Мудрый Юрист

Административно-деликтные и административно-процессуальные аспекты противодействия незаконному обороту наркотиков

Попугаев Юрий Ильич, первый заместитель начальника ВНИИ МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

В статье приводится пример смежного антинаркотического состава правонарушения по КоАП РФ и УК РФ, то есть межотраслевой конкуренции норм, что усложняет их применение на практике; рассматриваются процессуальные аспекты привлечения к ответственности за правонарушения в сфере незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, в частности такого процессуального действия, как изъятие, оформление и использование его результатов в дальнейшем производстве по делу.

Ключевые слова: смежный антинаркотический состав, преодоление конкуренции норм, законное процессуальное закрепление результатов изъятия.

Administrative-delict and administrative-procedure aspects of fighting drug traffic

Yu.I. Popugaev

Popugaev Yurij Il'ich, first deputy head, All-Russia Scientific Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, candidate of juridical sciences, assistant professor.

The article gives an example of a joint anti-drug corpus delicti according to the Administrative and Criminal Codes of the Russian Federation, which causes the inter-sectoral competition of regulations, making them difficult to implement in practice. The procedural aspects of prosecution for offenses in the field of illegal drug and psychotropic substances trafficking are viewed, in particular, the procedural act of the seizure, registration and using the results in the further case proceeding.

Key words: joint anti-drug corpus delicti, overcoming the competition of regulations, legal procedural preservation of seizure results.

Незаконный оборот наркотиков и злоупотребление ими становится год от года все более актуальной проблемой во многих странах мира <1>. В докладе глобальной комиссии ООН по антинаркотической политике отмечается, что с конца прошлого века по первое десятилетие нынешнего мировое потребление нелегальных опиатов возросло более чем на 35%, кокаина - на 28% и марихуаны - на 8,5%. Не является исключением и Россия.

<1> О незаконном обороте наркотиков как мировой проблеме см.: Незаконный оборот наркотиков: глобальные тенденции и проблемы: Сборник докладов Международного комитета по контролю над наркотиками / Сост. и вступ. ст. А.В. Федоров. М.: "Астрея-центр", 2007.

Согласно данным социологических исследований общее число лиц, регулярно потребляющих наркотики в немедицинских целях, оценивается в Российской Федерации в 3 млн человек (порядка 2% населения страны); общее число лиц, эпизодически и регулярно потребляющих наркотики, достигает 8,5 млн человек (6% населения), а опыт употребления наркотиков имеют порядка 18 млн человек (13% населения) <2>.

<2> См.: Федоров А.В. Взаимосвязь незаконного потребления наркотиков и их незаконного оборота // Наркоконтроль. 2013. N 3. С. 11.

В настоящее время на государственном уровне предпринимаются усилия по кардинальному снижению спроса на наркотики, развитию системы медицинской и социальной реабилитации больных наркоманией. Между тем наркоситуация в стране остается сложной и остановить прогрессирующий с каждым годом рост потребления зелья можно только совместными усилиями государства и общества.

Антинаркотический фронт сегодня условно можно разделить на несколько участков. Одно из направлений - полицейское, находящееся в зоне ответственности всех правоохранительных органов. Анализируя деятельность государства в этой сфере, нельзя не отметить, что на общем фоне падения роста преступности в последние годы количество наркопреступлений значительно выросло. В 2013 г. зафиксировано свыше двухсот тысяч преступлений, более ста тысяч человек были привлечены к ответственности. Это свидетельствует об увеличении полицейской функции государства. Однако наркотиков, ввозимых на территорию Российской Федерации, не становится меньше.

Кроме того, в последние годы в Российской Федерации выявляется значительное число административных правонарушений, связанных с наркотиками, и лиц, их совершивших <3>. Так, в 2013 г. только органами внутренних дел выявлено 89,8 тыс. (- 7,8%) правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, по которым к административной ответственности привлечены 12,1 тыс. (+ 8%) человек.

