Мудрый Юрист

Кадры УИС решают все, и даже больше...

Светлана Борсученко, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовного права и криминологии РПА МЮ РФ, г. Москва.

Международные акты предъявляют высокие требования к сотрудникам учреждений и органов, исполняющих наказания. Для того чтобы персонал соответствовал этим требованиям, государство должно повышать престиж службы, проводить кадровую политику, которая бы обеспечивала качественный отбор, подготовку и переподготовку сотрудников. Необходимо создать достойные условия труда и предусмотреть дополнительные социальные гарантии.

Правила ООН

Согласно классификатору Международной организации труда наиболее важных и нужных обществу профессий персонал пенитенциарных учреждений находится на втором месте, уступая первенство лишь профессии астронавта. Военным и полиции в этой иерархии отведено шестое и восьмое место соответственно <1>.

<1> Хуторская Н.Б. Справка о функционировании пенитенциарных учреждений и об условиях труда их персонала за рубежом. М.: НИИ ФСИН России, 2003.

Учитывая задачи, решаемые персоналом пенитенциарных учреждений, и роль в обеспечении общественной безопасности, условия его работы признаются исключительно сложными, а труд весьма важным и нужным (п. 46.3 Минимальных стандартных правил ООН обращения с заключенными <2>, далее - Правила). Поэтому органы тюремного управления должны заботиться о тщательном отборе персонала всех категорий, поскольку хорошая работа тюремных учреждений зависит от добросовестности, гуманности, компетентности и личных качеств сотрудников (п. 46.1 Правил). Тюремной администрации рекомендуется прививать своим сотрудникам (и обществу в целом) убеждение в том, что они выполняют работу большого общественного значения (п. 46.2 Правил).

<2> Приняты на первом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями 30.08.1955, одобрены Экономическим и Социальным советом на 994-м пленарном заседании 31.07.1957.

Для достижения указанных целей сотрудников тюремной администрации следует назначать в качестве специализированных работников тюремного управления, пользующихся статусом государственных служащих и имеющих уверенность в сохранении должности при условии эффективности их работы и физической способности выполнять возлагаемые на них задачи. Они должны быть обеспечены достойной заработной платой, соответствующими льготами и условиями труда (п. 46.3 Правил).

Персонал должен быть достаточно образованным и развитым. Перед поступлением на работу требуется сдача экзаменов по общей и специальной подготовке. В процессе деятельности сотрудникам необходимо поддерживать и повышать свою квалификацию (п. 47 Правил).

Сотрудники тюрем также должны иметь особую физическую подготовку (п. 54.2 Правил).

Все сотрудники мест заключения должны вести себя и выполнять свои обязанности так, чтобы служить примером для заключенных и завоевывать их уважение.

Европейские тюремные правила

Учитывая Минимальные стандартные правила ООН обращения с заключенными, Европейские тюремные правила (2006) <3> (далее - Тюремные правила) более подробно закрепляют требования к тюремной администрации и персоналу, которым посвящен самостоятельный раздел (часть V Тюремных правил).

<3> Рекомендация REC (2006) 2 Комитета министров государствам - членам Совета Европы, касающаяся Европейских тюремных правил (утверждена Комитетом министров 11.01.2006 на 952-м заседании заместителей министров) // Сборник документов Совета Европы / Сост. В.Б. Первозванский, Н.Б. Хуторская. М.: PRI, 2011.

Европейские тюремные правила рассматривают работу в тюрьме как государственную службу. Тюремная система не должна подчиняться военному ведомству или полиции (п. 71 Тюремных правил).

Однако статус гражданской тюремной службы не исключает наличия форменной одежды установленного образца, структуры подчиненности и соподчиненности в рамках ведомства, жесткой служебной дисциплины.

В настоящее время в большинстве европейских государств тюремные ведомства входят в состав министерства юстиции как достаточно самостоятельные службы или агентства. В структуре министерства созданы департаменты, ответственные за некоторые стратегические вопросы деятельности тюремной службы, в частности реализацию политики в пенитенциарной сфере.

Согласно рекомендациям, содержащимся в п. 72.1 Тюремных правил, управление тюрьмами должно осуществляться в этических рамках, с признанием того, что к заключенным необходимо относиться гуманно и с уважением неотъемлемого достоинства человека.

Персонал должен демонстрировать ясное осознание цели тюремной системы, а администрация - служить примером на пути к достижению этой цели.

Обязанности персонала выходят за круг обязанностей простых охранников и должны выполняться с учетом необходимости содействовать возвращению заключенных в общество после отбывания наказания на основе программы позитивной мотивации и помощи.

Персонал должен работать в соответствии с высокими профессиональными нормами и требованиями к личным качествам (п. 72.2 Тюремных правил).

