Мудрый Юрист

Полномочия судов: порядок определения

Г.А. Жилин, судья Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор.

Продолжая тему разграничения компетенции между различными судами Российской Федерации по делам об оспаривании нормативно-правовых актов, необходимо обратить внимание на один из наиболее сложных ее аспектов. Речь идет о подведомственности данной категории дел уставным судам или иным федеральным судам. При решении вопроса о том, должно ли дело быть разрешено в порядке конституционного судопроизводства в соответствующем уставном суде или оно подведомственно суду общей юрисдикции или арбитражному, возникают основные трудности.

Общие правила

Дела об оспаривании НПА, возникающие из публичных правоотношений, суды общей юрисдикции рассматривают в настоящее время по правилам ГПК, который относит их к сфере гражданского судопроизводства, арбитражные суды - по правилам АПК РФ, который относит их к сфере административного судопроизводства. При этом следует учитывать, что гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство находятся в исключительном ведении Российской Федерации (п. "о" ст. 71 Конституции РФ). Соответственно при разрешении вопросов о разграничении компетенции названных федеральных судов с конституционными (уставными) судами субъектов РФ приоритет отдается федеральному законодательству, каковым являются ГПК РФ и АПК РФ.

Согласно ст. 245, 251 ГПК РФ гражданин или организация вправе обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании нормативного акта недействующим полностью или в части, если считают, что этим актом нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами. На региональном уровне правом оспаривания в суде нормативного акта наделены законодательный (представительный) орган и высшее должностное лицо субъекта РФ, а также орган местного самоуправления и глава муниципального образования, если считают, что этим актом нарушена их компетенция. С заявлением о признании нормативного акта противоречащим закону вправе обратиться в суд общей юрисдикции и прокурор в пределах своей компетенции.

Сформулировано в ГПК РФ и общее правило разграничения судебной компетенции по данной категории дел. Согласно ему суды общей юрисдикции в порядке производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов не рассматривают дела лишь о тех актах, проверка которых отнесена федеральным законом к подведомственности других судов (ст. 245 ГПК РФ). Частным случаем этого является правило ч. 3 ст. 251 ГПК РФ, согласно которому не подлежат рассмотрению в порядке данного производства заявления об оспаривании тех нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. Такой оговорки в отношении конституционных (уставных) судов субъектов РФ ГПК РФ не делает, да и ее наличие до создания органов конституционной юрисдикции во всех регионах вряд ли способствовало бы полному разрешению проблемы разграничения компетенции, о чем более подробно будет сказано далее.

В соответствии со ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного акта, если полагают, что он не соответствует закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с таким заявлением в защиту прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в случаях, предусмотренных АПК РФ. Арбитражные суды рассматривают дела данной категории лишь при условии, если они непосредственно отнесены к их компетенции федеральным законом (п. 1 ст. 29, ч. 3 ст. 191 АПК РФ).

Опосредованный нормоконтроль

От оспаривания нормативных актов в порядке производства по делам, возникающим из публичных (административных) правоотношений, т.е. в порядке прямого нормоконтроля, следует отличать оспаривание нормативных актов, регулирующих спорное правоотношение, по делам о защите конкретного права. При разрешении спора, содержанием которого является конкретное право, суд вправе отказаться от применения того или иного нормативного акта по мотиву несоответствия его нормативному акту, имеющему большую юридическую силу. Однако при этом отвергнутый судом нормативный акт не признается недействующим и не подлежащим применению при разрешении других дел.

В подобных случаях суд осуществляет не прямой, а опосредованный нормоконтроль. При этом он вправе непосредственно применять нормы более высокого уровня, в том числе и содержащиеся в Конституции РФ. Вместе с тем, сделав вывод о несоответствии закона федеральной Конституции РФ, суд вне зависимости от того, разрешил он дело по существу или нет, обязан обратиться в КС РФ с запросом для официальной дисквалификации неконституционного, по его мнению, закона. Данная обязанность суда вытекает из правовой позиции КС РФ, сформулированной в Постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ и получившей развитие в Постановлении от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ.

