Мудрый Юрист

Некоторые особенности правового регулирования северного морского пути

Кутафин Дмитрий Олегович, проректор, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

В данной статье анализируются способы регулирования транспортных операций в индустрии морских грузоперевозок Северного морского пути. По мнению автора, международные договоры являются способом объединения осуществляющих морскую торговлю государств. В статье проводится анализ проблемных аспектов создания интегрированной регуляторной системы в этой области.

Рассматривается деятельность Международной морской организации, в частности, речь идет о разработке рекомендаций для судов, эксплуатируемых в полярных водах.

Отмечается, что нормативные акты, разработанные Международной морской организацией, не являются обязательными для применения, что нивелирует эффект от их принятия. Необходимость совершенствования транспортных операций вызвана возрастающей интенсивностью морского пути, поэтому в рамках этого процесса было разработано Руководство Международной морской организации для судов, работающих в покрытых льдом водах Арктики.

В статье также рассматриваются вопросы осуществления морского страхования судов, эксплуатируемых в покрытых льдом арктических водах.

Ключевые слова: Северный морской путь, экологические проблемы транзита энергоресурсов, транспортные коридоры, Арктика, Арктические воды, морская окружающая среда Арктики, международные перевозки.

Some peculiarities of legal regulation of the Northern Sea Route

D.O. Kutafin

Kutafin Dmitrij Olegovich, prorector, Kutafin Moscow State Law University, candidate of juridical sciences.

The article analyses means of regulation of transport operations in the industry of cargo shipping of the North Sea Route. The author believes that international treaties are a means of unification of states engaged in sea commerce. The article analyses controversial aspects of creation of an integrated regulatory system in this sphere; considers activities of the International Maritime Organization, in particular recommendations for the ships used in Polar waters.

The author notes that regulatory enactments worked out by the International Maritime Organization are not compulsory for enforcement and this fact neutralizes the effect of adoption thereof. The necessity of improvement of transport operations is caused by increasing intensity of the sea route, therefore within the framework of this process there was elaborated the IMO Manual for Ships Operating in Polar Waters.

The article also considers the issue of effectuation of maritime insurance of ships used in Polar waters.

Key words: North Sea Route, environmental problems of transit of energy recourses, transport corridors, Arctic Region, Arctic waters, sea environment of the Arctic Region, international shipping.

Традиционным способом регулирования транспортных операций в индустрии морских грузоперевозок являются международные договоры. Это связано с тем, что все морские пути пересекают многочисленные национальные границы; нормативные акты, принятые одним государством, как правило, имеют последствия для правовой системы соседних государств. Чтобы избежать конфликтов, прибегают к международным договорам как способу объединения всех осуществляющих морскую торговлю государств, для создания интегрированной регуляторной системы. Усилия по созданию такой системы в отношении Северного морского пути сосредоточены на трех основных направлениях: безопасность, надежность и предотвращение загрязнения. Международная морская организация является органом ООН, вырабатывающим политику по установлению правил перевозки не только для Северного морского пути, но и для всех маршрутов международных морских перевозок.

Представляется, что слабым моментом деятельности Международной морской организации является недостаток механизма принудительной реализации разработанных актов <1>. После того как организация приняла правила перевозок, реализация этих стандартов является задачей стран-участниц, это основная причина возникновения проблем в процедуре обеспечения соблюдения различных законов и нормативных актов в отношении Северного морского пути.

<1> Jensen. Arctic shipping guidelines: Towards a legal regime for navigation safety and environmental protection? // Polar Record. 2008. Vol. 44, no. 2: 107 - 114.

Кроме того, большая часть работающих на этом маршруте судов торгового флота зарегистрированы под "удобными флагами", большая часть судоходных компаний, как правило, регистрируют свои суда в развивающихся странах, например в Либерии, на Багамах и в Панаме. Это связано с предоставлением такими государствами наиболее удобных и гибких правовых режимов как в отношении найма, так и в отношении налогообложения. По этой причине значительной частью государств, занимающихся морской торговлей, выбран уникальный режим регулирования, в рамках которого доступ к морским портам разрешается лишь при условии соблюдения существующих правил и норм.

Правила для судов, эксплуатируемых в полярных водах, начали разрабатываться Международной морской организацией в 1991 г. В 2002 г. был подготовлен и выпущен проект Руководства для судов, эксплуатируемых в покрытых льдом арктических водах <2>.

<2> Guidelines for ships operating in polar waters (редакция от 2010 г.). Текст доступен по адресу: http://www.imo.org/Publications/Documents/Attachments/Pages%20from%20E190E.pdf.