Организация и управление пенитенциарными учреждениями должны строиться таким образом, чтобы работа с заключенными:

Таким образом, нормы международных актов определяют статус тюремного ведомства как социально ориентированной, демилитаризированной государственной службы, деятельность которой строится на принципах гуманизма и уважения прав человека.

Отдельные требования Европейские тюремные правила устанавливают при подборе тюремного персонала, а также при его подготовке.

Так, при комплектовании штата сотрудников администрации тюрьмы рекомендуется уделять повышенное внимание необходимости обеспечения их добросовестности, гуманности, компетентности и персональной пригодности к сложной работе, которую им предстоит выполнять (п. 77 Тюремных правил).

Заработная плата должна привлекать высококвалифицированных специалистов, отвечающих всем необходимым требованиям (п. 79.1 Тюремных правил).

Льготы и условия труда должны соответствовать ответственному характеру работы в правоохранительном ведомстве (п. 79.2 Тюремных правил).

Подготовка всех сотрудников должна включать изучение международных и региональных документов и стандартов в области прав человека, особенно Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания, а также изучение вопросов, связанных с применением Европейских тюремных правил (п. 81.1 Тюремных правил).

Тюремной администрации необходимо уделять первоочередное внимание соблюдению правил для персонала (п. 73 Тюремных правил).

Международные акты подчеркивают важность управления тюрьмами в рамках этического контекста, который призывает к уважению человеческого достоинства каждого, кто находится в тюремных стенах: заключенных, сотрудников и посетителей. Эти этические правила должны быть универсальными в применении, и международные документы по правам человека обеспечивают эту универсальность. Концепция прав человека является неотъемлемой частью хорошего управления тюрьмой, обеспечивая его эффективность и безопасность.

Требования к тюремному персоналу содержатся также в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (1979), Стандартных минимальных правилах ООН, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила, 1985), Резолюциях Комитета министров Совета Европы от 30.04.1966 N (66) 26 "Статус, набор и подготовка персонала тюрем" и от 20.09.1968 N (68) 24 "Статус, отбор и подготовка руководящего персонала учреждений по исполнению наказаний", Европейских правилах в отношении несовершеннолетних, отбывающих наказания и иные меры уголовно-правового характера (2008).

Правила о пробации

Требования к персоналу, исполняющему наказания без изоляции осужденных от общества, содержатся в Стандартных минимальных правилах ООН, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила, 1985), Стандартных минимальных правилах ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила, 1990), Европейских правилах в отношении несовершеннолетних, отбывающих различные виды наказаний (2008), Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 10.09.1997 N R(97)12 "О персонале, исполняющем общественные санкции и меры", Правилах Совета Европы о пробации (2010).

В соответствии с Правилами о пробации структура, статус и обеспечение службы пробации должны соответствовать уровню задач, которые на нее возложены, и отражать значение для общества функций, которые она выполняет (п. 18).

Согласно п. 19 Правил о пробации служба пробации может являться государственной или частной организацией.

Однако, как отмечает А. Коровин, Правила о пробации определяют необходимость нахождения службы пробации в ведении государственных структур, даже если ее функции осуществляются неправительственными организациями или добровольными помощниками (п. 9) <4>.

<4> Коровин А.А. Правовое регулирование и организация деятельности уголовно-исполнительных инспекций с учетом европейских стандартов и зарубежного опыта исполнения наказаний: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.

Служба пробации должна работать так, чтобы завоевать уважение других правоохранительных органов и общества благодаря статусу и работе сотрудников службы пробации. Соответствующие органы должны способствовать достижению этой цели, обеспечивая службу необходимыми ресурсами, качественным подбором и комплектованием кадрами, адекватным денежным содержанием сотрудников и хорошим руководством.

В отношении персонала в Правилах о пробации даны следующие рекомендации.

Сотрудники должны подбираться и назначаться на должности в соответствии с принятыми требованиями, среди которых особое внимание следует уделять честности, гуманности, профессионализму и личным качествам, необходимым для выполнения сложных обязанностей, которые на них возложены.

Все сотрудники должны иметь возможность получения образования и подготовки, соответствующих их роли и уровню профессиональных обязанностей.

Все сотрудники должны пройти первоначальную подготовку и приобрести необходимые навыки, знания и ценностные ориентации. Следует оценить знания сотрудников в установленном порядке с присвоением квалификации, которая подтверждает уровень полученной подготовки.

В течение срока службы все сотрудники должны поддерживать и пополнять уровень знаний и профессиональных навыков на курсах без отрыва от работы, которые должны быть организованы для них.

Сотрудники должны получить соответствующую подготовку и использовать в работе знания в области юриспруденции, этики, организации, современные методики и кодекс поведения.

Сотрудники, которые работают или будут работать с осужденными, совершившими специфические преступления, должны получить специальную подготовку.

