Мудрый Юрист

Парламент России в контексте конституционных поправок

Старостина Инга Анатольевна, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В статье рассматривается вопрос о влиянии конституционных поправок 2008 - 2014 годов на конституционно-правовой статус парламента России; предлагаются пути совершенствования элементов статуса парламента в контексте настоящего и будущего конституционного реформирования.

Ключевые слова: парламент, конституционные поправки, Конституция РФ, Закон о поправках.

Parliament of Russia in the context of constitutional amendments

I.A. Starostina

Starostina Inga Anatol'evna, assistant professor. Chair of Constitutional and Municipal Law, Law Faculty, Lomonosov Moscow State University, candidate of juridical sciences.

The article concerns the influence of constitutional amendments of 2008 - 2014 on the constitutional-law status of the Parliament of Russia; proposes the ways of improvement of elements of status of the Parliament in the context of present and future of constitutional reform.

Key words: parliament, constitutional amendments, Constitution of the RF, law on amendments.

В 2014 г. продолжился процесс внесения поправок в Конституцию РФ, в т.ч. поправок, касающихся конституционно-правового статуса Федерального Собрания - парламента России, обладающего такими ценностными характеристиками, как: 1) создание на основе представительства; 2) выражение суверенной воли; 3) определение основных направлений внутренней и внешней политики и решающее участие в ней; 4) принятие федеральных законов; 5) формирование других федеральных государственных органов; 6) осуществление прямого и косвенного парламентского контроля.

При необходимости, согласно правовой позиции Конституционного Суда, Российская Федерация вправе корректировать установленный ею государственно-правовой механизм, и при этом федеральный законодатель может выбирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти.

В юридической литературе сама Конституция воспринимается не как застывший принцип или идеал, а как продукт времени, политических событий, экономических реалий и правовой позиции ее разработчиков, высказывается убежденность в том, что любая конституция может и должна изменяться с учетом общественных отношений, выявленных недостатков ее правоприменения <1>. Для сохранения непосредственной связи Конституции с действительным функционированием государства реальность изменений контекста должна находить отражение в содержании Конституции. Существующие юридические споры о допустимости и законности конституционных поправок рассматриваются в связи с проблемами контроля, и прежде всего судебного контроля <2>.

<1> См.: Кондрашев А.А. Пробелы в Конституции России: понятие, классификация и отграничение от смежных явлений // Российский юридический журнал. 2014. N 2. С. 20 - 27.
<2> См.: Гарлицкий Л., Гарлицкая З.А. Неконституционные поправки к Конституции: существует ли проблема и найдется ли решение? // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. N 1(98). С. 86, 90 - 95.

Ценностное значение действующей Конституции РФ как Основного Закона проявляется в ее свойствах, имеющих доктринальную и нормативную значимость. Одним из таких свойств является сочетание юридической стабильности и социокультурного динамизма, гарантией которого выступает особый порядок изменения Конституции РФ, обеспечивающий формально-юридическую целостность всей системы конституционно-правового регулирования <3>.

<3> См.: Бондарь Н.С. Аксиология судебного конституционализма: конституционные ценности в теории и практике конституционного правосудия. М.: Юрист, 2013. С. 66, 68, 69.

В соответствии с Федеральным законом от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" <4> под поправкой к Конституции РФ понимается любое изменение текста глав 3 - 8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции РФ. Одним законом РФ о поправке к Конституции РФ охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста. Закон РФ о поправке к Конституции РФ получает наименование, отражающее суть данной поправки.

<4> СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146.

Первой, принятой в предусмотренном Федеральным законом 1998 г. порядке, стала конституционная поправка 2008 г. в части изменения статуса Государственной Думы: увеличение срока полномочий с четырех до пяти лет (ч. 1 ст. 96 Конституции РФ) и наделение полномочием заслушивать ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, в т.ч. по вопросам, поставленным Государственной Думой (п. "в" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ) <5>.

<5> Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 1; Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 2.

В обоснование необходимости принятия соответствующих конституционных поправок приводились следующие доводы <6>:

  1. увеличение срока полномочий позволит Президенту РФ и Государственной Думе не только определить направления дальнейшего развития государства и начать осуществление намеченных целей, но и во многом реализовать задуманное в течение одного срока полномочий. Тем самым повышается ответственность главы государства и парламента перед гражданами и обществом в целом за результаты своей деятельности.
<6> Паспорт проекта Закона РФ N 124578-5 "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы"; паспорт проекта Закона РФ N 124588-5 "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Установление более продолжительного срока полномочий Президента РФ по сравнению со сроком полномочий Думы продиктовано также необходимостью обеспечения стабильного, поступательного развития России и преемственности государственной политики. В условиях, когда каждые четыре года возможна практически полная сменяемость государственной власти на федеральном уровне, достижение указанной цели может быть осложнено.

