Мудрый Юрист

Правовая природа и значение спора о праве по делам, возникающим из публичных правоотношений *

<*> Статья написана с использованием материалов, размещенных в СПС "КонсультантПлюс".

Павлова Маргарита Сергеевна, доцент кафедры судебной власти и организации правосудия Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики", кандидат юридических наук.

В статье автор анализирует природу спора о праве по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также его значение и влияние при определении процессуальных особенностей при рассмотрении и разрешении данной категории дел.

Ключевые слова: спор о праве, дела, возникающие из публичных правоотношений, публичные правоотношения.

Legal nature and significance of the issue on law in cases arising out of public legal relations

M.S. Pavlova

Pavlova Margarita Sergeevna, assistant professor, Chair of Judicial Power and Organization, National Research University "Higher School of Economics", candidate of juridical sciences.

In the article author analyses nature of legal dispute arises in cases coming out public legal relations, its role and influence on determination procedural features in the mentioned cases as well.

Key words: legal dispute, cases coming out of public legal relations, public legal relations.

В науке гражданского процессуального права вопрос о наличии спора о праве по делам, возникающим из публичных правоотношений (их субъектами с одной стороны выступают граждане, организации, с другой - органы власти, должностные лица), является дискуссионным. Так, одна группа ученых сходится во мнении о том, что предмет судебного разбирательства по данной категории дел есть вытекающий из упомянутых выше правоотношений спор о праве (А.Т. Боннер, А.С. Вельмин, Т.В. Пешкова, Ю.Н. Старилов и др.) <1>. Другие правоведы, напротив, полагают, что суд осуществляет только судебный контроль за законностью в сфере властеотношений (М.А. Гурвич, П.Ф. Елисейкин, А.Ф. Клейнман и др.) <2>.

<1> Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1966; Вельмин А.С. Правовая природа дел об административном надзоре, рассматриваемых в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2012. N 8; Пешкова Т.В. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции как форма осуществления судебной власти // Административное право и процесс. 2012. N 11; Старилов Ю.Н. К вопросу о новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2002. N 2.
<2> Клейнман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Социалистическая законность. 1946. N 9; Елисейкин П.Ф. Судебный надзор за деятельностью административных органов // Проблемы государства и права на современном этапе. Владивосток, 1963; Гурвич М.А. Обязательность и законная сила судебного решения // Советское государство и право. 1970. N 5.

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, является видом гражданского судопроизводства. Последний в теории процессуального права определяется как предопределяемый предметом судебного разбирательства и предусмотренный Гражданским процессуальным кодексом РФ (далее - ГПК РФ) <3> особый процессуальный порядок возбуждения и рассмотрения определенных категорий дел судом первой инстанции в целях оптимальной защиты материальных прав и интересов юридически заинтересованных лиц, обратившихся в суд <4>. Предметом судебного разбирательства по любой категории дел всегда выступают соответствующие материальные правоотношения, особенности <5> которых определяют особенности процессуального регламента. Таким образом, от ответа на вопрос о специфике материальных правоотношений, рассматриваемых судом по делам, предусмотренным подразделом III раздела II ГПК РФ, зависят конкретные правила судопроизводства по данной категории дел (сокращенные сроки судебного разбирательства, установление альтернативной подсудности по месту жительства заявителя / месту нахождения органов власти и возложение на них бремени доказывания, право суда истребовать доказательства по собственной инициативе и др.), законодательная регламентация которых должна быть направлена прежде всего на защиту интересов граждан и организаций.

<3> Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 октября 2002 г. N 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Гражданский процесс" (под ред. М.К. Треушникова) включен в информационный банк согласно публикации - Статут, 2014 (5-е издание, переработанное и дополненное).

<4> Гражданский процесс / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Городец, 2003. С. 30.
<5> Спорный/бесспорный характер правоотношений, равенство/неравенство субъектов и т.п. - Прим. М.П.