В процессе подготовки следует уделять особое внимание осужденным и по возможности жертвам, которые могут создавать определенные проблемы или испытывают некоторые трудности.

Количество сотрудников должно быть достаточным, чтобы они могли эффективно выполнять свою работу. Каждый сотрудник должен иметь такую нагрузку, которая бы позволяла осуществлять эффективно и гуманно контроль и надзор за осужденными, оказывать им помощь и по возможности работать с их семьями, а также с потерпевшими. Если нагрузка слишком велика, руководство должно найти правильное решение и дать указание сотрудникам о приоритетности выполняемых обязанностей.

Руководство должно обеспечить качество работы службы пробации путем организации работы персонала, должным руководством и его мотивацией. Сотрудники должны нести ответственность за свою работу.

Руководство должно поддерживать и развивать деловые взаимоотношения и хорошие контакты с другими ведомствами и партнерами, добровольными помощниками, местными властями, средствами массовой информации и общественностью.

Руководители должны создать обстановку, при которой руководители советуются с сотрудниками по вопросам, касающимся профессиональной деятельности и условий работы.

Оплата труда сотрудников, система поощрений и условия их труда должны отражать особенности их профессиональной деятельности и соответствовать характеру труда с тем, чтобы привлекать новых сотрудников и удерживать старых.

В пункте 13 Правил о пробации предусмотрена "обязанность сотрудников работать в соответствии с высокими международными и национальными этическими и профессиональными требованиями".

Рекомендации о персонале

Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 10.09.1997 N R(97)12 "О персонале, исполняющем общественные санкции и меры" подробно регламентирует принципы набора, отбора, обучения персонала, условия его работы, а также этические требования к нему. Подчеркивается, что в документах, регламентирующих реализацию данных принципов, "должна быть четко изложена политика в отношении персонала, исполняющего наказание и меры. Эта политика должна носить этический характер корпоративной или личной ответственности, особое внимание должно быть уделено приверженности страны документам по правам человека" (п. 1 Рекомендации).

В пункте 2 Рекомендации установлена пластичность принципов кадровой политики: они "должны пересматриваться, а при необходимости и обновляться под влиянием изменений, касающихся исполнения санкций и мер, а в более широком плане - обусловленных административным, профессиональным и социальным развитием".

Предполагается, что "для эффективного выполнения возложенных разнообразных обязанностей персонал, исполняющий санкции и меры, должен быть достаточно многочисленным" (п. 3). Продекларировав это положение, разработчики Рекомендации оставляют за государствами право устанавливать соотношение между численностью персонала органов, исполняющих наказания и меры без изоляции от общества, и количеством осужденных, находящихся на учете.

Как представляется, это соотношение может быть обусловлено рядом факторов (уровень экономического развития, состояние преступности, судебная практика и др.), что и определяет существенные колебания этого показателя.

Говоря о статусе персонала, следует отметить одну из его составляющих - обучение персонала, которое повышает профессиональный уровень сотрудников, способствует росту авторитета и уважения как со стороны осужденных, так и в обществе.

В пункте 23 Рекомендации о персонале, исполняющем общественные санкции и меры, обращается особое внимание на то, что "обучение должно проводиться совместно со специальными органами, не принадлежащими к ведомству, организующему обучение". На наш взгляд, этот принцип следует взять на вооружение, поскольку привлечение специалистов извне помогает преодолеть узость рамок уголовно-исполнительной системы и ведет к расширению кругозора сотрудников, а беспристрастность приглашенных представителей позволяет объективно информировать персонал и доводить до него передовые взгляды и идеи, соответствующие выработанным в Совете Европы стандартам <5>.

<5> Там же.

Знание персоналом основополагающих принципов, лежащих в основе организации его деятельности, приводит к повышению ее эффективности (п. 34 Рекомендации).

Очевидно, что эффективность исполнения наказаний в значительной степени зависит от кадрового обеспечения тюремного ведомства и службы пробации, от тех требований, которые предъявляются к сотрудникам, от их квалификации, степени профессиональной подготовки и личностных качеств. Цели и задачи учреждений и органов, исполняющих наказания, не предусматривают борьбу с преступностью, а состоят в исполнении приговора суда (изоляция, надзор, контроль) и в создании условий оказания помощи осужденным для возвращения в общество.

В силу важности и сложности функций, выполняемых сотрудниками учреждений и органов, исполняющих наказания, они должны иметь особый правовой статус и пользоваться дополнительными средствами социальной защиты.

Анализ положений международных документов указывает на целесообразность определения статуса службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы РФ, а также их персонала с учетом международных стандартов, которые содержат соответствующие рекомендации и требования, поскольку российское уголовно-исполнительное законодательство не урегулировало эти важные вопросы должным образом.