По поводу этой части довода складывается впечатление, что действующая до 2008 г. конституционная модель взаимосвязанного четырехлетнего цикла полномочий Президента РФ и Государственной Думы каким-то образом все-таки осложняла поступательное развитие России и преемственность проводимой государственной политики;

  1. закрепление в Конституции РФ за Государственной Думой контрольных полномочий в отношении Правительства РФ необходимо в целях повышения в государственной и общественной жизни России роли демократических институтов, важнейшим из которых является парламент.

На практике введение отчета Правительства РФ перед Государственной Думой как формы парламентского контроля, по сути, никак не повлияло на степень эффективности организации государственной власти.

Косвенно поправка 2008 г. имеет отношение и к Совету Федерации в части периодичности реализации полномочия назначения выборов Президента РФ, т.к. если прежде Совет Федерации назначал выборы Президента РФ раз в четыре года, то теперь раз в шесть лет в связи с изменением срока полномочий главы государства.

Эффективность и результативность конституционных поправок 2008 г., очевидно, можно будет оценить по истечении сроков полномочий Государственной Думы в 2016 г. и Президента РФ в 2018 г.

Вторая конституционная поправка, внесенная в феврале 2014 г. <7>, связана с полномочиями Совета Федерации и субъектным составом права законодательной инициативы в Государственной Думе в системе масштабной судебной реформы в связи с упразднением Высшего Арбитражного Суда РФ и изменением кадровых полномочий Президента РФ и Совета Федерации в отношении прокуратуры.

<7> Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 6. Ст. 548.

Совет Федерации теперь:

Среди субъектов права законодательной инициативы, т.е. права вносить законопроекты в Государственную Думу, теперь нет Высшего Арбитражного Суда РФ (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ). Правда, степень законотворческой активности Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам своего ведения была весьма невысокой - всего восемь законопроектов <8>.

<8> См.: Шаклеин Н.И. Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 9.

Конституционная судебная реформа 2014 г., в контексте которой находится парламент России, обосновывается тем, что реорганизация судебной системы позволит обеспечить единство подходов при отправлении правосудия как в отношении граждан, так и в отношении юридических лиц, исключить возможность отказа в судебной защите в случае спора о подведомственности дела, установить общие правила организации судопроизводства, добиться единообразия в судебной практике <9>. В достижении поставленных судебной реформой целей Совету Федерации отводится "кадрово-учредительная" роль.

<9> Паспорт проекта Закона РФ о поправке к Конституции РФ N 352924-6 "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Правительства РФ от 27.12.2012 N 1406 (в ред. от 15.08.2014) "О Федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы" // СЗ РФ. 2013. N 1. Ст. 13; 2014. N 34. Ст. 4668.

По поводу поправки от 05.02.2014 группа депутатов Государственной Думы обратилась в Конституционный Суд РФ <10> с запросом о проверке конституционности ряда положений Закона РФ о поправке к Конституции РФ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации". В запросе утверждается, что положения Закона приняты в нарушение конституционного порядка разработки, внесения и рассмотрения поправок к Конституции РФ, что отдельные положения противоречат конституционным принципам.

<10> Определение Конституционного Суда РФ от 17.07.2014 N 1567-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 30 (ч. 2). Ст. 4397.

Конституционный Суд РФ, со своей стороны, исходил из того, что признание Закона РФ о поправке к Конституции РФ не соответствующим Конституции РФ по порядку принятия после его вступления в силу может повлечь за собой утрату силы положений Конституции РФ, в которые внесены изменения, а потому такая проверка может быть осуществлена только до его вступления в силу, т.е. в порядке предварительного нормоконтроля, на что Конституционный Суд РФ не уполномочен. По запросу о проверке конституционности Закона о поправке от 05.02.2014 Конституционный Суд РФ принял отказное определение, поскольку разрешение поставленных в нем вопросов Суду не подведомственно.

Несмотря на итоговый отказной характер решения, сам факт оспаривания в Конституционном Суде РФ такого особого вида закона в российской правовой системе, как закон о поправке к Конституции, беспрецедентен.