<3> Данные о привлечении к административной ответственности за правонарушения, связанные с наркотиками, в Российской Федерации за 2008 - 2011 годы см.: Федоров А.В. Наркокриминология как одно из направлений криминологии // Наркоконтроль. 2013. N 1. С. 25.

Современная наркоситуация в Российской Федерации, как отмечается в Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года <4>, характеризуется расширением масштабов незаконного оборота и немедицинского потребления высококонцентрированных наркотиков, таких как героин, кокаин, стимуляторы амфетаминового ряда, лекарственных препаратов, обладающих психотропным воздействием, а также их влиянием на распространение ВИЧ-инфекции, вирусных гепатитов, что представляет серьезную угрозу безопасности государства, экономике страны и здоровью ее населения.

<4> См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 июня 2010 г. N 690 "Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2010. N 24. Ст. 3015; 2011. N 40. Ст. 5527; 2014. N 27. Ст. 3754.

Ключевым фактором негативного развития наркоситуации в Российской Федерации является масштабное производство опиатов на территории Афганистана и их последующий транснациональный трафик на территорию России. Такая экспансия прямо затрагивает национальные интересы, т.к. посягает на безопасность личности, общества и государства. На территории Российской Федерации в течение последнего десятилетия только органами внутренних дел за правонарушения, связанные с незаконным оборотом наркотиков, задерживались представители наркобизнеса более чем 90 государств мира.

Отечественными правоохранительными органами наращиваются усилия в борьбе с внешней угрозой наркобизнеса, предпринимаются шаги по более эффективному использованию имеющейся антинаркотической международно-правовой базы <5> и по совершенствованию российского законодательства, регламентирующего противодействие незаконному обороту наркотиков, в т.ч. правоприменительную деятельность в этой области.

<5> Об этой базе см.: Международно-правовые основы противодействия незаконному обороту наркотиков: Сборник документов / Сост. В.С. Овчинский, А.В. Федоров. М.: ИНФРА-М, 2005.

Вместе с тем, несмотря на наличие в административном и уголовном законодательстве соответствующих норм, предусматривающих конкретные составы правонарушений, правоприменители сталкиваются на практике с серьезными трудностями в правовой оценке соответствующих деяний, в определении их отраслевой принадлежности <6>.

<6> Об этом свидетельствуют систематические опросы соответствующей категории сотрудников полиции на курсах повышения квалификации.

Так, в большинстве своем нормы КоАП РФ не содержат указаний на наличие смежных составов в уголовном законодательстве <7>. Например, ст. 6.8 КоАП РФ формулирует состав административного правонарушения, не определяя размера наркотических средств и других предметов незаконного оборота и не указывая, что данные действия являются административным правонарушением при отсутствии в них признаков уголовно наказуемого деяния. В то же время ст. 228 УК РФ описывает аналогичный состав, но уже преступления, включая в него лишь один дополнительный признак, характеризующий размер средств и веществ, являющихся предметом незаконного оборота (значительный, крупный, особо крупный).

<7> В ряде исследований такие смежные составы именуются парными или зеркальными. См., напр.: Федоров А.В. Соотношение наркопреступлений и административных наркоправонарушений // Библиотека криминалиста: Научный журнал. 2013. N 2 (7). С. 268.

То есть, по существу, можно вести речь о так называемой "скрытой", завуалированной конкуренции уголовно-правовых и административно-деликтных норм. При этом формулировки ряда норм КоАП РФ не учитывают наличие подобных, однотипных норм в УК РФ. Так, в ст. 6.8 КоАП РФ (незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов и незаконные приобретение, хранение, перевозка растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества) не упоминается размер соответствующих средств и веществ. Из смысла диспозиции статьи данный аспект для квалификации, казалось бы, не имеет значения. В то же время, как уже было отмечено, в УК РФ есть ст. 228, устанавливающая уголовную ответственность, по существу, за те же действия и предусматривающая значительный, крупный и особо крупный размеры наркотических средств и психотропных веществ.

Проблема коллизии, конкуренции уголовно-правовых и административно-деликтных установлений, по нашему мнению, недостаточно проработана, требует дополнительных исследований <8>.