С понятием спора о праве неразрывно связана обеспеченность нормативных предписаний мерами государственной защиты. Определение существа спора и его юридической природы помогает уяснить механизм и степень эффективности охраны субъективных прав и охраняемых законом интересов. Ученые-процессуалисты высказывают различные точки зрения на проблему правовой природы спора о праве, возникающего между гражданином, организацией и органами власти.

В частности, П.Я. Трубников писал о том, что "в этих делах, в отличие от исковых, рассматривается не спор о субъективном праве или охраняемом законом интересе, возникающий из гражданских правоотношений, а спор о праве, возникающий между гражданином и органом государственного управления либо должностным лицом, которые, по утверждению гражданина, незаконно лишили его возможности полностью или частично осуществить право либо незаконно возложили на него какую-либо обязанность" <6>. Однако автор не раскрывает правовую природу спора по данной категории дел, ограничиваясь указанием на то, что такой спор не является материально-правовым. С данным утверждением нельзя согласиться, поскольку любое правоотношение, которое рассматривает суд первой инстанции, всегда является материально-правовым.

<6> Трубников П.Я. Обжалование неправомерных действий // Вестник Верховного Суда СССР. 1991. N 1. С. 20.

Некоторые правоведы напрямую связывают административный спор с реализацией публичного управления и исполнительной власти. При этом, как правило, они обращают внимание на внешние особенности дел, возникающих из публичных правоотношений (неравенство субъектов, связь на основе власти и подчинения и т.д.) <7>. Недостаток данного подхода состоит в том, что его представители предлагают чрезмерно узкую трактовку споров без учета их отраслевой принадлежности. Вместе с тем сфера публичных правоотношений, в которой могут возникать конфликты с органами власти, не ограничивается рамками управленческой деятельности. Например, заявления граждан, поданные в порядке гл. 25 ГПК РФ, могут быть основаны на нарушениях норм конституционного права (права на выезд из РФ, социального обеспечения и др.) <8>.

<7> Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 103; Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 409 - 410; и др.
<8> См., например: Определение Верховного Суда РФ от 19 апреля 2006 г. по делу N 49-Г06-6; Определение Верховного Суда РФ от 2 марта 2007 г. по делу N 66-В06-18 и др. // СПС "КонсультантПлюс".

А.Т. Боннер, Д.М. Чечот предложили более глубокое теоретическое обоснование административных споров, которые, по их мнению, обусловливаются сущностью правоотношений между органом власти и заинтересованным лицом. Возникая из административных, финансовых или пенсионных правоотношений, они теснейшим образом связаны с иными взаимосвязанными и взаимообусловленными ими правоотношениями - это гражданские, жилищные, брачно-семейные, трудовые и т.п. правоотношения. Ответить на вопрос о правомерности или неправомерности обжалуемых действий органов государственного управления или должностных лиц, т.е. разрешить административный спор по существу, практически невозможно, не вникая в нюансы гражданских, жилищных и иных правоотношений, неразрывно связанных с ними <9>. Данный подход представляется научно обоснованным и находит свое подтверждение в судебной практике.

<9> Боннер А.Т. Указ. соч. С. 142; Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л.: Издательство Ленинградского университета, 1973. С. 80 - 82.

Так, в 2009 г. Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ было рассмотрено дело по иску С. к муниципальному учреждению "..." о признании недействительным отказа в предоставлении земельного участка в собственность, понуждении передать земельный участок в собственность. Заявленные требования были удовлетворены судом ввиду существенного нарушения норм материального права <10>. По другому делу суды, отказывая в удовлетворении жалобы К., поданной в связи с непредоставлением ему начальником УВД по Хабаровскому краю необходимой для научных исследований информации, руководствовались нормами Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и защите информации" от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ. В дальнейшем постановления российских судов были обжалованы заявителем в Европейский суд по правам человека, который исследовал вопрос о нарушении Конвенции о защите прав человека и основных свобод (свободы выражения мнения, свободы получать и распространять информацию) <11>. Таким образом, обращение в суд гражданина с требованием рассмотреть спор о праве обусловлено неправильным, по его мнению, применением органами власти норм гражданского, земельного и других отраслей права. Разрешение такого спора требует исследования соответствующих, взаимосвязанных с публичными, правоотношений.