Основной целью этого документа являлось дополнение существующих транспортных норм и правил, регулирующих безопасность и меры предотвращения загрязнения в арктическом регионе, положения документа были составлены в форме простых рекомендаций. Область применения ограничена грузовыми и пассажирскими судами водоизмещением свыше 500 регистровых тонн. Руководство не применяется к военным судам, рыболовным судам, мелким грузовым судам и яхтам, устанавливаются положения относительно сооружения судов, навигационного оборудования, эксплуатации судов и подготовки команды.

В рамках деятельности Международной морской организации также составлен перечень обязательных требований к судам, совершающим международные переходы в Северном Ледовитом океане в целом и на Северном морском пути в частности. Государствам предоставлена свобода действий по установлению дополнительных требований ко всем судам, проходящим через их территориальные воды или причаливающим в их портах, однако это положение может иметь отрицательные последствия при злоупотреблении им прибрежными государствами Арктики. К примеру, в ходе морских конфликтов государства могут ввести ограничения относительно морских перевозок. При отсутствии контроля государства могут вводить механизмы ограничения, направленные на получение конкурентного экономического преимущества перед другими государствами. Указанные ситуации могут поставить под угрозу совместные усилия по внедрению универсальных правил перевозок на Северном морском пути.

США, являясь одним из прибрежных государств, эксплуатирующих Северный морской путь, присоединились к конвенциям Международной морской организации, но при этом ввели дополнительные требования относительно перевозок в некоторых районах. К примеру, береговые штаты в США могут вводить требование о соблюдении дополнительных условий о предотвращении загрязнения и соблюдении безопасности в отношении всех заходящих в их порты судов. Россия и Канада установили собственные правовые нормы в области перевозок в дополнение к установленным Международной конвенцией о предотвращении загрязнения вод с судов.

Разработка мер по гармонизации норм права о транспорте в отношении Северного морского пути под эгидой Международной морской организации была начата в начале 1990-х годов. Это было вызвано необходимостью совершенствования транспортных операций в связи с возрастающей интенсивностью использования морского пути. В рамках этого процесса было разработано Руководство Международной морской организации для судов, работающих в покрытых льдом водах Северного Ледовитого океана.

Руководство содержит особую ссылку на положения Международной ассоциации классификационных обществ (МАКО). Ассоциация объединяет крупные национальные классификационные общества в целях развития сотрудничества между ними в области технического надзора за судами для обеспечения безопасности мореплавания. Деятельность МАКО направлена на унификацию национальных правил классификации, обмера, постройки, эксплуатации и ремонта морских судов, используемых в судостроении материалов, снабжения морских судов техническими средствами. Это является значительным шагом к процессу гармонизации правил перевозки с целью упорядочивания операций на СМП.

В 1969 г. ММО предоставило МАКО консультационный статус <3>. Представляется, что существующий в настоящее время правовой режим является следствием такого взаимодействия. Сегодня МАКО является одной из авторитетных неправительственных организаций, которая успешно разрабатывает и внедряет правила безопасности в области навигации.

<3> Tymchenko Leonid. The Northern Sea Route: Russian Management and Jurisdiction over Navigation in Arctic Areas. The Hague: Kluwer Law International, 2001.

Одним из важных результатов деятельности Комитета по качеству МАКО в последние годы является внедрение с 1 января 2014 г. в Программу сертификации системы менеджмента качества МАКО (ПССК МАКО) требований Кодекса ИМО для признанных организаций (IMO RO Code). Кодекс вступает в силу 1 января 2015 г. и устанавливает порядок признания и проверок признанных морскими администрациями организаций. В частности, документ предусматривает возможность признания морскими администрациями результатов аудитов, уже проведенных другими администрациями или независимыми сертификационными органами.

Одной из аксиом правового регулирования международных морских перевозок является тот факт, что все суда должны перемещаться под флагом государства регистрации. Государство флага несет первоочередную ответственность за исполнительную юрисдикцию. В этом отношении могут быть использованы положения Конвенции ООН по морскому праву, в соответствии с ними портовое государство наделено полномочиями по осуществлению расследования нарушений, происходящих за пределами национальной юрисдикции. Конвенция ООН по морскому праву также содержит положение о расширении юрисдикции отдельных государств в вопросах предотвращения, снижения и контроля загрязнения морской среды.

Ключевой задачей в связи с возникновением множества правовых вопросов, связанных с аспектами активных навигационных консультаций и мониторинга в связи с управлением морским судоходством на СМП, является введение обязательных правил и нормативов, относящихся к Арктике. В течение долгого периода времени судоходство на СМП управлялось через Службу движения судов. ММО предусмотрела положение об оказании некоторых услуг компетентными органами с целью повышения эффективности судоходства и продвижения защиты окружающей среды.