<8> Подробнее об этом и о предложениях по ее преодолению см.: Кисин В.Р., Попугаев Ю.И. О коллизии (конкуренции) норм, предусматривающих административную и уголовную ответственность, и способы ее разрешения // Научный портал МВД России. 2013. N 2 (22). С. 79 - 88.

Принятие (изменение) норм законодательства об административных правонарушениях и уголовного законодательства, осуществляемое автономно, без должного учета их объективной взаимосвязи, нередко приводит к коллизии норм КоАП РФ и УК РФ. Сравнительно-правовой анализ этих законодательных актов показывает, что они содержат немало норм, формулирующих составы административных правонарушений и преступлений, которые совпадают по своим конструктивным признакам. В результате ряд противоправных деяний подпадает одновременно под действие КоАП РФ и УК РФ, т.е. обнаруживается межотраслевая коллизия (конкуренция) правовых норм.

Указанные дефекты правового регулирования усложняют деятельность уполномоченных должностных лиц по применению как административно-деликтного, так и уголовного законодательства. Создаются дополнительные сложности в правоприменении, влекущие правоприменительные ошибки, нарушения законности.

Рассматриваемый аспект самым негативным образом влияет на правоприменительную практику. Так, при разбирательстве по конкретным обстоятельствам юридического факта в рамках административно-процессуальных полномочий, равно как и уголовно-процессуальных, правоприменители могут столкнуться с проблемой правовой оценки деяний, отраслевая принадлежность которых не только не ясна, но и в рамках имеющейся законодательной регламентации получила двойственную характеристику и, соответственно, по существу, двойную правовую природу. Опросы сотрудников полиции показывают, что большинство из них (более 90%) сталкивается с обозначенной проблемой в повседневной практической деятельности.

Данный аспект, на наш взгляд, может в своей основе содержать и существенный коррупциогенный момент - наличие так называемого широкого "люфта усмотрения", причем не из-за отсутствия законодательной регламентации, а, наоборот, чрезмерного, запутанного деликтного регулирования.

Вопрос о признании приоритетности норм УК РФ или КоАП РФ, устанавливающих запреты на совершение аналогичных деяний, представляется важнейшим в рассматриваемой проблеме. Его разрешение фактически относится к области уголовной и административной политики государства и требует консолидированных усилий ученых-криминалистов и административистов. Ни федеральное законодательство, ни юридическая наука пока не дают однозначного ответа на этот конкретный вопрос.

Анализ литературных источников, решений Конституционного Суда Российской Федерации обнаруживает сформировавшийся подход к проблеме разрешения коллизий норм права равной юридической силы (какими и являются нормы КоАП РФ и УК РФ). Его суть заключается в том, что приоритет имеют специальные нормы по отношению к общим и изданные позже по отношению к ранее изданным <9>. Однако по отношению к рассматриваемой проблеме действие этого правила не представляется всеобъемлющим.

<9> Напр., см.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 октября 2000 г. N 199-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кушнарева Андрея Михайловича на нарушение его конституционных прав положениями части первой статьи 40.1 Кодекса законов о труде Российской Федерации и пункта 1 статьи 12 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" // Экспресс-закон. 2001. N 6; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2004 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2804; Занина М.А. Проблемы разрешения коллизий норм права равной юридической силы в современном российском праве. URL: http://www.justicemaker.ru/zakaz.php; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05.10.2000 N 199-О; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29.06.2004 N 13-П и др.

Во-первых, КоАП РФ и УК РФ не соотносятся друг с другом как общий и специальный законы. Они равны не только по юридической силе, но и по характеру задач, для разрешения которых принимаются. Поэтому весьма затруднительно признать нормы одного из этих Кодексов специальными по отношению к нормам другого. Во-вторых, темпоральное правило разрешения коллизии (согласно которому действует более поздний закон) применительно к рассматриваемой проблеме не является безупречным. Существование этого правила объясняется тем, что именно в более позднем законе с наибольшей степенью достоверности выражена воля законодателя, якобы именно она в наибольшей мере соответствует задачам правового регулирования тех или иных общественных отношений. В большинстве случаев это соответствует действительности. Например, криминализируя деяние, за которое установлена административная ответственность, законодатель исключает его из КоАП РФ и наоборот. Так, за последние годы законодатель дважды вносил согласованные изменения в УК РФ и КоАП РФ, декриминализируя и криминализируя клевету, не допуская при этом коллизии норм этих законов. Очевидно, что в каждом из этих законов выражалась "новая воля" законодателя.

