Мудрый Юрист

Институт президентства в Российской Федерации: проблемы и перспективы развития

Фомиченко Михаил Петрович, профессор кафедры конституционного и муниципального права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, доктор юридических наук.

В статье рассматриваются проблемы и перспективы совершенствования конституционной модели института президентства в России.

Ключевые слова: разделение властей, президентская республика, полупрезидентская республика, властный механизм.

Institute of presidency in the Russian Federation: problems and perspectives of development

M.P. Fomichenko

Fomichenko Mikhail Petrovich, professor, Chair of Constitutional and Municipal Law, Russian Law Academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation, doctor of juridical sciences.

The article considers the problems and prospects of improvement of the constitutional model of the Institute of presidency in Russia.

Key words: separation of powers, presidential Republic, semi-presidential Republic, the power mechanism.

В современном мире прослеживается очевидная взаимосвязь между формой государства и действительным местом главы государства в конституционном механизме власти. При этом статус главы государства прежде всего прямо связан с формой правления. В странах с монархической формой правления таковым является монарх, а в республиках - президент. Объем полномочий и его реальные возможности по их осуществлению в различных странах отнюдь не совпадают.

Так, для государств, в которых установлена парламентарная форма правления (в данном случае неважно, республиканская или монархическая) характерна незначительная роль главы государства. При этом за ним законодательно может быть закреплен весьма небольшой круг полномочий (Швеция). В других странах формально глава государства обладает широкими правами, однако на деле осуществляет свои функции по инициативе других государственных органов (чаще всего премьер-министра) (ФРГ, Великобритания).

В президентских республиках возможности главы государства гораздо шире. Ему вверяется исполнительная власть, он может в большей или меньшей степени воздействовать на органы законодательной и судебной власти. Вместе с тем в президентских республиках глава государства, как правило, не имеет права досрочного роспуска парламента или его отдельных палат (США, Бразилия).

Еще значительнее прерогативы и реальные возможности главы государства в республиках со смешанной формой правления. Аккумулируя в своих руках полномочия, характерные для главы государства парламентарной и президентской республик, президент превратился в один из ключевых институтов государственного механизма. Здесь как нигде важна должным образом организованная система власти, которая в первую очередь не только сдерживает политическую конкуренцию, но и гарантирует ее участникам овладение подлинными рычагами управления (Франция) <1>.

<1> См.: Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: ТК Велби: Изд-во "Проспект", 2008. С. 286.

Россия, являясь республикой с ярко выраженной смешанной формой правления, имеет свою особенность. Ее суть - "в откровенном дисбалансе системы сдержек и противовесов, делающем невозможной самостоятельность иных институтов власти, кроме Президента РФ" <2>.

<2> Краснов М.А. Институциональный фактор искажения конституционного духа // Конституционный вестник. Специальный выпуск. 2008. N 1 (19). С. 130.

Президент России, как того требует логика смешанной (или полупрезидентской) республики, является институтом, предназначенным, во-первых, для традиционного олицетворения завершенности государственной конструкции - "высший представитель государства и символ нации"; во-вторых, для охраны конституционного строя, государственного суверенитета, целостности страны; в-третьих, для независимого политического арбитража.

Именно в третьей функции состоит преимущество модели смешанного типа. В государствах с развитыми традициями компромиссов, со стабильной политической системой, с устоявшимися и доминирующими в обществе демократическими ценностями политические кризисы и конституционные тупики особой опасности не представляют. В государствах же, где таких традиций и такой системы еще нет, подобные кризисы могут привести к весьма опасным последствиям. Поэтому миротворческая, стабилизирующая роль президента тут неоценима.

Вопрос только в том, как такая роль трактуется, не есть ли это скрытое придание главе государства доминирующего положения над всеми ветвями власти? Такое опасение кроется в самой Конституции РФ, в ст. 10 которой провозглашается: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную". А так как Президент РФ не является составной частью ни одной из этих ветвей власти, то он официально не входит в систему разделения властей и как бы стоит над всеми ветвями власти. К тому же, несмотря на то что Президент России не входит в классическую "триаду ветвей власти", он назван первым среди институтов, которые осуществляют ее согласно ст. 11 Конституции РФ, государственной власти в стране. А не означает ли это положение некой надынституциональности Президента, теоретическое основание его права на контроль за деятельностью всех других институтов? Ответ однозначный: нет, не означает.