Международное морское право оговаривает создание инструментов, зависящих от систем контроля, а также инструментов, не зависящих от таких систем. В системах контроля установленные на берегу датчики посылают сигналы в удаленные пункты, где производится мониторинг и управление движением судов. В других видах систем создаются контрольные пункты, в которых информация о судне - идентификационные данные, скорость и курс - становится доступной для контрольного органа.

Со времени начала навигации по СМП произошло множество событий в области морского страхования в отношении этого маршрута. В период 1993 - 1998 гг. была запущена Международная программа по Северному морскому пути, в соответствии с которой была создана рамочная основа морского страхования в отношении СМП <4>. Вместе с тем отдельные государства также инициировали принятие законов и правовых норм, регулирующих сектор морского страхования. Например, согласно российскому законодательству все иностранные суда, работающие на СМП, должны иметь полис морского страхования. В период действия Международной программы по Северному морскому пути стало ясно, что российское и международное сообщества морских страхователей были готовы осуществлять страхование навигационных рисков в районе СМП. Единственным условием являлась необходимость предоставления страховщикам достаточной информации в отношении возможных рисков.

<4> Douglas Brubaker and Claes Lykke. A review of the international Northern Sea Route Program (INSROP) - 10 years on // Polar Geography 33. 2010. No. 1: 15 - 38.

Доминирующее положение еще советских грузоперевозок на СМП оказало значительное влияние на развитие морского страхования на этом маршруте. Например, страховое покрытие для различных видов деятельности в области грузоперевозок, как правило, предоставлялось в соответствии с государственными планами. Однако с окончанием государственной монополии в страховом секторе Российской Федерации возник сектор морского страхования нового образца, основанный на конкуренции свободного рынка. В результате в настоящее время многие компании имеют возможность соперничать за получение заказов в различных категориях страховых рисков. Конкурентная среда продолжает улучшаться благодаря продолжающейся модернизации российской правовой системы.

Международная программа по Северному морскому пути (international Northern Sea Route Program, INSROP) признавала различные виды рисков для СМП, а именно P&I (защита и возмещение, protection and indemnity), H&M (страхование судна, машин и оборудования, hull and machinery), а также некоторые другие риски. Положения страхования P&I различаются в зависимости от вида груза и размера судна. Положения страхования H&M принимают во внимание стоимость судна и оценочный размер ущерба. Полисы H&M, как правило, исключают навигацию в регионах с ледовым покрытием, таких как СМП, в связи с возникновением необходимости заключения особых соглашений со страховщиками. Относящиеся к СМП страховые требования, как правило, выше, чем в других регионах Северного Ледовитого океана. В частности, особое значение для стоимости страховых услуг имеют такие факторы, как груз, удаление обломков кораблекрушения, требования членов команды и операции по удалению загрязнений.

Хотя Северный морской путь значительно короче маршрута Суэцкого канала, на его экономическую целесообразность отрицательное влияние оказывает тот факт, что общее страховое покрытие обходится почти в два раза дороже. Однако такие предположения основываются лишь на расчетных показателях, пока не доступны надежные статистические данные и сложно определить, насколько консервативными могут быть начальные страховые премии. Согласно статистике в период 1954 - 1990 гг. на Северном морском пути произошло примерно 800 страховых случаев <5>. Усилий по установлению международного правового режима, решающего проблему надежности статистики, показывающей относительные изменения страховых рисков, сделано недостаточно. Идеальным было бы принятие и реализация нового закона, делающего обязательным применение аналитического подхода в секторе морского страхования для СМП. Такого рода закон должен содержать положение о сравнении правил для судов определенного класса и теоретических расчетов.

<5> Nina Meschtyb, Bruce Forbes and Paula Kankaanp. Social Impact Assessment along Russia's Northern Sea Route: Petroleum Transport and the Arctic Operational Platform (ARCOP) // Arctic. 2005. Vol. 58, N 3: 322 - 327.

Помимо Международной программы по СМП был также разработан проект Арктической операционной платформы (Arctic Operational Platform, ARCOP), действовавший в период 2003 - 2006 гг. Целью проекта была разработка альтернативных правил, которые бы повысили эффективность СМП. Основное внимание обращалось на осуществление доступа к нефтегазовым ресурсам арктического региона под российской юрисдикцией.