Однако в других случаях, устанавливая административную ответственность за деяние, фактически уже предусмотренное уголовным законом (и наоборот), законодатель не вносит в него изменений, соответствующих его "новой воле". Представляется, что принятие таких повторных, дублирующих (уже существующих) норм, но содержащих иную правовую оценку противоправного деяния является следствием небрежности, неосведомленности участников законодательного процесса. Иначе не может быть объяснено появление в КоАП РФ некоторых составов правонарушений, имевшихся в уже действующем УК РФ, а также дополнение некоторых составов преступлений деяниями, содержащимися в действующем КоАП РФ <10>, без отмены или изменения имеющихся (якобы уже не выражающих волю законодателя) норм соответствующих кодексов.

<10> Напр., см.: ч. 6 ст. 20.8 КоАП РФ и ч. 4 ст. 222 УК РФ; ч. 3 ст. 58 УК РФ и ст. 7.19 КоАП РФ.

Темпоральное правило преодоления коллизий норм законодательства об административных правонарушениях и уголовного закона достаточно сложно реализуемо в правоприменительной практике. Известно, что УК РФ принят в 1996 г., а КоАП РФ - в 2001 г. Следуя темпоральному правилу разрешения (преодоления) коллизий, при их обнаружении должны применяться нормы КоАП РФ. Но за время действия этих Кодексов в них в разное время внесено множество изменений (в т.ч. и не согласованных между собой), касающихся различных составов преступлений и административных правонарушений. Поэтому правоприменителю весьма не просто определить, какая из конкурирующих норм Кодексов принята раньше, а какая является отражением более поздней воли законодателя <11>.

<11> Ранее приведенные данные опроса показывают, что при выборе той или иной нормы правоприменители руководствуются иным критерием: приоритет отдается в любом случае норме УК РФ.

Тем более эта задача непосильна лицу, совершающему правонарушение. Согласно ст. 2.2 КоАП РФ интеллектуальная составляющая вины лица, совершившего правонарушение, заключается в осознании им противоправности своего деяния. Если это деяние предусмотрено КоАП РФ, то очевидно, что лицо осознает его административную противоправность и, соответственно, выраженную в ней степень общественной опасности содеянного. Обнаружение правоприменителем в Уголовном кодексе (позже или раньше принятой) нормы, содержащей аналогичный состав преступления, не изменяет субъективного отношения лица к содеянному как административно-противоправному деянию. Если оно содержит признаки состава административного правонарушения, то подлежит применению соответствующая норма КоАП РФ, несмотря на наличие аналогичной нормы в УК РФ. Такая позиция представляется обоснованной и с точки зрения уголовного права, где интеллектуальной составляющей вины является осознание лицом общественной опасности своих действий и их последствий <12>. Причем осознанию подлежат такие характер и степень общественной опасности, которые обусловливают именно уголовно-правовой запрет этого деяния. Осознание лицом такой степени и характера общественной опасности деяния при прямом указании законодательства о наступлении административной ответственности за его совершение представляется сомнительным. Например, как можно определить направленность умысла (на совершение преступления или административного правонарушения) лица, незаконно продавшего огнестрельное оружие ограниченного поражения, если это деяние, одновременно предусмотрено ч. 6 ст. 20.8 КоАП РФ и ч. 4 ст. 222 УК РФ? В подобных случаях однозначный вывод о виновности лица в совершении преступления представляется сомнительным.

<12> См.: ст. 25, 26 УК РФ.