Третья конституционная поправка, внесенная в июне 2014 г. <11>, непосредственно касается статуса Совета Федерации в связи с новым порядком его формирования.

<11> Уведомление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 28.05.2014 N СФ-6 "О Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // РГ. 2014. 30 мая.

Согласно новой редакции ст. 95 (ч. 2, 3, 4) Конституции РФ, в Совет Федерации входят теперь не только по два представителя от каждого субъекта РФ - по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти, но и представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; член Совета Федерации - представитель от законодательного или исполнительного органа государственной власти субъекта РФ наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта РФ; Президент РФ не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации - представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Цель соответствующих конституционных новелл - совершенствование принципов формирования верхней палаты российского парламента. Расширение представительства в Совете Федерации за счет включения в состав палаты представителей Российской Федерации создаст, по мнению депутатов Государственной Думы - инициаторов проекта закона, дополнительные условия для достижения баланса полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов, что является одной из основных целей деятельности Совета Федерации как конституционного органа Российской Федерации, призванного отражать ее федеративное устройство.

С реализацией идеи формирования президентской квоты в Совете Федерации, с учетом мировой практики двухпалатных парламентов, связывается возможность увеличения политического веса Совета Федерации и в целом придание дополнительного политического импульса верхней палате парламента России. Президентская квота в контексте конституционно-правовых преимуществ выглядит следующим образом: 1) представительство федерального Центра в Совете Федерации обеспечит баланс общефедеральных и региональных интересов при принятии решений стратегической направленности; 2) наличие представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом РФ, воспринимается в качестве инструмента реализации конституционных полномочий Президента РФ как главы государства; 3) качественное обновление кадрового состава, включая допустимость пожизненного членства в Совете Федерации для бывших Президентов РФ <12>.

<12> Материалы Круглого стола "Роль "верхних" палат парламентов в системе органов государственной власти: отечественный и зарубежный опыт" 7 апреля 2014 г., организованного Комитетом Совета Федерации по регламенту и организации парламентской деятельности. М.: Совет Федерации Федерального Собрания РФ, 2014.

Если рассматривать Совет Федерации как орган представительства носителей региональных, социальных, экономических и профессиональных интересов, то в контексте президентской квоты можно конституционно закрепить участие ведущих классических университетов - Московского и Санкт-Петербургского - в лице их ректоров в осуществлении публичной власти. Согласно Федеральному закону от 10.11.2009 N 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете" <13>, Президент РФ назначает и освобождает от должности ректоров Московского и Санкт-Петербургского университетов. Срок полномочий ректоров - пять лет с возможностью переназначения на новый срок. Возрастной предел ректоров Президент РФ вправе преодолеть, дважды продлевая их полномочия. Президент РФ вправе досрочно освободить ректоров от занимаемой должности. Кадровое полномочие Президента РФ о назначении ректоров университетов не предусмотрено Конституцией РФ. Это так называемое скрытое полномочие, поскольку Конституция РФ устанавливает исчерпывающий, закрытый перечень полномочий главы государства. В соответствующем кадровом полномочии Президента РФ проявляется тенденция к усилению роли государства в сфере образования, включая университетское образование. Таким образом, предпочтительно закрепить на конституционном уровне полномочие Президента РФ назначать членами Совета Федерации в пределах установленной 10-процентной квоты бывших ректоров Московского и Санкт-Петербургского университетов (в идеале возможно предусмотреть назначение членами Совета Федерации еще и бывших деканов юридических факультетов этих двух ведущих классических университетов).

<13> СЗ РФ. 2009. N 46. Ст. 5418; 2013. N 19. Ст. 2311.

Складывается впечатление, что новый конституционно-правовой порядок формирования Совета Федерации не закрывает вопрос о поиске принципов его формирования, которые бы в полной мере обеспечивали основополагающее назначение Совета Федерации быть выразителем и отстаивать интересы субъектов РФ.

На конституционно-правовой статус парламента России непосредственно влияют поправки, которые вносятся в ст. 65 Конституции РФ об изменении субъектного состава Российской Федерации на основании Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" <14>.

<14> СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4916; 2005. N 45. Ст. 4581.

В конституционно-правовом пространстве с правовым статусом парламента, статусом парламентария, законодательным процессом непосредственно связаны проблемы лоббизма. См. подробнее: Иванов П.А. Конституционно-правовое регулирование лоббистской деятельности: выбор России и опыт зарубежных стран. М., 2014.

