривалась необходимость отчуждения или перепрофилирования непрофильного имущества. Фактически была заложена принципиально иная концепция, которую условно можно назвать так: "имущество вслед за полномочиями" ("какие полномочия, такое и имущество").

В 2004 году был принят Закон <35>, в котором предусматривался механизм разграничения собственности в связи с разграничением полномочий между разными уровнями власти.

<35> Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ".

И 50-я статья Закона 2003 года, и статья 154 вышеназванного Закона, в которой регулировался механизм разграничения собственности, стали предметами судебных споров; только Конституционный Суд РФ вынес около десятка решений по данным вопросам. Это говорит о низком качестве юридической техники, плохой проработанности использованной в тексте Закона юридической конструкции, оторванности от фактических отношений в этой сфере.

В Постановлении от 30 июня 2006 года N 8-П Конституционный Суд РФ подчеркнул, что порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, предполагает достижение договоренностей между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и не допускает принудительное отчуждение имущества, находящегося в собственности субъектов РФ. Определением от 7 декабря 2006 года N 542-О эта позиция была распространена и на отношения с участием муниципальных образований. Таким образом, принудительное безвозмездное отчуждение муниципальной собственности недопустимо, равно как и принудительное возложение на муниципальные образования государственной собственности помимо воли муниципального образования <36>.

<36> Определение Конституционного Суда РФ от 04.12.2007 N 828-О-П "По жалобе главы администрации муниципального района "Читинский район" Читинской области на нарушение конституционных прав отдельными положениями части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ".

В том же 2006 году Конституционный Суд РФ установил, что статья 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части, устанавливающей перечень видов муниципального имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов имущества, могущего находиться в собственности муниципальных образований, не допускающая наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований, и препятствующая использованию установленных Законом способов привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований <37>.

<37> Определение Конституционного Суда РФ от 02.11.2006 N 540-О "По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

До настоящего времени продолжает действовать и активно применяться на практике Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (ред. от 24 декабря 1993 г.). В результате возникает большое количество судебных решений о понуждении органов местного самоуправления к принятию объектов социально-бытового назначения в муниципальную собственность с указанием на неправомерность выдвижения дополнительных требований для их принятия в муниципальную собственность. Как правило, речь идет не только о недоходных объектах, но и об объектах, требующих значительных финансовых средств на свое восстановление и содержание. Суды выносят решения об обязывании органов местного самоуправления принять в муниципальную собственность любой жилой фонд независимо от его состояния, наличия технической документации и целевого назначения. В большинстве случаев в решениях судов указывается на императивность норм, обязывающих принять в муниципальную собственность соответствующее имущество, и невозможность выдвижения каких-то требований.

Представляется необходимым отменить указанный документ с инкорпорированием основных позиций в текст законодательных актов.

Если государство возлагает на муниципальное образование имущество, требующее значительных средств на приведение его в надлежащий вид и поддержание в рабочем состоянии, то необходимо одновременно предусмотреть и средства на его содержание.

Другим важным элементом экономической основы местного самоуправления являются средства местного бюджета. В 1997 году был принят Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" <38>. В Законе было сосредоточено довольно большое количество гарантий финансовой независимости и самостоятельности местного самоуправления. С 2005 года нормы Закона частично были инкорпорированы в Бюджетный кодекс РФ. Несмотря на утрату определенных гарантий, данное решение является правильным: кодификация законодательства позволяет устранить пробельность и противоречивость.

<38> Федеральный закон от 25.09.1997 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Утратил силу в 2009 году.

По данным Минфина России, основные налоговые поступления составляют отчисления от федеральных налогов (налога на прибыль и НДС, когда это было возможно). Представляется важным сохранение этих отчислений в качестве гарантированных доходов местного бюджета. Это более эффективно, чем предусматривать введение новых местных налогов или сборов. Подоходный налог, НДС являются теми налогами, которые зависят от общей ситуации, складывающейся в муниципальном образовании, на которую могут влиять органы местного самоуправления.

В настоящее время в местные бюджеты зачисляются два местных налога - земельный налог и налог на имущество физических лиц. Поступления от этих налогов в местных бюджетах составляют всего несколько процентов, и это те налоги, которые не зависят от политики, проводимой органами местного самоуправления, органы местного самоуправления могут только предпринимать определенные меры по оформлению соответствующих объектов недвижимости надлежащим образом, чтобы формировался объект налогообложения.