Во-первых, потому, что само провозглашение принципа разделения властей и самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти говорит о том, что никто, в т.ч. и Президент РФ, не вправе принимать к своему ведению вопросы, отнесенные к компетенции соответствующих органов власти.

Во-вторых, Конституция РФ закрепляет за Президентом его собственные властные прерогативы - функции и полномочия, перечисленные в главе 4.

В-третьих, фактическое нахождение Президента в системе разделения властей подтверждается его обязанностью издавать указы и распоряжения в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, а также правом иных субъектов власти и граждан обжаловать в суде акты главы государства.

И все-таки институт Президента РФ в смешанной модели, закрепленной в Конституции, действительно особый. Здесь российский Президент не только глава государства, что предполагает выполнение им фундаментальной роли хранителя государственности <3>, но и активный политический фактор. Благодаря существующей конструкции Президент возвышается над всеми институтами власти уже не как глава государства, а как активный политический игрок. Все иные его полномочия начинают "работать" на моносубъектность Президента <4>.

<3> Краснов М.А. Глава государства: рецепция идеи "отцовства" // Общественные науки и современность. 2008. N 5 - 6.
<4> Информационный бюллетень. 1993. N 3. С. 28 - 31.

Какие же рычаги, обеспечивающие монопольное положение Президента РФ в системе органов государственной власти, предусматривает российская Конституция? <5> Отметим основные <6>.

<5> Для обеспечения властного доминирования Президента достаточно конституционных норм, связанных с формированием и отставкой Правительства и роспуском Государственной Думы.
<6> См. об этом подробнее: Краснов М.А. Институциональный фактор искажения конституционного духа // Конституционный вестник. Специальный выпуск. 2008. N 1 (19). С. 133 - 135.
  1. Порядок формирования Правительства. Прежде всего это согласование кандидатуры премьера (Председателя Правительства). Статья 111 Конституции РФ гласит: "1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. 2. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. 3. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. 4. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы".

Однако при осуществлении этой процедуры возникают три "но":

Первое. Это, по существу, неприемлемая для депутатов статья, т.к. после их третьего отказа Президент РФ обязан распустить Государственную Думу.

Второе. Это возможность вынести вотум недоверия или не поддержать вотум доверия. По существу, это положение является безальтернативным для народных избранников, т.к. право выбирать между отставкой Правительства и роспуском Государственной Думы предоставлено Президенту РФ. И нет сомнений, что будет распущена Дума, т.к. главе государства не грозят никакие политические последствия <7>.

<7> Во Франции именно институт недоверия нейтрализует возможность Президента назначать премьера без всякого согласования. Здесь Кабинет министров обязан уйти в отставку, если не имеет поддержки Национального собрания. Не случайно некоторым президентам приходилось назначать премьер-министрами своих политических оппонентов.

Третье. Это то, что возможный роспуск Государственной Думы кардинально для самих народных избранников проблемы не решает. Новый состав Думы, избранной в результате досрочных выборов, вновь окажется перед лицом того же Правительства, которое будет напоминать новому составу нижней палаты российского парламента (пусть даже более оппозиционному Президенту РФ) об институциональном бессилии нижней палаты <8>.

<8> А как быть, если вновь избранная Государственная Дума сразу же после выборов выразит недоверие Правительству, ведь она не может быть распущена в течение года после выборов (ст. 117)?

Таким образом, в России Правительство не может не быть исключительно президентским, т.к. все его члены своим высоким статусом обязаны только Президенту. Аппаратные договоренности не меняют институционального дисбаланса.

  1. Наличие у Президента страны права отправить Правительство в отставку не только без всякого внешнего повода, но и без всяких консультаций с представителями иных властных институтов <9>.
<9> См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.О. Лучина по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П // СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6447.
  1. Обязанность Правительства слагать с себя полномочия перед вновь избранным Президентом.

При рассмотрении перспектив развития института президентства в России проявляются как минимум три проблемы. Обозначим их и возможные варианты решения каждой.

Проблема первая - существующая в Конституции проблема дисбаланса во властном "треугольнике": Президент - Правительство - Парламент <10>. Смысл проблемы заключается как раз в системе взаимного влияния и соотношении политического веса этих институтов <11>.