<10> Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 декабря 2009 г. N П-ВО9-19 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. N 7.
<11> URL: www.europeancourt.ru.

Далее рассмотрим особенности спора о праве, возникающего в публично-правовой сфере.

Для любого спора о праве характерны две конфликтующие стороны, одна из которых действительно или предположительно нарушает либо оспаривает права или интересы другой стороны, в связи с чем последняя обращается в суд. К спору приводят различные действия, совершаемые органами власти или должностными лицами: наложение штрафа, лишение гражданина специального права (например, водительских прав, права охоты), конфискация или возмездное изъятие определенных предметов, отказ в предоставлении определенных льгот и т.п. Деятельность суда по разрешению каждого заявленного требования, исследованию всех представленных по делу доказательств и установлению на их основе фактов, а также выводов о правах и обязанностях участвующих в деле лиц свидетельствует о том, что между участниками процесса существует определенный конфликт, за урегулированием которого они обратились к независимому арбитру. С точки зрения В.Н. Кудрявцева, конфликт можно определить как противоборство субъектов права в связи с применением, нарушением или толкованием правовых норм. Юридическим является любой конфликт, в котором спор так или иначе связан с правовыми отношениями сторон и, следовательно, субъекты, либо мотивация их поведения, либо объект конфликта обладают правовыми признаками, а конфликт влечет юридические последствия <12>. В.А. Лазарева утверждает, что функция судебной власти в правовом государстве заключается в разрешении возникающих в обществе конфликтов правового характера <13>, или спора о праве. Полагаем, наиболее удачное определение данной категории дано Т.В. Худойкиной. По ее мнению, спор о праве в целом есть форма допустимого правомерного поведения по отстаиванию правовых интересов <14>. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) представителей властных структур, если считают, что нарушены их права и свободы. Оспаривание прав заключается в таком поведении органов власти, в результате которого становится неопределенным содержание конкретных субъективных прав либо спорным становится сам факт их существования. Для спора о праве характерно противостояние участников друг другу в соответствии с их собственными интересами. Например, по делам о лишении водительских прав за управление транспортным средством в состоянии опьянения в соответствии с ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ запрещается использование доказательств, полученных с нарушением закона <15>. Следовательно, в суде при оспаривании соответствующего постановления гражданин должен обосновать нарушение сотрудником ГИБДД процедуры привлечения к административной ответственности (неисправность прибора, отсутствие понятых и т.д.). В свою очередь, представитель органа власти будет доказывать, что его действия по наложению административного взыскания были совершены в соответствии с нормами закона. В рассмотренном примере налицо допускаемое законом противоборство субъектов по отстаиванию своих интересов, обусловленное применением правовых норм, которое привело к возникновению спора о праве.

<12> Юридическая конфликтология / Отв. ред. В.Н. Кудрявцев. М., 1995. С. 15.
<13> Лазарева В.А. Судебная власть и ее реализация в уголовном процессе. Самара: Изд-во "Самарский университет", 1999.
<14> Худойкина Т.В. Юридический конфликт (теоретико-прикладное исследование): Дис. ... д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2002. С. 56.
<15> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. N 12.

По нашему мнению, специфика спора, возникающего с органами власти, состоит в следующем: речь идет о соответствующих конкретной ситуации основаниях (предпосылках, условиях), наличие которых необходимо для реализации субъективного права в публично-правовой сфере. Их отсутствие приводит либо к невозможности осуществления права, либо к появлению препятствий в его реализации. В результате право оказывается нарушенным, что побуждает заинтересованное лицо обратиться в суд в целях разрешения возникшего с органом власти конфликта.