В соответствии с ч. 3 ст. 49 Конституции Российской Федерации неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого. Следовательно, выбор (среди конкурирующих норм) должен быть сделан в пользу нормы КоАП РФ независимо от того, раньше или позже по сравнению с конкурирующей нормой УК РФ она была принята. Следует согласиться с позицией авторов, считающих, что при коллизии нормативных актов в сфере публичного права применению подлежит акт, улучшающий положение граждан <13>. В регулировании рассматриваемых общественных отношений законодатель не должен допускать правовой неопределенности (что и имеет место при коллизии норм КоАП РФ и УК РФ). Если же она допущена, то издержки дефектного правотворчества не должны возлагаться на граждан. То есть при совершении лицом деяния, одновременно содержащего признаки административного правонарушения и преступления, не должна применяться норма, предусматривающая более тяжкие правоограничения и лишения для правонарушителя.

<13> См.: Занина М.А. Указ. соч.

Предложенный способ разрешения коллизий норм законодательства об административных правонарушениях и УК РФ не безупречен. Лицо, совершившее противоправное деяние, обоснованно криминализированное законодателем, но по его (законодателя) упущению сохраненное в структуре КоАП РФ или включенное в него как административное правонарушение, избежит уголовной ответственности. Соответствующая норма УК РФ окажется неработающей, что, несомненно, противоречит принципу обязательности закона. Но установление в подобных случаях приоритета уголовно-правовой нормы тоже не устраняет этого противоречия (в отношении административно-деликтного законодательства). Ориентирование же правоприменительной практики на приоритет административно-деликтной нормы (при ее коллизии с уголовно-правовой) в наибольшей мере соответствует общеправовым принципам справедливости и гуманизма.

Несомненно, наилучшим способом разрешения исследуемой проблемы является устранение законодателем существующих коллизий (путем внесения изменений в соответствующие законодательные акты) и предупреждение их появления в ходе правотворчества.

Важно подчеркнуть, что четкие, определенные и выверенные законодательные установления, предписания особенно важны в деликтном законодательстве, предусматривающем конкретные меры ответственности. Двусмысленность деликтных норм - опасная вещь, поскольку их реализация предполагает серьезные правоограничения и, соответственно, необходимость строгого соблюдения прав и законных интересов граждан. Следует подчеркнуть важность именно пакетного принципа формирования административно-деликтного и уголовного законодательства (т.е. криминализации и деликтизации деяний). Для этого требуется проведение совместных правовых исследований проблем взаимосвязи и взаимозависимости уголовной и административной ответственности <14>.

<14> См.: Шергин А.П., Шергина К.Ф. Проблемы интеграции административной и уголовной ответственности // Научный портал МВД России. 2010. N 4 (12). С. 13 - 20.

Анализируя деятельность полиции в противодействии незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ, необходимо отметить следующую ее особенность. При выездах на места происшествий, при выявлении признаков правонарушений и особенно тогда, когда их отраслевая принадлежность зачастую неизвестна, сотрудники полиции выступают как носители именно административно-процессуальных полномочий. При этом ими широко применяются различные административно-процессуальные меры (опрос (получение объяснений), осмотр, изъятие, досмотр и т.д.).

Так, в частности, изъятие наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов происходит как при проведении оперативно-розыскного мероприятия - проверочной закупке, так и во время задержания лиц, совершивших приобретение либо хранение наркотических средств или психотропных веществ, в т.ч. участие которых в сбыте на этот момент не доказывалось и не доказано. Перечисленные обстоятельства вынуждают оперативных работников и иных сотрудников органов внутренних дел в подобных ситуациях оформлять действия протоколами в соответствии со ст. 27.1, 27.7, 27.9, 27.10 КоАП РФ: доставления, личного досмотра, досмотра вещей, досмотра транспортного средства, изъятия вещей и предметов.