Ключевой проблемой является огромный разрыв между объемом полномочий и объемом финансовых средств для их осуществления. Существующих разных видов межбюджетных трансфертов недостаточно для полного осуществления всех возложенных на органы местного самоуправления полномочий.

Представляется целесообразным предусматривать в федеральном бюджете дополнительные средства для местного самоуправления в случае наличия профицита бюджета. В настоящее время органы местного самоуправления не чувствуют никакой разницы в зависимости от наличия или отсутствия профицита в федеральном и/или региональном бюджете.

5. Основные тенденции развития законодательства о местном самоуправлении в сфере правового регулирования контроля за деятельностью органов местного самоуправления и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц Особенности государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления

С принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" деятельность органов местного самоуправления стала основным объектом государственного контроля (надзора). Правоприменительная практика пошла по противоречивому пути - в одних случаях органы местного самоуправления рассматривались как юридические лица и на них распространяли действие данного Закона, но в большинстве случаев - нет.

Ситуация становилась все более острой, увеличилось количество жалоб на действия органов государственного контроля (надзора). В результате было проведено совместное заседание Генеральной прокуратуры и Минрегиона России (2010 год), заседание Совета по местному самоуправлению при Президенте РФ (2013 год), а также многочисленные заседания, проводимые иными федеральными органами государственной власти. Один из обсуждавшихся вопросов - стоит ли распространить на органы местного самоуправления действие Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" либо отношения органов местного самоуправления с контрольно-надзорными органами должны регулироваться иначе.

В результате длительных дискуссий в 2013 году были внесены изменения в действующее законодательство; органы местного самоуправления фактически получили определенные гарантии, защищающие их от необоснованного вмешательства в их деятельность контрольно-надзорных органов государственной власти. Среди наиболее существенных поправок следует назвать изменения, внесенные в статью 77 Закона:

Муниципальный контроль

Длительное время контрольные полномочия органов местного самоуправления были обусловлены их полномочиями по решению вопросов местного значения. Например, в Федеральном законе от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривался такой вопрос местного значения, как контроль за использованием земель на территории муниципального образования. Аналогичный подход был сохранен и в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В разные годы законами о местном самоуправлении, отраслевыми законами предусматривалось несколько десятков видов муниципального контроля, в том числе земельный, лесной контроль, контроль за проведением муниципальных лотерей, муниципальный финансовый контроль, контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения и др.

В статье 6 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" были впервые сформулированы полномочия органов местного самоуправления по организации муниципального контроля. Органы местного самоуправления, кроме, собственно, организации контроля, стали обязаны:

В 2011 году в Законе 2003 года появилась специальная статья 17.1, посвященная муниципальному контролю. В ней, в частности, предусматривается, что к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Одной из проблем осуществления муниципального контроля является отсутствие четкого правового регулирования взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в случае выявления органами муниципального контроля нарушений закона. Поскольку органы местного самоуправления сами не обладают полномочиями по применению мер государственного принуждения вплоть до юридической ответственности, они вынуждены материалы о выявленных нарушениях передавать соответствующим органам государственной власти для принятия мер воздействия. Необходимо более четко урегулировать взаимоотношения сторон, установить сроки рассмотрения органами государственной власти материалов по результатам проверок муниципальных органов.

Безусловно, есть примеры того, что органы местного самоуправления наделяются полномочиями по созданию административных комиссий в муниципальных образованиях, однако эта практика не является повсеместной и зависит от усмотрения субъектов РФ.

Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством

Указом Президента РФ от 21 ноября 1994 года N 2093 "О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления" главам органов исполнительной власти субъектов РФ было предоставлено право решать вопрос о проведении досрочных выборов главы местного самоуправления и назначать исполняющего обязанности главы местного самоуправления в случае невозможности исполнения полномочий главой местного самоуправления (главой администрации, мэром, старостой и т.п.) в течение длительного периода (более четырех месяцев подряд).

Позднее более полно ответственность перед государством была урегулирована Законом 1995 года. В первоначальной редакции статьи 49 Закона не проводилось никаких различий между органами местного самоуправления ни по основаниям привлечения к ответственности перед государством, ни по процедуре привлечения.