<10> См.: Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М., 2008. С. 5.
<11> Речь не идет о классическом разделении властей (согласно ст. 10 Конституции). Сама "концепция разделения властей", по меткому выражению профессора В.Е. Чиркина, "являющаяся непреложным постулатом демократии, имеет ориентирующий характер и нигде, по крайней мере в современных условиях, не осуществляется и, видимо, не может быть осуществлена в "чистых формах". См.: Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. N 5. С. 18.

Рассматриваемый институциональный "треугольник" в нашей стране никогда не был и вряд ли может быть "равнобедренным" или "прямоугольным", поскольку парламент и Правительство всегда будут на разном уровне и не будут равноудалены от Президента. Даже "теоретическая примерка" парламентской и президентской моделей показывает, что в современной России негативные последствия их введения перевесят возможные преимущества. Да и вероятность такого рода конституционной реформы весьма низка" <12>.

<12> См.: Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М., 2008. С. 215.

Следует согласиться с мнением известного французского правоведа М. Лесажа о том, что "сильный" президент - только тот, который опирается на правительство, имеющее достаточную поддержку в парламенте, т.к. оно сформировано парламентским большинством. Конфликт между президентом и правительством неизбежно подрывает всю систему государственной власти, но и абсолютно "бесконфликтное единство грозит перерасти в элементарную политическую атрофию", что тоже может привести к непредсказуемым последствиям <13>. В этом контексте российская Конституция "не столько сверхпрезидентская", сколько "недопарламентская" <14>. Так, например, И.М. Степанов отмечает, что "президентский объем полномочий в 4 раза превышает парламентские, и у Президента в 4 раза больше возможностей распустить Государственную Думу, чем парламенту отрешить Президента от должности" <15>.

<13> См.: Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в РФ. М., 2005. С. 203, 206.
<14> См.: Ведомости. 2008. 14 ноября.
<15> Степанов И.М. Российское парламентское право // Государство и право. 1994. N 3. С. 13.

Решение данной проблемы видится в соответствующем изменении баланса отдельных элементов президентской и парламентской моделей - в создании ответственного Правительства (или Правительства парламентского большинства), занимающего как бы серединное положение между главой государства и народным представительством <16>.

<16> При этом следует иметь в виду, что само законодательное закрепление процедуры формирования Правительства на основе парламентского большинства еще не означает автоматического перехода к парламентской республике. Как показывает международный опыт, "классическая" парламентарная республика (Австрия, Венгрия, Италия, Чехия) предполагает наличие "слабого" президента, избираемого либо парламентом, либо специально им созданным органом. К тому же в классической парламентарной республике президент, являясь главой государства, обладает гораздо меньшими полномочиями, чем председатель правительства. См.: Зуйков А.В. Институт президентства в России // Конституционный вестник. Специальный выпуск. 2008. N 1 (19). С. 174.

Для воплощения этой идеи в жизнь определенные шаги уже сделаны - внесены соответствующие поправки в ст. 103 Конституции РФ, отнеся к предметам ведения Государственной Думы контрольные функции в отношении исполнительной власти, и в Федеральный конституционный закон "О Правительстве РФ", возложив на Правительство корреспондирующую обязанность <17>. Но этого недостаточно, необходимо непосредственно перейти к системе, при которой партия, получившая большинство мест на выборах в Государственную Думу (или коалиция), получает право предлагать Президенту кандидатуру на пост Председателя Правительства и формировать состав Правительства.

<17> Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 1. Ст. 2.

Российская Конституция не содержит каких-либо ограничений в части возможности формирования Правительства парламентским большинством. В качестве вариантов решения этого вопроса возможны:

а) соответствующие конституционные поправки <18>:

<18> См.: Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М., 2008. С. 218 - 220.

б) необходимые изменения в ст. 7 и 9 Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ", посвященные вопросам назначения и освобождения от должности Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров;

в) определенные дополнения в Федеральный конституционный закон "О Правительстве РФ", связанные с согласованием Президентом (и/или Председателем Правительства) кандидатур членов Правительства с парламентским большинством в ходе проведения "консультаций", а также с согласованием программы Правительства с парламентским большинством.

Проблема вторая. Последовательное и неконтролируемое расширение границ компетенции главы государства.

Полномочия российского Президента сегодня представляют собой некое подобие гигантского "айсберга", где конституционные прерогативы - лишь небольшая видимая вершина, остальной же массив - скрытая подводная часть, которая имеет не вполне известные очертания и размеры, неумолимо растет и, как следствие, начинает представлять опасность для всего, что его окружает <19>.