Если в рамках административной деятельности выявлено, задержано и (или) доставлено лицо, незаконно приобретшее, хранящее, перевозившее, изготовившее, переработавшее наркотические средства (ст. 6.8 КоАП РФ), и у него они изъяты, то все материалы об административном правонарушении при соответствующей правовой оценке передаются для возбуждения уголовного дела (п. 3 ч. 1 ст. 140 УПК РФ). Разумеется, о допустимости формируемых на этой основе доказательств можно говорить лишь в том случае, если должностные лица, уполномоченные осуществлять административную деятельность, как минимум выполнили все требования КоАП РФ, в т.ч. имели основания для досмотра и изъятия, соблюли необходимые условия, поскольку согласно ч. 2 ст. 50 Конституции РФ "при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона".

Безусловно, недопустимо осуществлять регулирование уголовно-процессуальных правоотношений при помощи административного законодательства, у которого, как известно, несколько иные цели. В связи с этим допускается возможность изъятия наркотического средства, психотропного вещества или их аналогов в крупном или особо крупном размере в ходе задержания лица, подозреваемого в совершении преступления в порядке ст. 91 - 93 УПК РФ. Наркотические средства, психотропные вещества или их аналоги также могут быть изъяты в результате проведения такого оперативно-розыскного мероприятия, как проверочная закупка <15>.

<15> Об этом см.: Михайлов В.И. Вопросы правового регулирования проверочной закупки // Наркоконтроль. 2006. N 1. С. 11 - 16; Яковлев С.П. Актуальные проблемы проведения оперативно-розыскного мероприятия "проверочная закупка" // Наркоконтроль. 2006. N 4. С. 17 - 19.

По нашему мнению, результаты административно-процессуальных действий должны в обязательном порядке оцениваться в правовом плане и учитываться в дальнейшем производстве по делу. При этом эти результаты подлежат дальнейшему процессуальному оформлению, закреплению уже в рамках уголовно-процессуального производства. В этом случае никакой двусмысленности, на наш взгляд, противоречивости, спорности в действиях уполномоченных должностных лиц полиции нет и не будет.

Резюмируя изложенное, следует отметить, что рассмотренные выше отдельные положения административно-деликтной и административно-процессуальной проблематики, не претендуя на бесспорность, будут способствовать повышению интереса специалистов к рассмотрению и разрешению противоречивых проблем правоприменительной практики по делам, связанным с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Литература

  1. Занина М.А. Проблемы разрешения коллизий норм права равной юридической силы в современном Российском праве. URL: http://www.justicemaker.ru/zakaz.php.
  2. Кисин В.Р., Попугаев Ю.И. О коллизии (конкуренции) норм, предусматривающих административную и уголовную ответственность, и способы ее разрешения // Научный портал МВД России. 2013. N 2 (22). С. 79 - 88.
  3. Международно-правовые основы противодействия незаконному обороту наркотиков: Сборник документов / Сост. В.С. Овчинский, А.В. Федоров. М.: ИНФРА-М, 2005. 624 с.
  4. Михайлов В.И. Вопросы правового регулирования проверочной закупки // Наркоконтроль. 2006. N 1. С. 11 - 16.
  5. Незаконный оборот наркотиков: глобальные тенденции и проблемы: Сборник докладов Международного комитета по контролю над наркотиками / Сост. и вступ. ст. А.В. Федоров. М.: Издательство "Астрея-центр", 2007. 296 с.
  6. Федоров А.В. Взаимосвязь незаконного потребления наркотиков и их незаконного оборота // Наркоконтроль. 2013. N 3. С. 5 - 13.
  7. Федоров А.В. Наркокриминология как одно из направлений криминологии // Наркоконтроль. 2013. N 1. С. 4 - 27.
  8. Федоров А.В. Соотношение наркопреступлений и административных наркоправонарушений // Библиотека криминалиста: Научный журнал. 2013. N 2 (7). С. 262 - 270.
  9. Шергин А.П., Шергина К.Ф. Проблемы интеграции административной и уголовной ответственности // Научный портал МВД России. 2010. N 4 (12). С. 13 - 20.
  10. Яковлев С.П. Актуальные проблемы проведения оперативно-розыскного мероприятия "проверочная закупка" // Наркоконтроль. 2006. N 4. С. 17 - 19.