С принятием Федерального закона от 4 августа 2000 года N 107-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были внесены существенные изменения в правовое регулирование ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством. Было введено различие между ответственностью представительного органа и главы муниципального образования. Причем в Законе появились названия каждой санкции - роспуск представительного органа, отрешение главы муниципального образования от должности.

В соответствии с Законом 2003 года были внесены существенные изменения в механизмы ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством, хотя был сохранен общий подход на разделение ответственности представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования.

"Если прежний Закон предусматривал наступление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством только в случае нарушения ими Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта Федерации и устава муниципального образования, то новый Закон говорит о наступлении ответственности муниципальных органов перед государством также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий, что соответствует Европейской хартии местного самоуправления" <39>.

<39> Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 322.

Анализ оснований применения ответственности, существующей правоприменительной практики позволяет обратить внимание на следующее.

Во-первых, статьей 74 Закона 2003 года действительно предусмотрена возможность отрешения от должности всенародного избранного главы муниципального образования в случае совершения им действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина. Речь идет о человеке и гражданине в единственном числе. Иными словами, в самом Законе заложено противоречие между совершенно несопоставимыми ценностями - правом одного человека (чьи права нарушены незаконным деянием главы) и правом населения муниципального образования, голосовавшего за избранного главу. Конечно, каждый человек имеет право на защиту своих прав, но, однако, должен учитываться принцип соразмерности защищаемых прав и тех средств, которые при этом используются (соразмерность цели и методов ее достижения).

Для сравнения можно привести одно из оснований отрешения высшего должностного лица субъекта РФ - установленное соответствующим судом грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан (часть 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Такая юридическая конструкция более четкая и однозначная; для отрешения от должности необходимо констатировать массовое нарушение прав граждан - это уже исключает необходимость поиска баланса между различными ценностями - правом одного человека и правами населения муниципального образования, голосовавшего за мэра.

Во-вторых, в части 1 статьи 74 Закона 2003 года говорится о том, что основанием отрешения главы муниципального образования от должности является совершение незаконных деяний, причем эта незаконность должна быть установлена судом. В названной статье предусматривается, что если глава исполнит решение суда, т.е. устранит незаконность, то ответственность не наступает. Предусматривается, что факт исполнения или неисполнения судебного решения устанавливается высшим должностным лицом субъекта РФ при издании акта об отрешении главы муниципального образования от должности. Иными словами, второго судебного решения не требуется. Что делать в случае частичного исполнения судебного решения, в Законе не оговаривается - фактически решение этого вопроса отнесено к усмотрению высшего должностного лица субъекта РФ. Такая формулировка основания применения мер ответственности может приводить к нарушению прав отрешаемых лиц, что, собственно, и возникает в правоприменительной практике <40>.

<40> См., напр.: Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 10 февраля 2011 года по делу N 33-2106/2011; решение Ольховского районного суда Волгоградской области от 28 декабря 2010 года по делу N 2-34/11; решение Октябрьского районного суда города Архангельска от 14 декабря 2011 года по делу N 2-6340/2011; Определение судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда от 3 ноября 2010 года по делу N 33-8428/2010; решение Железнодорожного районного суда г. Барнаула Алтайского края от 9 сентября 2010 г. по делу N 2-3214/2010; Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда 25 мая 2011 года по делу N 33-6691/2011; решение Благовещенского городского суда от 12 мая 2010 года по делу N 2-3894/2010.

Подобный механизм предусматривается в качестве основания роспуска представительного органа муниципального образования. Однако в статье 73 Закона 2003 года говорится о необходимости получения второго судебного решения, которым констатируется неисполнение первого судебного решения. Такая конструкция представляется более правильной, защищающей права не только отрешаемых глав муниципальных образований, но и населения, голосовавшего за главу.

Особенности отраслевой ответственности перед государством (уголовной, административной и др.)

Одним из достаточно проблемных вопросов является вопрос о субъектах ответственности, особенно об ответственности выборных должностных лиц.