В связи с образованием в составе Российской Федерации в марте 2014 г. двух новых субъектов РФ - Республики Крым и города федерального значения Севастополя <15> - увеличился количественный состав Совета Федерации, состав субъектов права законодательной инициативы в Государственной Думе (было 83 законодательных органа субъектов РФ, стало 85).

<15> СЗ РФ. 2014. N 12. Ст. 1201; РГ. 2014. 30 мая.

Особенностью конституционных поправок 2008 и 2014 гг. является доминирование политической воли главы государства в сфере расширения своих, прежде всего кадровых, полномочий с учетом того, что Законы РФ о поправках к Конституции РФ 2008 г. и 5 февраля 2014 г. инициировал сам Президент РФ, а инициатива поправок о президентской квоте в Совете Федерации принадлежит группе депутатов Государственной Думы.

Все внесенные в Конституцию РФ поправки 2008 и 2014 гг. отличает "скоростной режим" их принятия - в пределах одного месяца, в то время как Федеральный закон 1998 г. устанавливает срок один год только для обсуждения закона о поправке законодательными органами субъектов РФ. Правда, пожелание быстрого рассмотрения законов о поправках исходило от федерального Центра, и все без исключения субъекты РФ ему последовали безоговорочно <16>.

<16> Такую "послушность" субъектов РФ можно оценивать как одну из составляющих процесса деконституционализации российского федерализма в целом. Подробно о реалиях и тенденциях современного российского федерализма см.: К новой модели российского федерализма / Под общ. ред. А. Рябова, А. Захарова, О. Здравомысловой. М.: Весь Мир, 2013.

Столь явные расхождения между нормативными и реальными сроками при принятии законов РФ о поправке к Конституции РФ дают основание для конкретизации Федерального закона 1998 г. в части определенности ст. 9 о том, что законодательный орган субъекта РФ в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон РФ о поправке к Конституции РФ в срок не позднее одного года со дня его принятия. В этом вопросе возможен вариант перехода от императивности к диспозитивности: если все (а не только необходимые две трети) законодательные органы субъектов РФ одобрят закон о поправке в короткие сроки, то правило одного года не применяется. Либо возможен вариант законодательного сокращения общего срока для рассмотрения закона о поправке законодательными органами субъектов РФ с одного года до шести месяцев (как минимум).

Сложившаяся неоднозначная практика внесения конституционных поправок дает основание для предложений о дополнении существующего порядка внесения поправок в Конституцию РФ положениями о вынесении конституционных поправок на общероссийский референдум с целью придания более демократического характера соответствующим процедурам.

В юридической литературе в связи с двадцатилетним юбилеем Конституции РФ в 2013 г. от многих ученых и политиков поступали различные предложения по ее совершенствованию: от радикальных (принятие новой Конституции России) до умеренных (внесение поправок в Конституцию при сохранении ее целостности).

Одним из наиболее обсуждаемых является вопрос об обеспечении баланса в системе разделения властей по-российски. При этом важен подход, чтобы предлагаемые конституционные поправки носили конструктивный характер и позитивно воспринимались всеми: самой публичной властью, оппозицией, гражданами.

В русле такого подхода - предложенные С.А. Авакьяном и заслуживающие поддержки проекты законов РФ о поправке к Конституции РФ, направленные на повышение роли Федерального Собрания. Прежде всего в ст. 94 Конституции РФ предпочтительно перечислить все функции Федерального Собрания как парламента России - функции народного представительства, законодательной власти, парламентского контроля, участия в формировании государственных органов, в обсуждении и решении важнейших вопросов государственной жизни - таким образом подчеркивая его важную роль в государственном механизме.

Курс, взятый федеральным центром на активное реформирование действующей более 20 лет Конституции РФ путем внесения поправок, очевидно, продолжится, и парламент России будет в контексте новых конституционных поправок.

Литература

  1. Авакьян С.А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 2. С. 20 - 25.
  2. Бондарь Н.С. Аксиология судебного конституционализма: конституционные ценности в теории и практике конституционного правосудия. М.: Юрист, 2013.
  3. Гарлицкий Л. Неконституционные поправки к Конституции: существует ли проблема и найдется ли решение? / Л. Гарлицкий, З.А. Гарлицкая // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. N 1(98).
  4. Кондрашев А.А. Пробелы в Конституции России: понятие, классификация и отграничение от смежных явлений // Российский юридический журнал. 2014. N 2.