Так, по одному из дел суд рассмотрел требование О., Т. о признании отказа местной администрации в приватизации комнаты незаконным. Отказ был мотивирован ссылкой на то, что жилые помещения в общежитиях не подлежат приватизации. Заявитель Т. ссылался на тот факт, что ему, как работнику завода, были предоставлены две жилые комнаты в общежитии. Позже между ним и администрацией был заключен договор найма жилых помещений. На протяжении длительного времени Т., О. своими силами делали в комнате ремонт, поставили индивидуальный электрический счетчик. Таким образом, в ходе судебного разбирательства заявители доказывали незаконность оснований, по которым им было отказано в приватизации комнаты. Судебным решением требования были удовлетворены, поскольку представленные по делу доказательства свидетельствуют о том, что данная комната не является общежитием и не относится к специализированному жилфонду <16>.

<16> Решение Ядринского районного суда Чувашской Республики от 25 декабря 2009 г. по делу N 2 - /2009 // Архив Ядринского районного суда Чувашской Республики.

В приведенном выше примере спор о принадлежащем гражданину праве на приватизацию возник вследствие нарушения органами власти оснований, необходимых для его реализации. Незаконные решения, действия (бездействие) представителей различных властных структур обусловливают невозможность осуществления субъективных прав, поскольку содержат соответствующие предписания, препятствующие в регистрации по месту жительства, получении разрешений на занятие определенной деятельностью, пользовании льготами и т.д. Согласно ч. 1 ст. 249 ГПК РФ в ходе судебного разбирательства на органы власти возлагается бремя доказывания правомерности принятых решений и совершенных действий (бездействия). В свою очередь, заявитель, считая свое право нарушенным, стремится обосновать незаконность таких решений, действий (бездействия), тем самым вступая в спор с представителями власти.

Еще в советской юридической литературе неоднократно указывалось: "... спор - такое состояние субъективного права, которое наступает в результате его нарушения" <17>, "... для возбуждения спора о праве достаточно утверждения обратившегося в суд лица о наличии у него субъективного права или охраняемого законом интереса, нарушенного определенным субъектом и поэтому нуждающегося в судебной защите", "... спор возможен... если должностное лицо своими действиями нарушило субъективное право гражданина" <18>. На сегодня действующее законодательство РФ и судебная практика связывают факт нарушения прав и свобод граждан в области публичных правоотношений с наличием спора о праве, разрешение которого требует проверки всех обстоятельств по делу. Так, в нормативных правовых актах, гарантирующих право оспаривания решений, действий (бездействия) органов власти, речь идет о нарушении прав и свобод граждан и организаций <19>. Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что нарушение прав и законных интересов лица, как правило, сопровождается наличием спора о праве <20>, разрешение которого по существу не представляется возможным посредством установления только формальных условий применения нормы, без исследования фактических обстоятельств и должной проверки доводов лиц, участвующих в деле. В противном случае право на судебную защиту, гарантированное ст. 46 Конституции РФ, в частности право на обжалование решений и действий (бездействия) органов власти, превращается в фикцию <21>. Аналогичные положения содержатся и в постановлениях Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ <22>.

<17> Гурвич М.А. Лекции по советскому гражданскому процессу. М., 1950. С. 68 - 69.
<18> Зейдер Н.Б. Судебное решение по гражданскому делу. М., 1965. С. 6 - 7; Николаева Л.А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1973. С. 12.
<19> ГПК РФ (гл. 25), АПК РФ (раздел III), Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и др. // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3813.
<20> Постановление Конституционного Суда РФ от 2 марта 2010 г. N 5-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 20 марта 2009 г. N 6-П и др. // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. N 2.
<21> Постановление Конституционного Суда РФ от 28 июня 2007 г. N 8-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2003 г. N 12-П и др. // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. N 5.
<22> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. N 3; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 сентября 2009 г. N 7037/09 // Вестник ВАС РФ. 2009. N 12; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 ноября 2006 г. N 11253/06 // Вестник ВАС РФ. 2007. N 2; и др.