Исследование легальных определений термина "должностное лицо", содержащихся в уголовном, административном законодательстве, законодательстве о местном самоуправлении, показывает, что под должностным лицом понимается лицо, обладающее властными полномочиями в отношении подчиненных или неподчиненных ему лиц. В правоприменительной практике нередко возникает вопрос, является ли должностным лицом депутат, работающий на неосвобожденной основе и не занимающий никаких должностей в представительном органе муниципального образования. К сожалению, правоприменительные органы фактически отождествляют полномочия коллегиального представительного органа власти и депутата как члена выборного органа. Фактически правоприменители зачастую ошибочно отождествляют наличие у депутата права голоса, права на участие в коллективном принятии решения и самого решения представительного органа. Следуя такой логике, можно сказать, что избиратель, обладавший правом голоса и голосовавший в 1993 году за Конституцию РФ, являлся должностным лицом, что является в корне неверным. Депутат представительного органа муниципального образования, работающий на непостоянной основе, не является должностным лицом по смыслу уголовного и административного законодательства. Необходимо внесение изменений и дополнений в действующее законодательство в части конкретизации понимания должностных лиц в контексте выборных должностных лиц. Именно на это указано и в Определении Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 года N 885-О-О.

А пока этого нет, анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что при применении норм административного законодательства депутат представительного органа муниципального образования должностным лицом не является, а при применении норм уголовного законодательства - является, особенно по коррупционным преступлениям <41>.

<41> Более подробно об этом см.: Шугрина Е.С. Особенности уголовной и административной ответственности депутата представительного органа муниципального образования: взгляд с позиции конституционного и муниципального права // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 10.

Другая проблема связана с коллизиями между законодательством о местном самоуправлении и отраслевым законодательством в части применения мер ответственности. Так, в соответствии с КоАП РФ такая мера административной ответственности, как дисквалификация, может применяться к любым должностным лицам. В том числе к выборным главам муниципальных образований. А это явно не соответствует законодательству о местном самоуправлении. Необходимо внести изменения в административное законодательство в части установления запрета применять дисквалификацию к выборным должностным лицам.

Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением

Рассматривая особенности ответственности перед населением, следует анализировать меры ответственности, когда решение принимается не только непосредственно населением, но и представительным органом муниципального образования, который, выступая от имени населения, представляет его интересы.

В настоящее время к наиболее известным мерам ответственности выборных должностных лиц перед населением можно отнести:

Институт отзыва выборных должностных лиц органов местного самоуправления предусматривается в Федеральных законах о местном самоуправлении 1995 и 2003 годов. Причем если в Федеральном законе 1995 года институт отзыва выборных должностных лиц рассматривался в качестве факультативного, то в Федеральном законе 2003 года этот институт определяется как обязательный <42>.

<42> Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 322.

В Законе 2003 года уточнено основание ответственности, теперь необходимо судебное решение для подтверждения наличия правонарушения, более четко прописана процедура ответственности. Если раньше эти вопросы регулировались субъектами РФ, то сейчас акцент сместился на федеральные законы и уставы муниципального образования.

Правовое регулирование института отзыва выборных должностных лиц осуществляется в полном соответствии с позицией Конституционного Суда РФ, высказанной в 2002 году <43>. Механизм довольно сложно реализуемый, поэтому ни одного случая отзыва выборного лица нет.

<43> Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева".

Ни российскому, ни зарубежному законодательству до настоящего времени практически неизвестны юридические процедуры отзыва избирателями депутатов, избранных в соответствующие представительные органы власти на основе пропорциональной избирательной системы.

В настоящее время фактически установлена зависимость возможности отозвать выборное должностное лицо от типа применяемой избирательной системы. Очевидно, что отзыв может быть реализован исключительно при применении мажоритарной избирательной системы. Институт отзыва не может быть использован в отношении лиц, избранных по пропорциональной или смешанной избирательным системам.

В марте 2011 г. соответствующая норма была добавлена в Закон 2003 года. Теперь согласно части 2.1 статьи 24 Закона в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.

В мае 2009 года в Закон 2003 года были внесены поправки, предусматривающие введение института удаления главы муниципального образования в отставку. Экспертное сообщество, представители органов местного самоуправления выразили довольно негативную оценку того, как была воплощена в тексте Закона идея ответственности главы муниципального образования перед представительным органом муниципального образования <44>.