<19> См.: Зуйков А.В. Институт президентства в России: конституционная модель, современные реалии и перспективы развития // Конституционный вестник. Специальный выпуск. 2008. N 1 (19). С. 176.

Принятие в 1993 г. Конституции РФ стало серьезной попыткой ограничения исполнительной власти на основе четких правовых предписаний. Однако и здесь мы наблюдаем, как практика не оставляет попыток отодвинуть барьеры, установленные текстом Конституции, и расширить полномочия исполнительной власти.

Примером является Постановление Конституционного Суда от 31 июля 1995 г. N 10-П (по Чеченской Республике) <20>, в котором установлено, что ст. 80 Конституции РФ, характеризующую Президента как "гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина", следует толковать как общее положение, позволяющее Президенту совершать любые, прямо не запрещенные Конституцией действия. Таким образом, конституционный подход, ограничивающий власть Президента определенными перечисленными полномочиями, был радикально изменен.

<20> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 33. Ст. 3424.

Эта тенденция получила свое наиболее яркое выражение в изменениях, внесенных в Основной Закон страны. В трех из четырех Законов о поправке к Конституции РФ Президенту представлены совершенно новые полномочия, не предусмотренные Конституцией и подрывающие баланс распределения власти в рамках федеральной системы <21>. В результате данных изменений Президент получил не только увеличение срока полномочий с 4 до 6 лет, но и значительно большие возможности влиять на судебную власть и прокуратуру, на Совет Федерации.

<21> См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 1. Ст. 2; Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5.02.2014 N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" // Российская газета. 2014. 7 февраля; Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21.07.2014 N 11-ФКЗ "О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Российская газета. 2014. 23 июля; Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 19. Ст. 1146.

Изменения, внесенные в конституционную систему, превратили изначально задуманную модель в ее противоположность. По мнению многих экспертов, полупрезидентская система была трансформирована в "суперпрезидентскую" <22>.

<22> В отечественной юридической литературе предлагается выделить такую разновидность формы правления, как "суперпрезидентская" республика". Но если президентская республика характеризуется наиболее последовательным проведением в жизнь принципа разделения власти, то "суперпрезидентская" республика должна отличаться от других форм правления суперпоследовательным проведением в жизнь принципа разделения власти. А какой же смысл вкладывают в этот термин авторы концепции (сами употребляют его в кавычках)? Один из ее разработчиков, известный юрист А.Г. Орлов, пишет: "Суперпрезидентская" форма правления - это фактически такая система государственного управления, основной чертой которой является гипертрофированная, неконтролируемая президентская власть" (см.: Орлов А.Г. "Суперпрезидентская" республика латиноамериканского типа // Современное буржуазное право. Т. 2. М., 1987. С. 112). Но неконтролируемая президентская власть характерна для монократической республики, причем эта разновидность формы правления объединяет все республики, где власть сосредотачивается в руках единоличного лидера вне зависимости от названия поста, который он занимает.

Единственно возможным решением в данной ситуации является совершенствование нормативно-правовой базы института президентства. Речь идет о назревшей необходимости разработки и принятия Федерального конституционного закона "О Президенте РФ" - своеобразного кодекса президентской власти, расшифровывающего во всех нюансах его конституционные и иные положения. Для этого в Конституцию должна быть внесена соответствующая поправка, предусматривающая обязательное принятие такого акта.

Проблема третья. Разрыв между Президентом (и всем властным механизмом) и обществом.

Очевидно, что нормальное функционирование любых правовых конструкций возможно только при одном обязательном условии: глава государства, равно как и Правительство, и парламент, должен находиться под контролем общества, нести юридическую ответственность за злоупотребление властью. Обеспечение этого условия реально только тогда, во-первых, когда само общество будет испытывать потребность осознанно делать выбор, транслировать свои потребности, контролировать происходящее, делать выводы, реагировать на отклонения, призывать к ответственности и т.п., во-вторых, когда властные структуры во главе с Президентом будут ощущать свою зависимость от народа и ответственность перед ним, а также создавать эффективные механизмы контроля и ответственности в отношении самих себя. Для решения этой задачи необходимо:

1. Обеим "сторонам" - россиянам и власть предержащим - преодолеть специфику исторических, ментальных и национально-культурных особенностей, не предопределяющих, но легитимирующих тип властных отношений. Так, любое беззаконие "наверху" воспринимается как сигнал к тому, чтобы пренебрегать законом "внизу" <23>.