Таким образом, с учетом проведенного анализа можно сделать следующие выводы. Во-первых, для данной категории дел характерно наличие спора о праве. Необходимым элементом последнего является вопрос о субъективных правах и обязанностях участников публичных правоотношений. Во-вторых, спор о праве между гражданами, организациями и органом власти состоит в решении вопроса о наличии предусмотренных законом оснований, от соблюдения которых зависит реализация материального права. В-третьих, особенности передаваемых на рассмотрение суда материальных правоотношений предопределяют порядок судопроизводства по соответствующей категории дел. Неравенство субъектов публичных правоотношений и наличие спора о праве между ними обусловливают потребность в детальном процессуальном регламентировании правил рассмотрения и разрешения дел таким образом, чтобы, с одной стороны, сгладить неравенство, существующее в материальных правоотношениях, с другой - предоставить гражданам и организациям в максимальной степени возможные юридические гарантии защиты и восстановления их прав. В этих целях полагаем необходимым закрепить более активную роль суда не только в сфере доказывания, что предусмотрено действующим ГПК РФ, но и на этапе контроля за исполнением судебных решений. Например, можно ввести обязательную систему отчетов органов власти и должностных лиц о реализации решений суда и предусмотреть ответственность за их неисполнение в установленный судом срок не только в форме дисциплинарных взысканий, налагаемых вышестоящими органами, но и на основании судебных решений. Эффективность результата на практике в данном случае будет зависеть от добросовестного исполнения своих обязанностей судами и представителями властных структур, а также от их готовности к сотрудничеству. Далее, считаем целесообразным обеспечить обязательное участие органа власти в судебном заседании и предусмотреть возможность отложения процесса не более чем три раза при условии признания судом уважительной причины отсутствия органа власти (с тем чтобы нарушение права гражданина не носило длящегося характера). В случае неявки без уважительных причин закрепить правило, согласно которому суд автоматически признавал бы выигравшей стороной гражданина, организацию. Это логично, поскольку согласно ст. 249 ГПК РФ бремя доказывания законности решений, действий (бездействия) возложено на органы власти. Иные процессуальные гарантии защиты прав граждан, организаций могут включать в себя право сторон на извещение о предмете спора и претензиях друг к другу до начала рассмотрения дела по существу, обеспечение права доступа к получению всесторонней информации о деятельности органов власти (информационная открытость) и др.

ЛИТЕРАТУРА

  1. Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002.
  2. Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1966.
  3. Вельмин А.С. Правовая природа дел об административном надзоре, рассматриваемых в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2012. N 8.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Гражданский процесс" (под ред. М.К. Треушникова) включен в информационный банк согласно публикации - Статут, 2014 (5-е издание, переработанное и дополненное).

  1. Гражданский процесс / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Городец, 2003. С. 30.
  2. Гурвич М.А. Лекции по советскому гражданскому процессу. М., 1950. С. 68 - 69.
  3. Гурвич М.А. Обязательность и законная сила судебного решения // Советское государство и право. 1970. N 5.
  4. Елисейкин П.Ф. Судебный надзор за деятельностью административных органов // Проблемы государства и права на современном этапе. Владивосток, 1963.
  5. Зейдер Н.Б. Судебное решение по гражданскому делу. М., 1965. С. 6 - 7.
  6. Клейнман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Социалистическая законность. 1946. N 9.
  7. Лазарева В.А. Судебная власть и ее реализация в уголовном процессе. Самара: Изд-во "Самарский университет", 1999.
  8. Николаева Л.А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1973.
  9. Пешкова Т.В. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции как форма осуществления судебной власти // Административное право и процесс. 2012. N 11.
  10. Старилов Ю.Н. К вопросу о новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2002. N 2.
  11. Трубников П.Я. Обжалование неправомерных действий // Вестник Верховного Суда СССР. 1991. N 1. С. 20.
  12. Худойкина Т.В. Юридический конфликт (теоретико-прикладное исследование): Дис. ... д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2002.
  13. Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л.: Издательство Ленинградского университета, 1973.
  14. Юридическая конфликтология / Отв. ред. В.Н. Кудрявцев. М., 1995.