<44> См., напр.: Васильев В.И. Западня для мэров // Независимая газета. 2009. 17 февраля; Шугрина Е.С. Почему механизм удаления глав муниципальных образований в отставку приводит к существенным нарушениям прав на местное самоуправление // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 5. С. 7 - 14; Шугрина Е.С. Совет Европы рекомендует отменить институт удаления глав муниципальных образований в отставку // Муниципальная служба. 2011. N 1. С. 2 - 14; Шугрина Е.С. Удаление главы муниципального образования в отставку: проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика // Право и политика. 2009. N 9. С. 1800 - 1806; Заболотских Е.М. Правовые гарантии главы муниципального образования при удалении в отставку // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. N 1. С. 10 - 11; Алешкова Н.П. Правовая регламентация удаления главы муниципального образования в отставку в уставе муниципального образования // Юридический вестник (научно-практический журнал Ханты-Мансийского автономного округа - Югры). 2009. Декабрь; Чаннов С.Е. Удаление глав муниципальных образований в отставку // Практика муниципального управления. 2010. N 1. С. 27 - 31; Миронова Н., Стародубровская И. Муниципальная реформа: окончательный диагноз // Экономика и жизнь. 2009. N 18 (9284).

Механизм удаления в отставку глав муниципальных образований, изложенный в ст. 74.1 Закона 2003 года, содержит большое количество пробелов и противоречий. Используемые в статье приемы юридической техники вызывают большое количество вопросов и создают массу проблем при их реализации. Складывающаяся правоприменительная практика подтверждает высказанные экспертами опасения <45>: только Конституционный Суд РФ вынес около десятка решений <46>. Это говорит о низком качестве проработанности механизма ответственности. Необходимо внести изменения в Федеральный закон с учетом позиций, сформулированных Конституционным Судом РФ.

<45> См., например: Шугрина Е.С. Ответственность главы муниципального образования перед населением: обзор и анализ практики // Муниципальная власть. 2013. N 2. С. 40 - 56; Шугрина Е.С., Нарутто С.В., Заболотских Е.М. Ответственность органов публичной власти: правовое регулирование и правоприменительная практика. М., 2014. 347 с.
<46> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2013 г. N 15-П, Определения Конституционного Суда РФ от 4 октября 2011 г. N 1264-О-О, от 2 ноября 2011 г. N 1464-О-О, от 17 ноября 2011 г. N 1489-О-О, от 25 января 2012 г. N 114-О-О; от 16 июля 2013 г. N 1241-О.

В части 2 статьи 74.1 Закона сформулированы основания удаления в отставку. Обращает на себя внимание тот факт, что не требуется подтверждения наличия или отсутствия основания судебным решением. Иными словами, представительный орган муниципального образования сам решает вопрос о наличии или отсутствии признаков правонарушения, предусмотренных данной статьей. Такой подход законодателя вступает в существенное противоречие с логикой остальных статей Закона 2003 года, поскольку одной из особенностей данного Закона является существенное усиление роли суда.

Формулировка оснований ответственности такова, что одно и то же основание может повлечь применение разных мер ответственности, что создает предпосылки для нарушения прав удаляемых в отставку лиц, злоупотреблений. Например, нецелевое расходование средств субвенций является основанием удаления в отставку (пункт 1 части 2 статьи 74.1 Закона 2003 года), временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти (пункт 3 части 1 статьи 75 Закона 2003 года) и уголовной ответственности (статья 285.1 Уголовного кодекса РФ). То есть одной и той же диспозиции соответствуют разные санкции. Их применение зависит от усмотрения правоприменителя.

Таким образом, анализ формулировок норм Закона, правоприменительной практики показывает, что нормы, содержащиеся в статье 74.1, не соответствуют критерию четкости и определенности, допускают многозначное толкование.

Как неоднократно подчеркивал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, гарантированные Конституцией Российской Федерации равенство всех перед законом и судом, а также равноправие могут быть обеспечены лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями; нарушение принципа формальной определенности норм, напротив, допускает неограниченное усмотрение в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит, к нарушению принципа равенства при осуществлении конституционных прав и свобод, верховенства Конституции РФ и закона (Постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П и от 30 июля 2001 года N 13-П).