<23> См.: Максимов А.А. Соотношение законодательной и исполнительной власти в правовом государстве. Иваново, 1997. С. 76.

Для россиян по отношению к властным институтам это, с одной стороны, изжитие элементов неуверенности в собственной возможности что-нибудь изменить, преклонения, возвеличивания, подобострастного подчинения, упования на необходимость сохранения иллюзорной стабильности, граничащей с консерватизмом; с другой стороны, переход исключительно к цивилизованным и организованным формам реализации своих прав и интересов.

Для управляющей (властной) элиты по отношению к народу это стремление к некой высшей ступени нравственного и интеллектуального развития, проникновение к демократическим идеалам, сознательное создание механизмов, ведущих к реальному народовластию, но способных подорвать основы ее же стабильного положения.

2. Определить гибкую систему усиления ответственности главы государства перед народом. С этой целью:

а) предусмотреть механизм изменения правового статуса института главы государства, обязательный элемент которого - учет мнения народа.

Это касается прежде всего президентских полномочий и их сроков. Оптимального срока в мире объективно не существует. Единственная закономерность, которая прослеживается: срок полномочий главы государства, как правило, тем короче, чем более широкими полномочиями он располагает. К примеру, во Франции Президент избирался на 7 лет, в настоящее время он избирается на 5 лет, но его полномочия увеличены. При необходимости может быть увеличено и количество президентских сроков. Так, в США специально под Франклина Делано Рузвельта была отменена норма, запрещающая занимать президентский пост более двух сроков подряд, и автор "Нового курса" избирался главой США четырежды (!).

Видимо, определенные изменения допустимы и в Российской Федерации. При снижении реальной политической конкуренции, недоверии к выборам и неэффективности существующих механизмов конституционной и политической ответственности, в условиях всемирного экономического кризиса Россия должна быть мобильной и властные приоритеты должны меняться в зависимости от меняющихся запросов общества. Но длительность восприятия одного лица в качестве руководителя страны, особенно если его действия находят определенную поддержку, в России имеет свою особенность. Она заключается в формуле "от любви до ненависти...". И это необходимо учитывать. Чего, к сожалению, нет. Если увеличение длительности и количества президентских сроков главы государства во Франции и США происходили с санкции народа, то в России его (народ) никто не спрашивал. Решение "увеличить сроки конституционных полномочий Президента и Государственной Думы до 6 и 5 лет соответственно" обосновано и принято без учета его мнения <24>. Глас народа в этой ситуации должен быть обязательно услышан по вопросу необходимости убрать слово "подряд" в п. 3 ст. 81 Конституции РФ, внеся соответствующую поправку;

<24> Аргументы, представленные в Послании Президента страны Федеральному Собранию РФ, заключаются в том, что, во-первых, для России 4 года - это слишком мало, чтобы успеть реализовать задуманное, достичь определенной стабильности; во-вторых, на время переходного периода это может способствовать стабилизации и прогрессу. См.: Российская газета. 2008. 6 ноября.

б) четко определиться с перераспределением политических функций между Президентом и Председателем Правительства (и Правительством в целом), Администрацией Президента и Аппаратом Правительства. Предложения некоторых ученых об упразднении должности Председателя Правительства РФ и возложении этих функций на Президента РФ не несут конструктивного начала, а имеют только эмоциональный подтекст <25>. Все должно происходить не за счет сужения сферы президентских полномочий, а посредством более полного раскрытия конституционного потенциала Правительства и исполнительной власти в целом.

<25> См.: Угланов А. Не метлой, так конституцией // Аргументы недели. 2014. N 34 (426). 11 - 17 сентября.

Таким образом, повышение эффективности института президентства в Российской Федерации видится в изменении взаимоотношений между Правительством и парламентом и корректировке сроков легислатуры основных конституционных институтов государственной власти <26>.

<26> См.: Фомиченко М.П. Конституционная модель института президентства в России // Юстиция. 2009. N 4. С. 75 - 83.

Литература

  1. Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в РФ. М., 2005.
  2. Зуйков А.В. Институт президентства в России: конституционная модель, современные реалии и перспективы развития // Конституционный вестник. Специальный выпуск. 2008. N 1 (19).
  3. Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М., 2008.
  4. Угланов А. Не метлой, так конституцией // Аргументы недели. 2014. N 34 (426). 11 - 17 сентября.