С юридической точки зрения как проект ИНСРОП, так и АРКОП столкнулись со схожими трудностями. Они оба являлись по сути рекомендательными, что означает, что прибрежные государства СМП могли с легкостью их игнорировать. В разработанных документах не содержалось положений относительно способов введения правовых санкций против морских страховых компаний, отказывающихся делиться информацией о покрытии рисков на основании теоретических или гипотетических предположений. Несмотря на это, оба проекта позволили сделать важные выводы: морские страховые компании способны и готовы дать ответ на требования о покрытии рисков инновационными способами при условии, что такие требования определены на основании практического опыта СМП.

Большая часть практического опыта в отношении СМП относится к операциям российских судов на этом маршруте. Опасения в связи с возможным, по мнению других участников сферы морских перевозок, искажением информации об особенностях плавания по СМП, могут являться причиной организации экспериментальных плаваний с участием судов других государств. Информация, полученная по итогам экспериментальных рейсов, могла бы быть учтена при внесении поправок в существующее законодательство относительно морского страхования. Такие поправки должны быть направлены на решение широкого круга вопросов, включая стоимость морского страхования и целесообразность использования ледокольных танкеров для перевозки нефти и СПГ из России в Западную Европу.

В России уже используются Правила плавания в акватории СМП <6>, которые предоставляют нормативно-правовую базу для морского страхования на участках пути, подпадающих под исключительную экономическую зону (ИЭЗ) нашей страны и относящихся к континентальному шельфу России. Согласно этим правилам страхование является обязательным для всех судов. При этом все судоходные линии должны предоставить финансовое обеспечение для покрытия потенциальной ответственности за загрязнение морской окружающей среды. В связи с этим использование атомных ледоколов привело к возникновению существенной проблемы, связанной со страховым покрытием. Традиционно морские страховщики, работающие с СМП, исключают покрытие убытков, возникающих в связи с ядерной радиацией. Более того, согласно российскому законодательству страхование ответственности за убытки, связанные с радиационными авариями, не осуществляется. Эти сложности не только подчеркивают недостатки существующего правового режима, регулирующего сектор морского страхования по СМП, но также обозначают доминирующее положение российской юрисдикции.

<6> Приказ Министерства транспорта Российской Федерации N 7 от 17 января 2013 г. "Об утверждении Правил плавания в акватории Северного морского пути". Текст доступен на официальном сайте ФГКУ "Администрация Северного морского пути" - URL: http://www.nsra.ru/.

Особенность СМП заключается в том, что некоторые его участки покрыты льдом. Это представляет серьезную проблему для судоходных линий, так как вызывает необходимость использования ледоколов. Российское правительство взимает сборы за ледокольные услуги, предоставляемые таким судоходным линиям. При оценке эффективности этого маршрута по сравнению с Суэцким каналом владельцам судов приходится принимать в расчет также и эти сборы. Северный морской путь открыт для осуществления перевозок судами любых государств, но предполагаемый маршрут следует составлять за несколько месяцев, представив заявление на переход и обеспечив соблюдение соответствующих законов и нормативных актов.

Федеральное государственное казенное учреждение "Администрация Северного морского пути" является официальным учреждением, на которое возложена общая ответственность за СМП. Практические аспекты административной работы координируются Штабом морских операций. Суда, планирующие переход в сторону востока, должны получить разрешение от Штаба в Диксоне, в то время как суда, направляющиеся в сторону запада, получают разрешение в Штабе Певека. Такой порядок является вполне логичным, но в то же время формирует у судовладельцев не совсем однозначное представление о сложности административных процедур.

Все операционные аспекты перевозок, включая график, навигационную поддержку и предоставление маршрута, координируются из Москвы. Судовладельцы должны подать заявку не позднее чем за четыре месяца до запланированной даты плавания. ФГКУ "Администрация СМП" дает ответ на заявки в течение 10 дней с момента их получения. Согласно правилам ФГКУ судовладелец отвечает за расходы, связанные с предоставлением судна для осмотра в согласованном порту.

Судам, признанным годными для плавания, выдается разрешение на переход по СМП. Назначается дата, определяется конкретный маршрут, и предоставляются все необходимые системы поддержки в отношении пилотирования и ледокольной службы.

Основание для сборов, взимаемых в отношении российского Северного морского пути, можно найти в ст. 234 Конвенции ООН по морскому праву. Данная статья предоставляет прибрежным государствам право разработки и применения законов и нормативных актов, способствующих предотвращению, снижению и контролю загрязнения от судов в ИЭЗ, особенно в районах с ледовым покрытием, суровыми климатическими условиями и хрупким экологическим балансом. Статья также дает таким государствам указания воздерживаться от реализации таких законов и нормативных актов дискриминационным образом.