Соответственно при разрешении дела о защите конкретного права у суда не имеется препятствий непосредственно применять нормы и региональной конституции (устава). Однако по аналогии с федеральным регулированием в регионах, где имеются конституционные (уставные) суды, необходимо обращаться в орган конституционной юрисдикции для официальной дисквалификации нормативного акта, противоречащего, по мнению суда, региональной конституции (уставу). Такое правило следовало бы непосредственно закрепить в нормах ГПК РФ и АПК РФ.

Таким образом, к компетенции общих и арбитражных судов относится в том числе проверка в порядке прямого нормоконтроля законов и иных нормативных актов регионального уровня, а также нормативных актов муниципального уровня на предмет их соответствия нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. При этом в иерархию нормативных актов, используемых в качестве критерия проверки, входит также конституция (устав) субъекта РФ (ч. 3 ст. 5 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <*>, ч. 1 ст. 11 ГПК РФ, ч. 1 ст. 13 АПК РФ).

<*> Далее - Закон о судебной системе.

В соответствии с названными нормами суды общей и арбитражной юрисдикции обязаны рассматривать подведомственные им дела не только на основании федерального законодательства, но и на основании конституций (уставов), законов, иных нормативных актов органов государственной власти субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Что касается региональных конституционных (уставных) судов, то они разрешают дела о соответствии нормативных актов регионального и местного уровня лишь одному виду нормативных актов, имеющих по отношению к проверяемым актам большую юридическую силу, - конституции (уставу) соответствующего субъекта РФ.

Разрешение коллизий

В приведенных положениях и заключается основная коллизия между федеральным и региональным законодательством при определении компетенции органов федеральной судебной административной юрисдикции и органов региональной конституционной юрисдикции. Общие и арбитражные суды по делам об оспаривании региональных и местных нормативных актов обычно проверяют их на предмет соответствия федеральному законодательству. Однако нельзя исключить ситуацию, когда критерием проверки будут выступать региональные законы, в том числе конституция (устав) субъекта РФ.

При оспаривании заявителем нормативного акта по мотиву несоответствия его обычному региональному закону сомнений в правомочности рассмотрения дела соответствующим федеральным судом не возникает. Но как быть, если в заявлении ставится вопрос о признании нормативного акта недействующим и не подлежащим применению как не соответствующего конституции (уставу) субъекта РФ?

Сторонники отстаивания чистоты видов судопроизводства не сомневаются при ответе на этот вопрос. Они полагают, что, поскольку проверка конституционности нормативного акта вне связи с рассмотрением дела о защите конкретного права должна осуществляться лишь в процедуре конституционного судопроизводства, суду общей или арбитражной юрисдикции данное заявление неподведомственно. Но вправе ли руководствоваться таким мотивом федеральный судья в регионе, где конституционный (уставный) суд не действует. Напротив, он будет обязан принять заявление к своему производству уже в силу самого факта отсутствия в соответствующем регионе возможности иного судебного порядка оспаривания нормативного акта. Иное бы не только не соответствовало положениям действующего гражданского и арбитражного процессуального законодательства, но и вступало бы в противоречие с конституционным правом на судебную защиту, поскольку часть публично-правовых споров в отдельных регионах страны при наличии у судов общей и арбитражной юрисдикции полномочия осуществлять прямой нормоконтроль исключилась бы из сферы судебного контроля.

Еще сложнее определиться с подведомственностью заявлений об оспаривании нормативных актов по мотиву их несоответствия региональной конституции (уставу) в тех субъектах РФ, где органы конституционной юрисдикции созданы и действуют. Казалось бы, наличие специального суда в данном регионе исключает возможность рассмотрения подобных заявлений другими судами, тем более что определенные основания для такого вывода дает и федеральное законодательство.

Так, Закон о судебной системе не только относит рассмотрение дел о соответствии региональных и местных нормативных актов конституции (уставу) субъекта РФ к предмету возможной компетенции региональных конституционных (уставных) судов, но и наделяет регионального законодателя полномочием устанавливать порядок судопроизводства по ним (ч. 3 ст. 27). Предусмотрено названным Федеральным законом (ч. 4 ст. 27) также положение о том, что решение конституционного (уставного) суда субъекта РФ, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом. На первый взгляд развивает эти положения гражданское и арбитражное процессуальное законодательство.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ судья общей юрисдикции обязан отказать в принятии заявления, если оно не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку рассматривается и разрешается в ином судебном порядке. К иному же судебному порядку, без сомнения, относится рассмотрение и разрешение региональным конституционным (уставным) судом дел, отнесенных к его компетенции законодательством субъекта РФ с учетом критериев, сформулированных в Определении КС РФ от 6 марта 2003 г. N 103-О.

В АПК РФ аналогичная норма отсутствует, и согласно ч. 2 ст. 127 АПК РФ арбитражный суд обязан принять к производству любое заявление, отвечающее по форме и содержанию необходимым требованиям. Однако после возбуждения дела суд при установлении предусмотренных ст. 150 АПК РФ оснований обязан прекратить производство по нему, в частности, если дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Не все разрешено

Вместе с тем подобное размежевание полномочий между региональными конституционными (уставными) судами и федеральными судами вряд ли возможно, пока органы судебной конституционной юрисдикции не будут созданы во всех субъектах РФ. Если допустить, что часть таких дел в одних регионах страны будет рассматриваться только конституционными (уставными) судами, а в других регионах только федеральными судами, возникнет проблема существенных различий в процедуре судебной защиты одинакового права на территории всей страны. Она касается не только возможности пересмотра решений общих и арбитражных судов вышестоящей судебной инстанцией, но и других существенных обстоятельств.

Например, в соответствии со ст. 83 Закона Свердловской области "Об уставном суде Свердловской области" граждане и их объединения не вправе обращаться в уставный суд с запросом о проверке нормативного акта при отсутствии у них конкретного дела, в котором применен или подлежит применению оспоренный акт. В отличие от этого право граждан и организаций на обращение в общий или арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного акта в порядке прямого нормоконтроля не связано с наличием у них конкретного дела. Более того, ГПК РФ специально предусматривает правила об оставлении такого заявления без движения или прекращении производства по делу при наличии спора о праве, подведомственного суду (ч. 3 ст. 247, ст. 248 ГПК РФ). В таком случае заявитель должен обратиться с исковым заявлением о защите конкретного права, и по такому делу суд при оспаривании нормативного акта, регулирующего спорные правоотношения, будет осуществлять не прямой, а опосредованный нормоконтроль.

Следовательно, с учетом конституционного права граждан на судебную защиту и наличия в гражданском и арбитражном судопроизводстве специального порядка прямого оспаривания нормативных актов общий или арбитражный суд не вправе отказывать в рассмотрении соответствующего заявления, даже если нормативный акт регионального или местного уровня оспаривается по мотиву несоответствия его региональной конституции (уставу). Иное означало бы отказ в судебной защите права лишь по мотиву необходимости соблюдения чистоты конституционного судопроизводства, в то время как в большинстве субъектов РФ конституционные (уставные) суды отсутствуют, а в остальных субъектах они не правомочны осуществлять нормоконтроль по обращениям граждан и организаций при отсутствии у них конкретного дела.

Вместе с тем общим и арбитражным судам в подобных случаях следует избегать лобового столкновения с компетенцией регионального конституционного (уставного) суда. Конституционная норма, по мотиву несоответствия которой оспаривается заявителем нормативный акт, всегда действует в системной связи с другим региональным, а часто и федеральным законодательством. Вне зависимости от доводов заявителя суд обязан выявлять эту системную связь и вправе обосновать свои выводы в решении ссылкой на нормы неконституционного уровня, имеющие по отношению к проверяемому акту большую юридическую силу.