Система сборов используется для финансирования общественных услуг, связанных с операциями на море, такими как открытие пути для судов и защита морской окружающей среды. Некоторые ключевые составляющие затрат включают ледокольные услуги, воздушную разведку ледовых условий, поддержание инфраструктуры пути, пилотирование и спутниковую связь. В связи с необходимостью обслуживания и обновления флота ледоколов на ледокольные услуги приходится значительная часть затрат.

Российское правительство традиционно придерживалось политики, при которой тарифы устанавливаются таким образом, что все приведенные выше составляющие стоимости рассчитываются на основании фактического трафика. Это означает практическую невозможность установления стандартного сбора из-за различий в стоимости обслуживания и объеме трафика. Факторы, влияющие на размер сборов, включают в себя размер судна, вид груза, ледовые условия, ледовый класс судна, фактический маршрут и компетенцию команды судна. Ледовые условия оказывают влияние на размер сборов, так как они определяют объем необходимой ледокольной поддержки. Суда с более опытными командами уплачивают меньшую сумму сборов, так как им требуется меньший объем услуг по ведению судна.

Лица, заинтересованные в функционировании СМП, уделяют серьезное внимание тому, чтобы танкеры сооружались и эксплуатировались таким образом, чтобы это не повышало риск аварий на море. Авария на море с участием нефтяного танкера может привести к серьезному загрязнению окружающей среды и потенциально принести необратимый ущерб всей экосистеме Арктики. Существующие системы управления судами должны быть оценены с точки зрения их соответствия всем существующим законам и нормативным актам. Главное международное требование заключается в том, что нефтяной транспорт на море должен быть ограничен танкерами с двойным корпусом. В настоящее время на восточном участке СМП это требование не выполняется.

Сотрудничество на международном уровне должно внести значительный вклад в эффективность операций по транспортировке нефти. Вклад России в этот правовой режим имеет важное значение не только в связи с ее доминирующим положением на СМП, но также в связи с ее статусом - ведущего экспортера нефти и газа в Западную Европу по данному маршруту.

Грузовые экспедиторы весьма заинтересованы в Северном морском пути из-за его статуса как короткого морского маршрута, они также озабочены возможными опасностями, связанными с отправкой нефти, такими как разлив нефти. Хотя аварии с участием танкеров случаются не так часто, сложно переоценить последствия таких инцидентов для окружающей среды в условиях природы Арктики. Примером такого рода может послужить результат аварии в 1989 г. танкера Exxon Valdez у берегов Аляски. В результате катастрофы около 257 тыс. баррелей нефти вылилось в море, образовав нефтяное пятно в 28 тысяч квадратных километров. Всего танкер перевозил 54,1 миллиона галлонов нефти. Было загрязнено нефтью около двух тысяч километров береговой линии <7>. Инцидент привлек широкое внимание СМИ, способствуя осознанию потенциального негативного воздействия нефтяных танкеров на окружающую среду.

<7> Exxon Valdez Oil Spill Trustee Council. URL: http://www.evostc.state.ak.us/.

Завершая проведенный анализ, необходимо отметить, что Северный морской путь имеет стратегическое значение для прибрежных государств, расположенных на Северном Ледовитом океане. Для России контроль над Северным морским путем необходим для функционирования системы снабжения северных регионов страны и осуществления перемещений по двум основным по силе флотам России - Тихоокеанскому и Северному.

Ключевые точки СМП, а также арктические буровые платформы должны находиться в зоне свободного доступа ВМС России.

Учитывая, что СМП является национальным транспортным путем России в Арктике, представляется необходимым укрепить существующий правовой режим СМП в целях обеспечения экономических, политических и оборонных интересов России.

Литература

  1. Колодкин А.Л., Гуцулян В.Н., Боброва Ю.В. Мировой океан. Международно-правовой режим. Основные проблемы. М.: Статут, 2007.
  2. Основные составляющие правового режима Арктики // Проблемы Северного морского пути / Совет по изучению производительных сил РАН / ЦНИИ МФ; отв. ред. А.Г. Гранберг, В.И. Пересыпкин. М., 2006.
  3. Brubaker, Douglas and Claes Lykke. A review of the International Northern Sea Route Program (INSROP) - 10 years on // Polar Geography. 2010. Vol. 33, N 1.
  4. Jensen . Arctic shipping guidelines: Towards a legal regime for navigation safety and environmental protection? // Polar Record. 2008. Vol. 44, N 2: 107 - 114.
  5. Meschtyb Nina, Bruce Forbes and Paula Kankaanpaa. Social Impact Assessment along Russia's Northern Sea Route: Petroleum Transport and the Arctic Operational Platform (ARCOP) // Arctic. 2005. Vol. 58, N 3.