Кроме того, другие суды при пересечении компетенции должны отдавать приоритет конституционному судопроизводству, к природе которого непосредственно относится проверка конституционности нормативных актов. В частности, при рассмотрении дела, по которому имеется запрос в конституционный (уставной) суд, арбитражный суд в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 143 АПК РФ обязан обсудить вопрос о наличии оснований для приостановления производства по делу. Такое правило в гражданском процессуальном законодательстве прямо не сформулировано, однако согласно ч. 4 ст. 1 ГПК РФ суд общей юрисдикции может по аналогии применить положение абз. 5 ст. 215 ГПК РФ, предусматривающее обязанность суда приостановить производство по делу в случае невозможности его рассмотрения до разрешения другого дела, рассматриваемого в гражданском, административном или уголовном судопроизводстве.

Пределы компетенции

С разграничением компетенции между региональными конституционными (уставными) судами и федеральными судами связан также вопрос о пределах судебного нормоконтроля в сфере собственного правового регулирования субъекта РФ (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). Иногда высказывается мнение, что для обеспечения полноты государственной власти субъекта РФ по предметам собственного ведения федеральные суды не должны рассматривать дела об оспаривании нормативных актов, принятых в данной сфере, по мотиву несоответствия их другим региональным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. Однако такое было бы возможно лишь при наличии органов судебной конституционной юрисдикции во всех регионах и при условии наделения их полномочиями осуществлять проверку подзаконных нормативных актов на предмет соответствия их не только региональной конституции (уставу), но и другим законам субъекта Российской Федерации. Без этого реализация приведенной позиции на практике привела бы к исключению из сферы судебного контроля части нормативных актов регионального уровня, что не согласуется с конституционным правом на судебную защиту, которое равным образом должно быть обеспечено на всей территории Российской Федерации.

Следовательно, по действующему законодательству не исключается возможность проверки в процедуре прямого нормоконтроля нормативных актов на предмет соответствия конституции (уставу) субъекта РФ как региональными конституционными (уставными) судами, так и федеральными судами. Такое положение нельзя драматизировать, поскольку и в таких условиях у органов региональной конституционной юрисдикции имеется широкое поле деятельности. Однако его и не следует рассматривать как удовлетворительное, поскольку в результате размываются границы между конституционным и административным судопроизводством, ставится под сомнение самостоятельность органов региональной конституционной юрисдикции.

Между тем в тех регионах, где конституционные (уставные) суды созданы и действуют, они вносят значительный вклад в обеспечение защиты прав и свобод граждан и организаций, в укрепление законности и правопорядка.

В связи со сказанным требуется более четкое разграничение компетенции между органами региональной конституционной юрисдикции и другими судами. Кардинально эта проблема может быть решена при условии создания конституционных (уставных) судов во всех субъектах РФ, однако некоторые законодательные решения могут быть приняты и сейчас. В частности, в федеральном процессуальном законодательстве необходимо конкретизировать положение ч. 4 ст. 27 Закона о судебной системе и более четко сформулировать правило об обязательности для судов общей и арбитражной юрисдикции решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ, принятых в пределах их полномочий.

Если не иметь в виду более высокую юридическую силу решения КС РФ, обязательного для всех других судов, при разграничении подведомственности дел органам судебной власти следует исходить из положения о приоритете компетенции суда общей юрисдикции. Он рассматривает все судебные дела, если только федеральным законом они не отнесены к компетенции других судов (конституционного или арбитражного суда).

В связи с этим нет проблемы разграничения судебной подведомственности дел в сфере уголовного судопроизводства, поскольку лишь суд общей юрисдикции правомочен разрешать уголовные дела, рассматривать вопросы об ограничении конституционных прав подозреваемых, обвиняемых и подсудимых, разрешать жалобы на действия органа дознания, следователя и прокурора (ст. 29 УПК). Для распределения же этих дел между различными судами общей юрисдикции применяются правила родовой и территориальной подсудности (ст. 30 - 32 УПК РФ).